試論我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題

葉景升

摘要：在我國行政管理體制改革進(jìn)程中，部門利益問題是阻礙政府職能轉(zhuǎn)變的器質(zhì)性障礙。部門利益引發(fā)貪污腐敗、挑戰(zhàn)法制權(quán)威，使改革不能始終如一地圍繞初衷推進(jìn)。文章從分析部門利益的含義入手，思考其形成機理，繼而提出有效治理部門利益問題的策略，旨在推進(jìn)行政管理體制深化改革的進(jìn)程，實現(xiàn)真正的“公共行政”。

關(guān)鍵詞：行政管理；體制改革；部門利益

一、部門利益的界定和分析

（一）部門利益性質(zhì)的界定

1. 部門利益是一種不正當(dāng)利益的代名詞，其偏離了公共利益的軌道，著重屬于小團體和個人利益。雖然政府部門包含公務(wù)員個體，但是部門利益與單純的私人利益還是有所不同的。部門利益產(chǎn)生于公共利益與小團體和個人利益的相互作用過程中，其本質(zhì)是舉著群眾利益大旗實際損害群眾利益的小團體和個人利益。由此可見，部門利益是肩負(fù)著公共職責(zé)、掌握著公共權(quán)力的政府部門不正當(dāng)利用自身行政權(quán)力和資源控制優(yōu)勢，為本部門成員謀取的群眾利益以外的小團體和個人利益。

2. 在當(dāng)今的法治社會中，私人利益可以通過正當(dāng)途徑與手段獲取，由于涉及范圍較小，因而并不容易變形或被濫用；即使出現(xiàn)異化并因此侵犯到他人合法權(quán)益和社會公共利益時，法律會做出公正審判，彌補受害人的損失。相比之下，政府權(quán)力廣泛、資源充足，更容易分割社會財富。一旦走入怪圈，缺少了監(jiān)督制衡，很容易與群眾利益背道而馳，淪為謀取個人利益的工具。如常見的審批權(quán)、處罰權(quán)、收費權(quán)等利用不當(dāng)很容易滋生尋租腐敗，成為一些部門非法謀取利益的手段。

（二）部門利益對于社會的危害

1. 阻礙政府職能的轉(zhuǎn)變，拖慢行政管理體制改革進(jìn)程。一些部門不愿主動調(diào)整、放棄職權(quán)，反而變本加厲擴充本部門的管理權(quán)力，為的就是獲取更多部門利益。例如過分強化部門經(jīng)濟管理權(quán)力，不但造成法出多門的混亂局面，侵犯整體利益，而且限制市場公平競爭、交易自由，阻礙政府職能到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。有研究者認(rèn)為，部門利益是推進(jìn)大部制改革的最大阻力。

2. 部門利益的存在消耗大量社會資源，導(dǎo)致對群眾有益的重大公共政策不能及時出臺。行政效率低下，對于責(zé)任互踢皮球，部門間信息不能共享，極大阻礙政府職能轉(zhuǎn)變。部門將權(quán)力作為創(chuàng)收手段，社會企業(yè)除了交納正常稅款之外還要承擔(dān)高額罰款、攤派，巨大的公共負(fù)擔(dān)增加社會經(jīng)濟運行成本。

3. 部門利益的惡性驅(qū)動下使得公共權(quán)力成為部門謀取私利的工具，敗壞了社會公正廉潔的風(fēng)氣。將權(quán)力利益化，成為滋養(yǎng)腐敗的溫床，損害政府公信力，給黨的執(zhí)政地位與社會健康發(fā)展埋下巨大隱患。

二、部門利益的形成機理

（一）部門職責(zé)有交叉，界線不清

我國政府部門設(shè)置的依據(jù)來源于計劃經(jīng)濟體制下的“條塊分割”管理體制，在發(fā)展過程中，條條管理被持續(xù)強化，但塊上的整體觀念受重視程度不夠，導(dǎo)致我國現(xiàn)有部門數(shù)量多、職責(zé)交叉，界線不清。我國行政法理論闡明行政部門是具有法人地位的獨立行政主體，一些行政部門以為執(zhí)法只是行使本部門權(quán)力，而忽略了政府的名義。

（二）立法體制內(nèi)容片面，缺乏可操作性

起草法律法規(guī)的部門往往著重考慮本部門需求，片面強化部門權(quán)力，對于應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)義務(wù)規(guī)避不談，讓草案成為謀取利益的根據(jù)。由于工作人員的私心、專家與群眾參與重視程度不夠、對于法律的審議過于形式化，導(dǎo)致有利于本部門的律法很容易通過。另一方面，現(xiàn)有的法律法規(guī)重視理論原則，對于具體行為缺少指向性，因而缺少可操作性。部門規(guī)章的制定空間很大，在部門規(guī)章中制定本應(yīng)在上位法中的條例政策，反而為部門利益提供了法律上的保護(hù)。

（三）權(quán)力管理模式封閉，分工制約力度不夠

在我國，各個職能部門常年來對于工作事項進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督一套式管理，高度封閉。這種模式有利于強化部門利益，因為利益劃分要靠決策實現(xiàn)，而利益的實現(xiàn)要靠執(zhí)行。自己制定決策，自己監(jiān)督，就是變相保護(hù)部門不受查處，為實現(xiàn)部門利益提供完整鏈條。權(quán)力分工制約力度不夠體現(xiàn)在行政權(quán)力運行過程不公開、不規(guī)范，群眾難以監(jiān)督，法律難以有效遏制部門利益。

三、行政管理體制改革的意義

深化行政管理體制改革，是從根本上去除部門利益的手段。目前行使的小部門體制，管轄范圍窄、職能交叉多，強力削弱了政府的統(tǒng)籌管理能力，弱化部門責(zé)任意識，導(dǎo)致部門利益的產(chǎn)生發(fā)展，損害國家整體利益。在這種現(xiàn)狀下，只有將深化國內(nèi)行政管理體制改革與治理部門利益問題同時進(jìn)行，完善體制建設(shè)，才能實現(xiàn)真正意義上的“公共行政”。

（一）明確部門職責(zé)，深化大部制改革

為了切實解決行政部門設(shè)置數(shù)量過多、職能交叉、多頭執(zhí)法的問題，深化大部制改革是必要手段。秉持著寬職能、少機構(gòu)、綜合管理的基本原則，逐漸完成政府機構(gòu)重組，建立起大經(jīng)濟、大文化、大農(nóng)業(yè)等部門體制，加強部門間的協(xié)調(diào)配合。深化大部制的意義在于減少部門過多引起的責(zé)任不清、界線不明的問題，有利于加強政府威望，追究具體責(zé)任，進(jìn)而有效防止部門利益的產(chǎn)生和發(fā)展。對于不同層級的政府，要從實際出發(fā)避免強調(diào)上下對口，改善條條管理的不足。適當(dāng)削弱部門權(quán)力，強化政府的決策力，防止權(quán)力部門化、利益化，從而防止部門利益的產(chǎn)生。

（二）進(jìn)一步完善立法內(nèi)容，增強實際操作性

從科學(xué)立法、民主立法的基本要求出發(fā)，完善法律內(nèi)容，強化立法監(jiān)督，規(guī)范立法程序，防止法律成為部門利益的保護(hù)傘。堅決杜絕下位法與上位法不統(tǒng)一的現(xiàn)象，實行主管部門“立法回避”制度，凡是與指定的法律法規(guī)內(nèi)容有直接利益聯(lián)系的行政部門不得參加法案起草工作，由人大委員會、政府法制工作機構(gòu)接手起草工作。保證立法公開透明性，采取聽證會、座談會等形式廣泛聽取、收集意見。對于帶有部門利益的行政法及時制止糾正，定期對法案實施情況調(diào)查評估。

（三）優(yōu)化權(quán)力運行體系，加強分工制約力度

同一部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，雖然方便政府掌控社會情況，但容易導(dǎo)致決策片面、執(zhí)行力度不夠、監(jiān)督形式化，使決策部門受干擾，為部門利益創(chuàng)造基礎(chǔ)。因此，應(yīng)當(dāng)注重決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的區(qū)別與聯(lián)系，重組權(quán)力結(jié)構(gòu)賦予其新的定義，切斷部門利益的完整鏈條，實現(xiàn)英明決策、到位執(zhí)行、有效監(jiān)管?？紤]設(shè)置機構(gòu)的功能性，將決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分散，成立專門的監(jiān)督機構(gòu)。弱化上下對口、層級節(jié)制理念，實現(xiàn)中央部門決策為主、地方行政執(zhí)行法令為主、監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)管到位。

四、結(jié)論

行政管理體制改革深處的關(guān)鍵點是要狠抓部門利益問題，加以解決。政府部門不顧群眾利益，追求部門利益是損害政府形象、拖緩改革進(jìn)程、增加改革難度的一大毒瘤。對于部門利益的含義有明確界定，充分認(rèn)識其形成機理與社會危害，探討行之有效的治理辦法，是深化我國行政管理體制改革、促進(jìn)實現(xiàn)“公共行政”的必經(jīng)之路。

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（作者單位：廈門市同安區(qū)大同街道辦事處）