農(nóng)村宅基地整理與農(nóng)民利益保護(hù)思考

唐威

[提要] 農(nóng)村宅基地整理是時(shí)下討論的熱點(diǎn)問題，其中宅基地整理后的增值收益分配問題是關(guān)鍵所在，處于弱勢地位農(nóng)民的利益保護(hù)往往被忽視。本文以農(nóng)村宅基地整理收益分配來思考農(nóng)民利益的保護(hù)，主要內(nèi)容包括農(nóng)村宅基地整理收益的來源、分配和其中存在的問題，并在農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、社會保障制度、產(chǎn)權(quán)制度、分配體系等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：宅基地整理；農(nóng)民利益保護(hù)；利益分配

中圖分類號：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年6月11日

結(jié)合中國歷史可知，宅基地是社會主義公有化過程中，給予農(nóng)民的一種補(bǔ)償，同樣也是一種福利。所以，在農(nóng)村社會保障體系還沒有完全的形成之前，宅基地是農(nóng)民享受社會主義發(fā)展成果的直接體驗(yàn)，對農(nóng)民意義重大。近年來，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口持續(xù)減少，閑置宅基地不斷增加，再加上農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形成規(guī)模效益和提高土地利用效率的要求，宅基地整理工作迫在眉睫。農(nóng)村宅基地整理影響的直接主體就是農(nóng)民，而在整個(gè)收益分配體系中農(nóng)民處于弱勢地位，既得不到足夠的利益補(bǔ)償，也很難保護(hù)自身的合理利益不受侵害。所以，必須研究現(xiàn)實(shí)中宅基地整理收益來源以及分配方法，以便于找出問題癥結(jié)所在，結(jié)合制度、法律等方面的知識，創(chuàng)新保護(hù)農(nóng)民合法利益的措施，使農(nóng)民在整個(gè)農(nóng)村宅基地整理利益分配過程中改變被動的形態(tài)，共享發(fā)展成果。

一、農(nóng)村宅基地整理及意義

政府以及相關(guān)單位要想實(shí)現(xiàn)宅基地整理目標(biāo)，必須采用相應(yīng)的手段保證實(shí)施，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)無疑是最為重要的一種，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和退出，直接實(shí)現(xiàn)宅基地在權(quán)屬和空間上的變化。農(nóng)村宅基地指標(biāo)流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上就是“增減掛鉤”，是城市建設(shè)用地指標(biāo)的重要來源之一，所以研究農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)對宅基地整理工作和建設(shè)用地指標(biāo)提供具有重要意義。聯(lián)系社會經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，宅基地整理是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提供城市建設(shè)用地指標(biāo)，加速農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一種重要方法舉措。兩者之間是相互聯(lián)系的，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是促成農(nóng)村宅基地整理的根本原因，同樣通過宅基地的整理能夠使得農(nóng)民資產(chǎn)的現(xiàn)化。在此基礎(chǔ)上，一方面將不動的帶有福利性質(zhì)的宅基地轉(zhuǎn)變成改變農(nóng)民身份進(jìn)入城鎮(zhèn)的資本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住進(jìn)城鎮(zhèn)的夢想，共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果；另一方面農(nóng)民通過政府支持采用“自拆自建”或“統(tǒng)拆統(tǒng)建”方式，能夠有能力建造或住上新房，將閑置的宅基地復(fù)墾為良田，統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃宅基地布局，不僅能夠改變農(nóng)村無章現(xiàn)實(shí)，提高農(nóng)村生活環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，而且能夠有利于采用現(xiàn)代化的經(jīng)營管理手段，實(shí)現(xiàn)耕地的規(guī)模經(jīng)營，提高土地的利用效率。

二、宅基地整理收益問題

（一）宅基地整理收益的來源

1、供求變化。農(nóng)村宅基地與城市建設(shè)用地有很大的區(qū)別，法律上明確禁止宅基地的交易，只能在允許范圍實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地交易市場還沒有建立起來，大量的私下交易存于當(dāng)下，“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，宅基地管理也亟待加強(qiáng)。土地本身就是稀缺的資源，宅基地也不例外，在供給一定的情況下需求量的增加會導(dǎo)致土地價(jià)格的上升，雖說農(nóng)村人口的不斷減少，需求量并沒有過度增加，但宅基地復(fù)墾為耕地以后形成建設(shè)用地指標(biāo)，這在城市建設(shè)過程中一直稀缺的，大量的需求情況下，導(dǎo)致宅基地價(jià)格的上升，實(shí)現(xiàn)土地增值。

2、投資性增值和改變用途帶來的增值。毋庸置疑，現(xiàn)階段我國的農(nóng)村宅基地整理主要是在政府或村集體的主導(dǎo)下進(jìn)行的，在整理的過程中大量的資源投入改變了宅基地所在地的外部環(huán)境，提升了原有土地的質(zhì)量。除此之外，政府或集體將原有宅基地整理后通過招拍掛的方式出讓給開發(fā)商進(jìn)行城市住宅等建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地增值。

3、相關(guān)政策和規(guī)劃。政策和規(guī)劃對土地價(jià)格的影響可能在短期內(nèi)不能很好地體現(xiàn)出來，但人們對宅基地價(jià)格的評定都是前瞻性的，這一期望的價(jià)格在政府主導(dǎo)的宅基地整理中并沒有很好的體現(xiàn)出來，在預(yù)期條件成為現(xiàn)實(shí)的時(shí)候，農(nóng)民已經(jīng)將自己的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，不能夠享受到這份收益。雖說如此，通過宅基地整理還是帶來了收益，農(nóng)民在此過程中付出了成本（失去宅基地等），所以應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的收益。

（二）宅基地整理增值收益分配問題。宅基地整理收益分配的實(shí)質(zhì)就是土地增值收益分配，通過宅基地整理和在全過程中的各項(xiàng)投入以及外部因素的影響使得土地在原來的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了增值，而對于這部分的增值并沒有明確的分配機(jī)制，各方主體追求利益的最大化都想盡可能的占有更高的比例，這是宅基地整理收益分配利益矛盾的根源。對于增值收益的歸屬問題是時(shí)下討論的熱點(diǎn)問題，“漲價(jià)歸公”和“漲價(jià)歸私”在現(xiàn)階段都有其存在的依據(jù)，歸公是公共利益的需要，歸私是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。所以，更多人則在兩者之間選擇了“公私兼顧”的看法，進(jìn)一步說，“公私兼顧”是符合當(dāng)前發(fā)展階段、社會經(jīng)濟(jì)制度，具有廣泛社會基礎(chǔ)的可行選擇，這也就要求要正確確定不同主體對土地增值收益的分配比例。

三、分配過程中存在的問題

（一）農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較不合理，成本和收益不平衡。這是廣泛存在于宅基地整理中的問題，補(bǔ)償大多以現(xiàn)實(shí)情況為基礎(chǔ)，對期望中未來收益的評估遠(yuǎn)低于實(shí)際土地增值，農(nóng)民獲得的收益相對于未來來說有很大的差距。農(nóng)民要獲得宅基地流轉(zhuǎn)收益需要付出很大的成本（失去原來的農(nóng)房、對原先宅基地的放棄、配套的庭院經(jīng)濟(jì)以及養(yǎng)殖種植收入的失去、到集中居民點(diǎn)生活增加的成本），而且大多是不可逆的。所有說，農(nóng)民的拆舊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，大多數(shù)農(nóng)民不能很好的預(yù)測未來土地的增值情況，容易被眼前的利益所迷惑，在補(bǔ)償收益與現(xiàn)實(shí)宅基地價(jià)格相差過大的時(shí)候容易引起農(nóng)民的不滿，造成社會矛盾。

（二）收益分配有失公平，政府所占收益比例過大。通過增減掛鉤方式，農(nóng)村宅基地拆舊復(fù)墾為耕地，拆舊面積轉(zhuǎn)換為規(guī)劃掛鉤建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，其中小部分的面積用于建設(shè)新的村集中居住點(diǎn)，其余的規(guī)劃面積經(jīng)項(xiàng)目驗(yàn)收通過后，經(jīng)省國土資源廳批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地面積，農(nóng)村建設(shè)用地面積轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地面積，其經(jīng)濟(jì)效益得到了大大的提升。然而，對于宅基地拆舊的農(nóng)戶來說，他們只得到了最低限度的補(bǔ)助；對于村集體經(jīng)濟(jì)組織來說，他們沒有得到任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

（三）農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度限制了收益分配。在我國宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民只具有使用權(quán)，所有流轉(zhuǎn)收益歸屬于村民集體。集體經(jīng)濟(jì)組織收益主體的爭論一直存在，目前為止還沒有相關(guān)政策文件對此進(jìn)行明確界定，模糊的受益主體給行政干預(yù)留下了空間，排擠農(nóng)民在整個(gè)過程中的合法權(quán)益，激發(fā)整理矛盾。

（四）沒有形成分配體系，收益分配波動性大。因?yàn)槊總€(gè)地方都有自身的實(shí)際情況，很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行宅基地整理收益的分配。雖說如此，但是我們能夠形成固定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，通過法律手段來確定其權(quán)威性，減少收益分配的隨意性，保護(hù)弱勢農(nóng)民的利益。共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果必須充分考慮和保護(hù)農(nóng)民的利益，“三農(nóng)”問題的解決和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中農(nóng)民都處于核心地位，解決農(nóng)民的收益分配問題對整個(gè)社會的發(fā)展至關(guān)重要。

（五）指標(biāo)交易不規(guī)范，背離初衷。以重慶地票制度為例，重慶市政府規(guī)定地票的交易價(jià)格不能低于10萬元，在此基礎(chǔ)上建立地票交易市場。然而，在實(shí)際中，由于城郊土地的數(shù)量相比于遠(yuǎn)郊土地的供給要少得多，因此使得指標(biāo)交易供大于求。地票制度完全依靠政府行政命令的低價(jià)作為保護(hù)，實(shí)際形成了政府直接定價(jià)復(fù)墾并同時(shí)征收相應(yīng)量的土地的制度。

四、保障農(nóng)戶利益的措施

（一）合理制定農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)戶能夠參與宅基地整理后未來增值收益的分配。對于現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低不低的問題，在社會上存在分歧。宅基地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的方式相當(dāng)于土地征收。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不同用途之間價(jià)格懸殊，對于補(bǔ)償?shù)牟粷M主要來自于土地征收前后巨大價(jià)格差異。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地對農(nóng)民的意義重大，農(nóng)民應(yīng)該獲得更合理的補(bǔ)償。所以，在對農(nóng)民宅基地拆舊補(bǔ)償過程中，除了現(xiàn)有的補(bǔ)償手段外，還要考慮在宅基地復(fù)墾為耕地后形成的建設(shè)用地指標(biāo)在土地市場上的價(jià)格，在政府或者開發(fā)商進(jìn)行建設(shè)后根據(jù)所得利益分配一部分給農(nóng)民。另外，貼現(xiàn)所計(jì)收益與未來實(shí)際收益差距較大時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際對農(nóng)民進(jìn)行二次補(bǔ)償。

（二）建立完善的社會保障制度，提高農(nóng)民的社會福利標(biāo)準(zhǔn)，降低農(nóng)民對土地的依賴性，減少宅基地整理過程中的各項(xiàng)成本，多方面結(jié)合保護(hù)農(nóng)民利益。失宅農(nóng)民，其性質(zhì)趨于邊緣，既不是純粹的農(nóng)民，也不是享有城市社會福利的市民，多方排擠，處境尷尬。農(nóng)村社會保障制度相比于城鎮(zhèn)來說存在很多的不足，農(nóng)民對土地的依賴性，只有在建立完善的最低生活保障制度、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度、安居工程等農(nóng)村社會保障體系的基礎(chǔ)上，解決農(nóng)民的后顧之憂才會降低。

（三）由于各地經(jīng)濟(jì)和區(qū)位條件差異，以及不同模式的選擇，導(dǎo)致宅基地整理后差異大和分配標(biāo)準(zhǔn)不同，所以要建立完善的農(nóng)村宅基地整理收益分配體系，降低政府等強(qiáng)勢主體在分配過程中的隨意性，保障農(nóng)民利益。長期以來，我國城市和鄉(xiāng)村保障體制都具有差異性。城市居民采取社會保障體系，而農(nóng)村則是建立在集體經(jīng)濟(jì)組織上的集體保障體制。

（四）宅基地使用權(quán)退出價(jià)格采用以基準(zhǔn)地價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)。這樣的定價(jià)方式相比于現(xiàn)行的價(jià)格機(jī)制更具合理性。耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)作為征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)有其合理性，否則耕地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)就失去了依據(jù)，但它以低于耕地的價(jià)格征收農(nóng)戶宅基地，未能體現(xiàn)此類土地使用權(quán)的稀缺性。農(nóng)戶使用的宅基地不同于農(nóng)戶的承包耕地，除了使用價(jià)值不同外，法律地位也不相同，以承包地的30年期限作為征收宅基地的參考價(jià)格，也有失公允?；鶞?zhǔn)地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)使農(nóng)民的利益能夠得到更好的保護(hù)。

（五）建立明晰的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，確定宅基地的產(chǎn)權(quán)主體，重構(gòu)三方產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立和完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場。宅基地流轉(zhuǎn)是宅基地作為一種資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)宅基地農(nóng)戶家庭財(cái)產(chǎn)收益要求。使用權(quán)人是農(nóng)民，所有權(quán)人是村集體。同時(shí)，也要確定宅基地整理的收益分配主體，使農(nóng)民在各種宅基地整理手段中都能保障利益。政府要轉(zhuǎn)變角色，主動承擔(dān)責(zé)任，減少直接的行政干預(yù)，結(jié)合土地利用規(guī)劃、土地用途管制和政策性手段加強(qiáng)對宅基地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控、引導(dǎo)和管理。

（六）強(qiáng)化市場在宅基地整理收益分配中的作用。從宅基地流轉(zhuǎn)收益分配模式中可知，市場主導(dǎo)型的分配方式更適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，弱化了政府的作用，提高了農(nóng)民和集體的分配比例，同時(shí)也有利于農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；?jīng)營。

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