公共權(quán)力視域下土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損原因分析

謝楚楚

摘要：結(jié)合對我國土地流轉(zhuǎn)中有關(guān)農(nóng)民權(quán)益損害的案例匯總和分析，研究發(fā)現(xiàn)，村治主體的權(quán)力遭遇困境是導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損的重要原因。繼家庭承包責(zé)任制和稅費(fèi)改革之后，國家下放政權(quán)，對村治主體進(jìn)行吸納式治理，但又沒有把它納入行政體制，使其最終淪為一個“空殼子”；村民和村社的關(guān)系也變得日益緊張，最終村民喪失對村治主體的信任，村治主體權(quán)力陷入困境，直接導(dǎo)致村民的權(quán)益受損；相應(yīng)地，在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益難免受損。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；權(quán)益損害；公共權(quán)力；基層治理

1982～2016年，中央所發(fā)布的一號文件幾乎全都聚焦在“三農(nóng)”問題上，而農(nóng)村的土地問題是我國農(nóng)村的核心問題。從我國實(shí)行了家庭承包責(zé)任制后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多元化，由此演變的沖突糾紛成為農(nóng)民反抗維權(quán)的重點(diǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，而村治主體又是雙重角色的矛盾體，因此，在雙方交鋒下無疑會對農(nóng)民權(quán)益造成無法估量的損害。

一、理論視角

現(xiàn)有文獻(xiàn)歸納農(nóng)民權(quán)益損害的原因通常為：農(nóng)民自身缺失產(chǎn)權(quán)意識；法律政策不完善；土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范等。在農(nóng)民自身方面，文化水平和社會地位均不高，權(quán)利意識淡薄，沒有途徑和實(shí)力來維權(quán)，當(dāng)達(dá)到反抗的心理閾值后，就會采取極端的方式來為奪權(quán)。在法律政策方面，現(xiàn)行有關(guān)法律存在很多漏洞，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識模糊，對流轉(zhuǎn)缺乏充分的了解，很容易在流轉(zhuǎn)過程中吃虧上當(dāng)；另一方面基層干部有法不依，濫用權(quán)力，利用土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行權(quán)力尋租。土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制方面，農(nóng)民多為口頭協(xié)議，缺乏正規(guī)的合同流程，流轉(zhuǎn)價格帶有隨意性，筆者在多次調(diào)研中了解到流轉(zhuǎn)雙方對租金都不滿意。

通過歸納文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究都是從農(nóng)民自身和制度機(jī)制方面尋找農(nóng)民權(quán)益損害的原因，具體的表現(xiàn)在微觀層面上，但都是問題存在的表象，如果進(jìn)行更深層次的推敲，會發(fā)現(xiàn)忽略了土地流轉(zhuǎn)中關(guān)鍵的參與者——村治主體，應(yīng)追究其所承擔(dān)角色的權(quán)力功能。所以本篇論文在充分查閱大量案例和人民網(wǎng)的輿情分析后，結(jié)合社會學(xué)中的公共權(quán)力這一概念，試圖從權(quán)力功能出發(fā)，對土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益為何受損進(jìn)行解讀。在各個網(wǎng)站查閱了幾十個案例后，歸納共通性并抽取典型案例，以村治主體的公共權(quán)力這一視角作為邏輯起點(diǎn)。

二、公共權(quán)力陷入困境下的土地流轉(zhuǎn)

恩格斯認(rèn)為，公共權(quán)力在國家產(chǎn)生之前就早已存在，人們借此來解決彼此之間的矛盾和糾紛。我國公共權(quán)力來自于人民的賦予，人民把權(quán)力讓渡給某些個體，讓他們作為代表來使公民權(quán)利達(dá)到最大化。在本文中，村民賦予公共權(quán)力給村治主體，村治主體掌握和行使公共權(quán)力，代表村民管理村莊事務(wù)，調(diào)動村莊力量，經(jīng)營村莊公共資源。

村莊治理始于20世紀(jì)，當(dāng)時正處于政治動蕩的年代，變革如“家常便飯”般輪番上演，最終結(jié)果就是基層社會失范，村莊公共權(quán)威缺失，村治主體公共權(quán)力被架空并陷入困境。直至80年代上半葉村民自治制度的實(shí)施，村民依法行使自己的權(quán)利，公共權(quán)力的真空狀態(tài)才有所好轉(zhuǎn)。但是自從農(nóng)村取消收取“三費(fèi)”后，村治主體與農(nóng)戶的聯(lián)系日趨疏遠(yuǎn)，僅靠收取稅費(fèi)來維系聯(lián)系的鏈條也被切斷。直接后果就是村治主體入不敷出，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)非常困難；但是國家下派的任務(wù)還是要正常完成，為了任務(wù)“達(dá)標(biāo)”，村治主體被權(quán)力所“俘獲”，更多地開始考慮個人的私利，而忽略了農(nóng)民的主體權(quán)益。

界定了公共權(quán)力的定義和梳理我國鄉(xiāng)村基層的權(quán)力發(fā)展過程之后發(fā)現(xiàn)，村治主體作為村莊經(jīng)營的關(guān)鍵角色和公共權(quán)力的行使者和掌握者，與村民的權(quán)益聯(lián)系密切。村社權(quán)力是村社中的運(yùn)作機(jī)制，是村民的一種手段型利益，通過有效行使，可帶來直接利益。公共權(quán)力陷入困境，得不到有效行使，村民利益將直接受損。本文將結(jié)合具有共通性的幾個案例，從公共權(quán)力陷入困境的兩種表現(xiàn)來分析土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損的原因，即公共權(quán)力的越位和公共權(quán)力的缺位。兩種表現(xiàn)都會使村民權(quán)益不斷受損，因此，無論哪一項(xiàng)涉利政策進(jìn)入村莊都會“深受其害”，土地流轉(zhuǎn)也未能幸免，以至于出現(xiàn)許多損害農(nóng)民權(quán)益的案例。

三、受損原因分析

筆者在最近作為被訪問者，參與了第三次全國農(nóng)業(yè)普查，從中發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)為這次普查的重點(diǎn)。土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的基調(diào)。近年來，隨著農(nóng)地市場化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象越來越普遍，關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的糾紛、扯皮也相繼增多，成為村莊治理的一大新難題。而公共權(quán)力作為治理村莊困境的關(guān)鍵變量，加以探討有助于分析農(nóng)民權(quán)益受損問題。故本篇將從村集體這一基層主體出發(fā)，結(jié)合農(nóng)民權(quán)益遭到事實(shí)損害的兩個典型案例分析村治主體的權(quán)力功能。

（一）村治主體公共權(quán)力的越位

長期以來，村民與村治主體形成了一種“委托——代理”式關(guān)系。村集體組織作為代理人，本應(yīng)以村莊利益最大化為前提，可在實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中，一旦出現(xiàn)謀利化傾向，便以實(shí)現(xiàn)自己的利益為目標(biāo)，公共權(quán)力便難以在正確范圍內(nèi)繼續(xù)行使。上級下達(dá)的任務(wù)沒有“達(dá)標(biāo)”，村治主體便會強(qiáng)行介入，以各種手段強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，而村民并沒有賦予村治主體這種權(quán)力，可見村治主體的公共權(quán)力已經(jīng)越位。在農(nóng)民與村治主體的博弈環(huán)境下，農(nóng)民處于絕對的弱勢地位，“不博已輸”的結(jié)果不言而喻。

案例一：灌云縣隆昌村千畝農(nóng)田卻雜草叢生，村民卻不敢種，因?yàn)榇甯刹糠帕嗽?，誰種了就拔誰的。正在翻建的房屋，如果不同意流轉(zhuǎn)土地，就說建房超標(biāo)，發(fā)停建通知和罰款。村支書龔興旺兼鄉(xiāng)規(guī)劃辦主任。某村民不交地，大兒子在縣里是公務(wù)員，被村干部叫回來做父親的“思想工作”。最終因擔(dān)心兒子前途簽字同意。心急的某村民到地播種，村干部直接來硬的，農(nóng)戶反抗就會挨打。

從材料中可以看到，村治主體用威脅式的手段強(qiáng)行干預(yù)，表明村治主體公共權(quán)力的運(yùn)用已超越其固有范圍，不再是村莊具有共同價值觀的承載者。另一方面，村治主體不再是簡單的村民利益的代表者和維護(hù)者，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政權(quán)力上的延伸；為了完成上面下達(dá)的任務(wù)，村治主體可謂不擇手段；村支書身兼兩職，利用職務(wù)之便行使私權(quán)；公務(wù)員在黨政權(quán)力的壓力下，選擇向權(quán)力靠攏，官官相護(hù)，紛紛被權(quán)力所俘獲。從本質(zhì)上來看，村治主體的公共權(quán)力已經(jīng)越位，處于弱勢地位的農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)遭受剝奪。

（二）村治主體公共權(quán)力的缺位

在村莊治理的實(shí)際過程中，村治主體往往把握不到自己的權(quán)力邊界在哪里，不知道哪些權(quán)力可以行使和如何行使。從國家層面來講，這種權(quán)力缺乏法律的支持和認(rèn)同，沒有暴力機(jī)關(guān)來對村民的行為進(jìn)行強(qiáng)制性約束，村治主體的公共權(quán)力極易缺位和不到位。

案例二：在山東省汶上縣義橋鎮(zhèn)唐莊村，前幾年村里就把村民的土地集中收回，以每畝地一年1000元的價格進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，有的建起了養(yǎng)殖場，但如今錢卻遲遲不發(fā)，村里的環(huán)境也臟亂不堪。

上述案例提到，土地流轉(zhuǎn)后，村民的私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)已遭受損害。由于村治主體的不作為，造成其角色迷失，沒有利用公共權(quán)力來進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)。對于流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的問題，村治主體采取的策略是不聞不問，逃避推脫；由于公共權(quán)力陷入困境，村治主體權(quán)力缺位，缺乏權(quán)威，甚至被架空，成為“空殼子”，然而它并沒有能力去消化這種不良后果。村治主體形同虛設(shè)，獲取不到村民的信任，而這種案例的發(fā)生不會隨著權(quán)益收到損害而停止，只會惡性循環(huán)。

四、結(jié)論和對策探討

在十二屆全國人大五次會議上，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦明確表示，土地流轉(zhuǎn)中的重要問題是保護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益?？梢娫谛碌臍v史階段，唯有真正讓農(nóng)戶吃上“定心丸”，農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)得到有效保障，新一輪農(nóng)村改革才能具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程才能得以穩(wěn)步推進(jìn)。所以本文結(jié)合大量案例中的共同特點(diǎn)，從另一個角度對造成農(nóng)民權(quán)益損害的原因進(jìn)行了探討，從與人民心理和現(xiàn)實(shí)空間距離最近的村治主體下手，認(rèn)為村治主體的公共權(quán)力陷入困境，權(quán)力的越位和缺位加劇了村治主體形象的瓦解和崩塌，也是造成其喪失民心的“推手”。

盡管現(xiàn)有政策是深受農(nóng)戶所擁護(hù)的，并且相信國家會以人為本，深切地為農(nóng)民著想，但忽略了對村治主體公共權(quán)力的建立和保障，出現(xiàn)某些人“鉆漏洞”和“尋租”的僥幸心理；一旦農(nóng)民權(quán)益出現(xiàn)損害時，由于缺乏對村治主體的敬畏和信任，農(nóng)民的權(quán)益得不到應(yīng)有的維護(hù)和捍衛(wèi)。因此，重新找回村治主體的公共權(quán)力邊界是至關(guān)重要的，在國家的行政權(quán)力建設(shè)中，重構(gòu)鄉(xiāng)村公共權(quán)力與權(quán)威，使村治主體找準(zhǔn)角色定位，“在其位，謀其政”；國家加強(qiáng)對村治主體的制度法律約束，提高農(nóng)民的農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識和權(quán)益保障意識，如此，農(nóng)村治理的實(shí)踐困境才會最終有效解決。

參考文獻(xiàn)：

馬克思.資本論（第1卷）[M].人民出版社，1975.

（作者單位：貴州大學(xué)）