論“營改增”背景下地方稅權(quán)體系之再完善

張念

摘 要 我國“營改增”稅制改革于2016年5月1日在全國范圍與全行業(yè)間正式展開，這是我國自1994年分稅制改革以來，財(cái)稅領(lǐng)域的又一個(gè)里程碑事件?！盃I改增”全面推開有利于實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也對地方稅權(quán)體系造成了巨大沖擊。國家在“營改增”試點(diǎn)階段與全面推行階段均出臺了相關(guān)措施，試圖完善地方稅權(quán)體系，但成效卻不太明顯。本文在深入分析“營改增”對地方稅權(quán)體系產(chǎn)生沖擊的基礎(chǔ)上，針對性地對“營改增”背景下，地方稅權(quán)體系的再完善提出可行性建議。

關(guān)鍵詞 “營改增” 地方稅權(quán)體系 改革

中圖分類號：D922.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.195

一、問題的提出

自2012年1月1日“營改增”在上海率先設(shè)立試點(diǎn)以來，“營改增”作為我國財(cái)稅領(lǐng)域的又一里程碑事件，一直受到社會各界的極大關(guān)注。一方面，“營改增”克服了營業(yè)稅重復(fù)納稅的缺點(diǎn)，進(jìn)一步減輕了企業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)尤其是科技等高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這使得“營改增”獲得了廣大納稅義務(wù)人的肯定和支持。但另一方面，“營改增”對地方稅權(quán)體系的沖擊也不可忽視。表現(xiàn)最為直接的，即為“營改增”之后，將呈現(xiàn)增值稅“一稅獨(dú)大”的局面。營業(yè)稅作為地方財(cái)政收入的重要來源，“營改增”全面實(shí)施后，營業(yè)稅必將退出歷史舞臺，屆時(shí)地方稅已無主體稅種，現(xiàn)行中央與地方的分稅格局難以為繼，整體稅制結(jié)構(gòu)對單一稅種嚴(yán)重依賴，其中風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。同時(shí)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，地方政府主要承擔(dān)本地區(qū)政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出，是公共服務(wù)的主要提供者。在主體稅種缺失的情況下，地方政府要想滿足屬地群眾日益豐富的公共服務(wù)需求，將更加難以為繼。因此，如果不對“營改增”實(shí)施后地方稅權(quán)體系進(jìn)行完善，那么本來以減輕納稅人稅負(fù)的“營改增”措施，將會成為地方政府承擔(dān)提供公共服務(wù)職責(zé)的阻礙。

二、“營改增”影響地方稅權(quán)體系的具體表現(xiàn)

目前，學(xué)術(shù)界主要將稅權(quán)體系界定為三個(gè)層面的權(quán)利，即稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)及稅收收益權(quán)，可以說該三個(gè)層面的權(quán)利涵蓋了稅收立法、執(zhí)行與成果分享三個(gè)階段，貫穿了整個(gè)稅收過程，也基本上構(gòu)成了稅權(quán)體系的內(nèi)容?！盃I改增”對于地方稅權(quán)體系的沖擊是全面的，對地方稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)與稅收收益權(quán)均產(chǎn)生了不同程度的影響，具體表現(xiàn)如下：

（一）“營改增”放大地方稅收立法權(quán)缺陷

在當(dāng)前我國立法權(quán)的設(shè)置中，稅收立法權(quán)高度集中在中央一級。根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律加以規(guī)定，或者由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要制定行政法規(guī)。關(guān)于稅收立法權(quán)的分配問題，國務(wù)院頒布的眾多行政法規(guī)均重復(fù)確認(rèn)稅收立法權(quán)集中于中央。相較于中央在稅收立法權(quán)的絕對優(yōu)勢地位，地方政府只能針對部分稅種在實(shí)際中的征收管理問題制定相關(guān)細(xì)則。在理想狀態(tài)下，地方稅應(yīng)該具備以下特征：地方政府能夠決定開征與否，地方政府能夠確定稅基、稅率，地方政府擁有征收管理權(quán)。因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更接近其轄區(qū)的公眾，對其轄區(qū)內(nèi)選民的公共產(chǎn)品偏好也更加了解。因此地方稅作為地方政府提供公共產(chǎn)品的主要收入來源，理應(yīng)由地方政府根據(jù)自身轄區(qū)的資源稟賦、民眾偏好與承受能力等多方面因素的情況下，予以最終決定。但我國地方稅僅僅具備“地方政府擁有征收管理權(quán)”的特征，因此地方政府沒有辦法自主掌控地方稅事務(wù)。

上述稅收立法權(quán)的設(shè)置是我國法律的固有安排，但在“營改增”的背景下，上述安排的缺陷被無限放大。隨著“營改增”的推進(jìn)，地方政府原有的主體稅種被消耗殆盡，使地方財(cái)政面臨困難。同時(shí)，我國地方政府所享有的極其有限的稅收立法權(quán)，無法支持地方政府及時(shí)開拓其他主體稅種。所導(dǎo)致的結(jié)果是地方政府為開拓財(cái)源“病急亂投醫(yī)”，亂收費(fèi)、大幅舉債、土地財(cái)政等各種亂象層出不窮。

（二）“營改增”沖擊地方稅收收入

“營改增”對于地方稅權(quán)體系的影響，最為直接的即為對地方稅收收入造成的沖擊。正如前文所述，“營改增”全面推行后，營業(yè)稅必將退出歷史舞臺。同時(shí)按照分稅制的原有思路，增值稅為中央與地方共享稅，分享比例為3：1。因此，“營改增”對地方稅收收入的沖擊自然是不言而喻的。根據(jù)筆者查閱的數(shù)據(jù)顯示，在2013年“營改增”試點(diǎn)全面推開之前，地方稅收收入每年增加值均在6千億元以上，而在“營改增”試點(diǎn)全面推開后的第一年（即2014年），地方稅收收入增加值首次跌破6千億元大關(guān)。由于“營改增”試點(diǎn)的全面鋪開，2014年地方營業(yè)稅的增速基本上陷于停滯，而這也是造成地方稅收收入增速放緩的重要原因。隨著“營改增”向全國范圍與全行業(yè)的深入推進(jìn)，不難想象營業(yè)稅所占比重會持續(xù)下降，在有效理順中央與地方稅收收益權(quán)的措施出臺之前，地方稅收收入增速將進(jìn)一步放緩。而在地方稅收收入增速放緩的情況下，地方政府提供更優(yōu)質(zhì)、更均等公共服務(wù)的嘗試將變得更加舉步維艱。

（三）“營改增”倒逼地方稅收征管權(quán)改革

隨著“營改增”改革進(jìn)程的深入，當(dāng)前我國稅收征管體制中的缺陷也逐漸顯現(xiàn)出來。按照分稅制改革的思路，營業(yè)稅由各級地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收和管理，是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收的最大稅種，而增值稅則由各級國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收和管理。在“營改增”后，從稅款征收的角度觀察，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征收權(quán)限與地方稅不相匹配，部分歸屬于地方性稅收收入由國稅局負(fù)責(zé)代征，地方政府無法對歸屬于地方的收入行使完全的稅收管轄權(quán)。此外，國家稅務(wù)機(jī)關(guān)代征部分地方稅收入后，又面臨與其相對應(yīng)的稅收管理權(quán)、檢查權(quán)等的權(quán)力分配問題。這導(dǎo)致中央稅與地方稅的范疇難以準(zhǔn)確界定，稅收實(shí)際征管工作與稅收政策相背離，亦容易導(dǎo)致國地稅兩套稅務(wù)系統(tǒng)在稅收實(shí)際征管工作中出現(xiàn)分工不明確的問題。

三、完善地方稅權(quán)體系的嘗試、失誤與癥結(jié)

事實(shí)上，我國政府就“營改增”沖擊地方稅權(quán)體系這一問題是有一定認(rèn)識的，而且也嘗試著出臺一系列規(guī)范性文件，意圖對地方稅權(quán)體系進(jìn)行完善。但實(shí)踐證明，上述嘗試似乎成效甚微。

首先，針對“營改增”背景下暴露出的地方稅收立法權(quán)問題，由于該問題受我國《立法法》規(guī)定的限制，因此在我國政府為完善地方稅權(quán)體系所頒布的規(guī)范性文件中，一直對該問題避而不談，所以該問題也沒有得到太大的改善。尋求地方稅收立法權(quán)問題的根本性解決，只有從立法權(quán)的頂層設(shè)計(jì)入手進(jìn)行破解。

其次，“營改增”背景下地方稅收收入萎縮的問題由于不受頂層設(shè)計(jì)的約束，因此得到了更多的關(guān)注與完善。合理分配“營改增”后增值稅分享比例，是解決“營改增”背景下地方稅收收入萎縮的重要舉措，也一直為社會各界所關(guān)注與議論。在“營改增”試點(diǎn)階段，統(tǒng)領(lǐng)“營改增”試點(diǎn)工作的文件《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》對于“營改增”后增值稅收入分享比例的劃分采取了回避態(tài)度。在“營改增”向全地域、全行業(yè)推廣之際，國務(wù)院頒布了《全面推開“營改增”試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（以下簡稱“過渡方案”），確立了中央與地方在“營改增”后對于增值稅按稅收繳納地“五五分成”的比例。筆者認(rèn)為，該比例劃分存在著兩個(gè)問題。一是從絕對數(shù)額來看，經(jīng)筆者結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)測算，“五五分成”的比例實(shí)際上無法保障地方既有財(cái)力;二是從稅收受益原則來看，因?yàn)樵鲋刀悓儆陂g接稅，生產(chǎn)者和銷售者可以將最終稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，導(dǎo)致稅收實(shí)際承擔(dān)者所在地與稅收繳納地相分離，因此按稅收繳納地分成的作法將造成我國各地方政府財(cái)權(quán)遭受不公平待遇的局面，使得承擔(dān)其他地方增值稅的地區(qū)實(shí)際上無法享受稅收返還的待遇。

最后，在理順地方稅收征管權(quán)方面，國家也做了不小的嘗試。然而，《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》既沒有明確與國稅系統(tǒng)職責(zé)相對應(yīng)的稅收管理權(quán)、檢查權(quán)等的權(quán)力分配問題，也沒有對國稅、地稅系統(tǒng)在“營改增”工作方面的銜接問題進(jìn)行規(guī)定，在實(shí)際操作中容易引發(fā)混亂。國家稅務(wù)總局于2013年7月10日頒布的《關(guān)于在全國開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)征收管理問題的公告》同樣沒有對國稅、地稅系統(tǒng)的權(quán)力劃分與定位作出明確規(guī)定。而上述《過渡方案》主要解決的是增值稅分享比例問題，所作的規(guī)定又大多為原則性規(guī)定，不具有實(shí)際操作意義。因此，雖然為解決地方稅收征管權(quán)所頒布的規(guī)范性文件數(shù)量不少，但基本上沒有擊中要害。

四、“營改增”背景下地方稅權(quán)體系之再完善

在對當(dāng)前地方稅權(quán)體系存在的根本問題進(jìn)行充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上，本文接下來將會“對癥下藥”，為“營改增”背景下地方稅權(quán)體系的再完善提出可行性建議。

（一）適度賦予地方稅收立法權(quán)

按照我國當(dāng)前稅收立法權(quán)的配置，我國地方政府的稅收立法權(quán)被中央集權(quán)嚴(yán)重?cái)D壓，只能在夾縫中謀求生存。在“營改增”的背景下，地方政府為保障財(cái)力，不得不實(shí)行“曲線救國”之舉，由此滋生了大量不規(guī)范甚至違法的行為。在當(dāng)前背景下，筆者認(rèn)為應(yīng)該在不影響中央宏觀調(diào)控的情況下，適當(dāng)賦予地方稅收立法權(quán)，讓地方政府得以根據(jù)自身轄區(qū)資源稟賦、民眾偏好與承擔(dān)能力等因素決定部分稅種的開征、停征、稅率、稅收優(yōu)惠與征管等事項(xiàng)。如果將稅收立法權(quán)全部交由中央政府實(shí)行“一刀切”，各地的具體情況就無法得到真實(shí)反映，同時(shí)也會挫傷地方政府的積極性。

在“營改增”深入推進(jìn)的背景下，適當(dāng)賦予地方稅收立法權(quán)有助于地方政府開拓稅源、維持財(cái)力，保障地方政府提供優(yōu)質(zhì)、均等公共服務(wù)的能力。具體而言，可以采取以下措施。首先，為保證國家稅收政策的統(tǒng)一，對于在全國范圍內(nèi)開征的、影響整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與平穩(wěn)運(yùn)行的稅種，稅收立法權(quán)要明確集中在中央一級。其次，可以賦予地方政府對稅目、稅率、稅收征管等具體事項(xiàng)根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力。最后，地方政府可根據(jù)自身情況開征地方稅，但該決定須經(jīng)中央批準(zhǔn)方可實(shí)行，中央擁有否決權(quán)。對地方稅的開征、停征、稅率、稅收優(yōu)惠與稅收征管等事項(xiàng)，也須經(jīng)中央備案方可實(shí)施。

（二）確立合理的增值稅分享比例

當(dāng)前，依據(jù)《過渡方案》確立的中央與地方政府按照稅收繳納地對增值稅“五五分成”的比例，會導(dǎo)致地方財(cái)力萎縮與區(qū)際不公平等問題。因此，確立合理的增值稅分享比例必須從上述兩方面尋求突破。

首先，關(guān)于增值稅分享比例問題，學(xué)界一直爭論不休。有學(xué)者經(jīng)測算得出2002年-2009年總增值稅和營業(yè)稅中中央所分成比重從2002年的28.60%上升到2009年的39.66%，2007年-2009年3年間的平均數(shù)為39.63%，因此主張中央和地方“四六分成”。經(jīng)筆者測算，2009年-2014年間，總增值稅和營業(yè)稅中中央分成比重平均數(shù)為47.52%。但需要說明的是，在2009年-2014年間，中央分成比重一直在下降，從2009年51.23%下降至2014年43.53%。因此，出于維持地方財(cái)力與順應(yīng)中央分成比例變動趨勢考慮，中央與地方增值稅分成比例為45：55較為適宜。

其次，按照稅收繳納地返還增值稅在操作上簡單可行，但卻容易誘發(fā)區(qū)際不公平的問題。因?yàn)樵鲋刀惗愗?fù)最終是由消費(fèi)者承擔(dān)，最終消費(fèi)地的居民通過購買商品和服務(wù)的形式實(shí)際上承擔(dān)了增值稅負(fù)，因此從受益原則考慮，其稅收收入應(yīng)歸屬于承擔(dān)增值稅負(fù)的消費(fèi)者所在地政府。因此，在中央統(tǒng)一征收增值稅的前提下，可以借鑒德國依據(jù)各地居民消費(fèi)額進(jìn)行增值稅返還的方法，由中央政府依據(jù)各個(gè)地方的居民實(shí)際消費(fèi)額進(jìn)行增值稅收入的分配，這不失為一種更為合理的稅收分配方法。

（三）理順地方稅收征管機(jī)制

由于“營改增”不僅僅是一項(xiàng)結(jié)構(gòu)性減稅措施，也是對國稅、地稅兩套系統(tǒng)的稅收征管權(quán)力進(jìn)行改革的重大舉措，因此討論“營改增”下如何理順地方稅收征管體制的問題，實(shí)質(zhì)上就是在探討國稅、地稅兩套系統(tǒng)如何進(jìn)行銜接的問題。學(xué)界對于國稅、地稅系統(tǒng)的銜接問題早已有所研究，并且不少學(xué)者認(rèn)為國稅、地稅兩套系統(tǒng)具有合并的必然性與必要性。而在如今“營改增”深入推進(jìn)的客觀形勢下，國稅、地稅系統(tǒng)合并也已經(jīng)具有了現(xiàn)實(shí)上的必要性。2018年3月21日，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》即明確了改革國稅地稅征管體制、將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并的重要方向，國地稅系統(tǒng)合并工作由此拉開序幕。

筆者認(rèn)為，對國稅、地稅系統(tǒng)進(jìn)行合并，是當(dāng)前“營改增”背景下理順地方稅收征管機(jī)制的應(yīng)有之義。具體可按以下步驟操作：首先，由立法機(jī)關(guān)出臺統(tǒng)一的稅收基本法律，在統(tǒng)一法制的前提和大部制改革的背景下，逐步把國稅、地稅系統(tǒng)進(jìn)行重組合并。隨后，由國家稅務(wù)總局出臺全國統(tǒng)一的稅收征管規(guī)范和納稅服務(wù)范圍，整合同一地區(qū)稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)設(shè)置與征管業(yè)務(wù)辦理流程。緊接著，還要對稅務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員按照統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并改革，進(jìn)一步簡化合并職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，提升稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的辦公效率，以此作為實(shí)現(xiàn)建立便捷、高效、高度配合又互相制約的稅收征管機(jī)構(gòu)的基本途徑。

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