淺析當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題及對(duì)策

劉方

摘要：在政府改革力度加大的背景下，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)越來(lái)越受到管理者的重視。文章闡述了事業(yè)單位在內(nèi)控控制上存在的諸多問(wèn)題，分析了事業(yè)單位內(nèi)控控制產(chǎn)生問(wèn)題的原因，提出了解決這些問(wèn)題的對(duì)策和方法。事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)將是一個(gè)全局性的，需要各方配合并持之以恒的問(wèn)題。未來(lái)，我們期望借助先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)管理平臺(tái)來(lái)完善事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)式管理，讓行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)走上一個(gè)新的臺(tái)階。也希望政府能放權(quán)給事業(yè)單位，給與事業(yè)單位一定的事權(quán)，從制度上保證行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；問(wèn)題；對(duì)策

根據(jù)中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法第二十七條，單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。而行政事業(yè)單位管理一直存在盲區(qū)，各部門(mén)各自為政，內(nèi)部監(jiān)督薄弱，預(yù)算與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)存在脫節(jié)，會(huì)計(jì)核算又與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不相對(duì)應(yīng)明晰化。而內(nèi)部控制恰恰能彌補(bǔ)這方面的缺陷和漏洞。所以在2012年，財(cái)政部發(fā)布了財(cái)會(huì)【2012】21號(hào)文，出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，時(shí)隔5年之后，2017年，財(cái)政部又發(fā)布了財(cái)會(huì)【2017】1號(hào)文，出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度》。

本文將以事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義和范圍入手，羅列分析目前事業(yè)單位內(nèi)部控制過(guò)程中產(chǎn)生的現(xiàn)象，責(zé)任意識(shí)等。并從內(nèi)控機(jī)制，單位內(nèi)部權(quán)力分配，內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督等問(wèn)題入手，探討事業(yè)單位如何在財(cái)務(wù)管理整體框架內(nèi)健全內(nèi)部控制建設(shè)，為廣大事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作人員和管理者提供可借鑒的管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。

一、事業(yè)單位特點(diǎn)及其給內(nèi)部控制建設(shè)帶來(lái)的困難

事業(yè)單位不同于企業(yè)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是企業(yè)價(jià)值最大化，是有個(gè)很明晰精確的指標(biāo)設(shè)定的，所以一切經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和管理都圍繞這個(gè)指標(biāo)而展開(kāi)，也就能相應(yīng)精細(xì)化各種管理流程和制度，并以切實(shí)可行的效益指標(biāo)來(lái)考核目標(biāo)的執(zhí)行效果。而事業(yè)單位并不承擔(dān)類(lèi)似于企業(yè)那樣的市場(chǎng)盈利職能，事業(yè)單位承擔(dān)的是社會(huì)服務(wù)這個(gè)職能，更多考慮到的是社會(huì)公眾的滿意度。所以，事業(yè)單位各種制度設(shè)計(jì)的理念也是圍繞如何確保社會(huì)資源利用的有效利用而不是如何追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，正是這一理念，決定了事業(yè)單位在自身制度建設(shè)和制度管理上有著先天的缺陷：只關(guān)注社會(huì)資源的使用是否合法合規(guī)而不注重社會(huì)資源的使用效益，沒(méi)有引入企業(yè)的全面績(jī)效管理理念并設(shè)計(jì)相應(yīng)的內(nèi)部控制制度。這一切，為開(kāi)展事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)帶來(lái)了一定的困難。

二、事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制的主觀意識(shí)不強(qiáng)

事業(yè)單位普遍存在缺乏內(nèi)部控制意識(shí)，重事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃，輕內(nèi)部事權(quán)財(cái)權(quán)等管理，甚至缺乏對(duì)內(nèi)部控制概念的基本了解，認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)人員的事情，出了事跟我領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)關(guān)系，將一切責(zé)任推給財(cái)務(wù)人員承擔(dān)。因此很多單位的內(nèi)控主觀意識(shí)不強(qiáng)，主動(dòng)實(shí)行內(nèi)控的主觀意愿不強(qiáng)。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力分配不合理

事業(yè)單位普遍存在權(quán)力過(guò)于集中的現(xiàn)象，很多事業(yè)單位沒(méi)有實(shí)行分崗分權(quán)、分事設(shè)權(quán)、分級(jí)設(shè)權(quán)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督不到位，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

很多事業(yè)單位雖然有內(nèi)控制度，卻沒(méi)有相應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，沒(méi)有對(duì)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)流程進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。即便建立了內(nèi)審部門(mén)，但部門(mén)人員配置不合理，導(dǎo)致缺乏獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性和責(zé)任意識(shí)不明。外部審計(jì)主要偏重于財(cái)政資金使用是否合法合規(guī)而忽視對(duì)單位內(nèi)控制度實(shí)施效果的監(jiān)督。這兩方面都不利于單位內(nèi)控建設(shè)。

（四）內(nèi)控機(jī)制不盡如人意

有的事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)控控制制度。但運(yùn)行內(nèi)控制度的機(jī)制卻不盡如人意。如何分階段把控財(cái)務(wù)流程和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行全程跟蹤，并沒(méi)有形成環(huán)環(huán)相扣的機(jī)制。預(yù)算管理、項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理都存在一定的機(jī)制運(yùn)行問(wèn)題。沒(méi)有建立具備可操作的相對(duì)清晰明確的內(nèi)部控制運(yùn)轉(zhuǎn)體系。

三、影響事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的因素分析

（一）內(nèi)部控制意識(shí)

長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)單位的管理偏重于全局性的布局和對(duì)社會(huì)公眾滿意度回饋，而忽視了內(nèi)部制度建設(shè)和細(xì)節(jié)管理，沒(méi)有把內(nèi)部控制建設(shè)當(dāng)成是防范風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)管理的措施來(lái)抓。而對(duì)一線的財(cái)務(wù)工作者而言，整天埋頭于繁雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理，自身素質(zhì)也不高，更多關(guān)注資金的執(zhí)行度和計(jì)劃的完成度而忽視了經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的前端控制和審核，從而也就淡化了整個(gè)內(nèi)部控制意識(shí)，導(dǎo)致了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理漏洞。

（二）內(nèi)部權(quán)力設(shè)置

長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位的管理都是粗放式管理。家長(zhǎng)式作風(fēng)比較嚴(yán)重，具體到內(nèi)部權(quán)力分配上也是權(quán)力高度集中，而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理。落實(shí)到具體崗位上，往往也是一人多崗，職責(zé)歸屬不清，互相扯皮推諉，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。由于人員編制緊張，導(dǎo)致很多單位無(wú)法實(shí)現(xiàn)輪崗制度，客觀上也是導(dǎo)致事業(yè)單位崗位職責(zé)不清責(zé)任不明的主要因素。

（三）審計(jì)監(jiān)督

雖然事業(yè)單位有所謂的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)審計(jì)和財(cái)經(jīng)大檢查等一系列外部審計(jì)，但由于外部審計(jì)偏重于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否合法合規(guī)和審驗(yàn)財(cái)政資金是否有效使用，政策制定偏重于項(xiàng)目的績(jī)效問(wèn)題和資金合法合規(guī)問(wèn)題，而沒(méi)有從政策本身制定出臺(tái)過(guò)針對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體操作細(xì)則和法律法規(guī)政策體系，導(dǎo)致控制執(zhí)行監(jiān)督存在一定的執(zhí)行政策瓶頸。而事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)也往往因?yàn)闄C(jī)構(gòu)人員設(shè)置問(wèn)題以及目的不清而流于形式。更多事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)往往也只是一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)的審計(jì)，而不是全方位的真正意義上的財(cái)務(wù)活動(dòng)流程的內(nèi)控審計(jì)。

（四）內(nèi)部控制機(jī)制

不少事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)控制度，但缺乏一套行之有效、溝通順暢的內(nèi)控機(jī)制。處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往往只停留在慣性思維上，沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)章制度和流程去辦理，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的執(zhí)行流于形式。而且不少單位領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)官意志之下，往往唯領(lǐng)導(dǎo)是從，導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。又由于各部門(mén)之間缺乏有效和及時(shí)的溝通，缺乏溝通機(jī)制，沒(méi)有溝通平臺(tái)，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息處理失真，協(xié)調(diào)不力。對(duì)制度的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)管，責(zé)任意識(shí)不清，導(dǎo)致有法不依，法不責(zé)眾，有法難依的現(xiàn)象，客觀上導(dǎo)致內(nèi)控實(shí)施形同虛設(shè)。

四、改善事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)

營(yíng)造良好的制度實(shí)施環(huán)境，首要的是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者和財(cái)務(wù)主管等一線人員的主體責(zé)任意識(shí)，只有領(lǐng)導(dǎo)者們意識(shí)到內(nèi)控的必要性和重要性才能引領(lǐng)全體人員有充分的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，還要將這一意識(shí)貫徹落實(shí)到全體員工的工作中，并與單位實(shí)際情況相結(jié)合，定期對(duì)職工進(jìn)行培訓(xùn)。隨著政府對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的力度加大，隨著政府會(huì)計(jì)制度出臺(tái)，內(nèi)部控制建設(shè)的迫切性越來(lái)越強(qiáng)。財(cái)政部也加強(qiáng)了對(duì)財(cái)務(wù)人員及管理人員的宣貫力度。各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)學(xué)院都專(zhuān)門(mén)開(kāi)設(shè)了針對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的一系列講座和培訓(xùn)課程，從實(shí)際實(shí)施角度確保了意識(shí)和行動(dòng)的高度統(tǒng)一。

（二）明晰各級(jí)人員的責(zé)任

內(nèi)部控制的一個(gè)要點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)分層控制、分級(jí)控制，責(zé)任到人、彼此牽制、各負(fù)其責(zé)。事業(yè)單位可以根據(jù)自己的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，管理結(jié)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理，分層授權(quán)，做到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)環(huán)環(huán)相扣又相對(duì)獨(dú)立分離，分事行權(quán)，分崗設(shè)權(quán)。并對(duì)相關(guān)重點(diǎn)崗位在明確崗位責(zé)任的前提下，制定崗位考核體系，明晰崗位周期等要素，實(shí)行崗位定期輪換制度。且事業(yè)單位可以考慮進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)確保離崗后必須經(jīng)過(guò)離任審計(jì)才能完成崗位順利交接，原崗位出了事，必須有相應(yīng)的追溯制度明確責(zé)任，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定問(wèn)責(zé)。政府部門(mén)也應(yīng)進(jìn)一步開(kāi)放事業(yè)單位的自主人事權(quán)，盡快完成事業(yè)單位分類(lèi)改革，為事業(yè)單位編制問(wèn)題松綁，為事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)人員配置保駕護(hù)航。

（三）加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制

事業(yè)單位可以考慮在事業(yè)單位內(nèi)部建立相應(yīng)的比如審計(jì)處這樣的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，且保持一定的相對(duì)獨(dú)立性。主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和審計(jì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。由于審計(jì)處的組成人員來(lái)自事業(yè)單位，對(duì)事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)有比較全面深入地了解，更容易查到問(wèn)題，知道問(wèn)題根源在哪里，更容易知道內(nèi)部控制的薄弱之處在哪里，更容易推動(dòng)后期的監(jiān)督和整改執(zhí)行。審計(jì)處有義務(wù)有責(zé)任去推動(dòng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)更好更全面地加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制，使事業(yè)單位內(nèi)部控制更上一層樓，使內(nèi)部控制發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府部門(mén)也應(yīng)該從制度層面制定一系列內(nèi)控審計(jì)操作細(xì)則和法律法規(guī)，把內(nèi)控審計(jì)提高成是和預(yù)算審計(jì)等財(cái)經(jīng)類(lèi)審計(jì)同等重要的地位，倒逼事業(yè)單位形成內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，完善內(nèi)部控制體系。

（四）重塑內(nèi)部控制機(jī)制、重塑事業(yè)單位的授權(quán)機(jī)制，改變事業(yè)單位原來(lái)的單向權(quán)力授權(quán)機(jī)制，建立起超越領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)官意志的內(nèi)控機(jī)制

《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》第七條第二款規(guī)定“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)約束單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的所有人員，任何個(gè)人都不得擁有超越內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的權(quán)力?！睂?duì)一些單位領(lǐng)導(dǎo)者任人唯親，長(zhǎng)官意志做出了嚴(yán)厲的約束。只有徹底擺脫這種單一的垂直式的長(zhǎng)官授權(quán)方式，才能建立起完成的內(nèi)控機(jī)制，形成環(huán)環(huán)相扣又彼此制約監(jiān)督的內(nèi)控機(jī)制。

大膽借用先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)管理經(jīng)驗(yàn)，搭建起事業(yè)單位自身的信息管理和業(yè)務(wù)處理平臺(tái)，形成事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)掛鉤的OA系統(tǒng)，建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系。有靈活運(yùn)用預(yù)決算系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、票據(jù)管理等平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)單位的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的控制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。建立起事業(yè)單位獎(jiǎng)罰制度和年終績(jī)效考核機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任主體意識(shí)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的明顯責(zé)任進(jìn)行追責(zé)。只有明確責(zé)任，獎(jiǎng)罰分明才能整體性推動(dòng)內(nèi)部控制的相關(guān)部門(mén)和人員盡心盡職做好內(nèi)控工作。

本文著重研究和討論了事業(yè)單位內(nèi)部控制出臺(tái)的背景、歷程、現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題、形成問(wèn)題的原因、對(duì)策。隨著政府管理職能的加強(qiáng)和政府會(huì)計(jì)制度的出臺(tái)，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)被提到了一個(gè)前所未有的高度，而從目前來(lái)看，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)才剛剛起步，很多單位都面臨各種各樣的問(wèn)題，有意識(shí)認(rèn)識(shí)方面的問(wèn)題，也有自身難以克服的事權(quán)權(quán)限問(wèn)題，但更多的還是單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)配合銜接和控制的問(wèn)題。通過(guò)本文，本人認(rèn)為事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)綜合系統(tǒng)問(wèn)題，牽扯到政府對(duì)事業(yè)單位事權(quán)的放開(kāi)和定位，事業(yè)單位內(nèi)部管理體制和頂層設(shè)計(jì)，事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)配合銜接。事業(yè)單位內(nèi)部控制更是一個(gè)日常常態(tài)化管理的一部分，應(yīng)該牢牢鑲嵌在事業(yè)單位的管理制度內(nèi)，層層傳遞，層層落實(shí)，細(xì)化到每個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的細(xì)節(jié)中。細(xì)節(jié)決定成敗。事業(yè)單位內(nèi)部控制更是一個(gè)需要投入巨大精力巨大資金的工程，必須引入先進(jìn)的管理理念，引入現(xiàn)代化的管理模式，充分利用網(wǎng)絡(luò)時(shí)代特點(diǎn)，最大程度簡(jiǎn)化和完善管理流程，大膽建設(shè)類(lèi)似于企業(yè)ERP系統(tǒng)的事業(yè)單位OA系統(tǒng)。而政府部門(mén)也應(yīng)該加大對(duì)事業(yè)單位政策的扶持力度，開(kāi)放事業(yè)單位的人事任免權(quán)，完善事業(yè)單位的人才隊(duì)伍建設(shè)和人才配置，方便事業(yè)單位搭建起內(nèi)部控制平臺(tái)。未來(lái)，本人將進(jìn)一步探索運(yùn)用先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)處理平臺(tái)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)完善事業(yè)單位內(nèi)部管理和控制的可能性并探索事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員辦公極簡(jiǎn)化的可能性。

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（作者單位：上海民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院計(jì)劃財(cái)務(wù)處）