太湖風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革探討

■ 張 偉 查新彧 成 甜 胡 剛

在建設(shè)國(guó)家公園體制和自然保護(hù)地管理體制改革大背景下，文章以風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的視角，從梳理太湖風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)體制及存在問題入手，基于實(shí)地調(diào)研，為太湖風(fēng)景名勝區(qū)邁上發(fā)展新臺(tái)階提出政策建議。

風(fēng)景名勝區(qū)是自然保護(hù)地體系中的重要類型之一。經(jīng)過三十多年的探索與發(fā)展，風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理工作已經(jīng)步入法制化的軌道。在建設(shè)國(guó)家公園體制和自然保護(hù)地管理體制改革大背景下，未進(jìn)入國(guó)家公園體制的其他自然保護(hù)地也要在體制機(jī)制上向國(guó)家公園靠攏、看齊，太湖風(fēng)景名勝區(qū)要以問題為導(dǎo)向，思考如何對(duì)標(biāo)理順管理體制，更好發(fā)揮自然資源綜合體功能。

一、太湖風(fēng)景名勝區(qū)管理體制現(xiàn)狀

調(diào)研顯示，太湖風(fēng)景名勝區(qū)所轄13個(gè)景區(qū)同時(shí)掛國(guó)家歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)、國(guó)家濕地公園等多個(gè)牌子。這與機(jī)構(gòu)改革前自然保護(hù)地受各部門多頭管理的亂象一致。

（一）太湖風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)

太湖風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理架構(gòu)如圖所示。

（二）其他行業(yè)管理機(jī)構(gòu)

在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，景區(qū)內(nèi)各類自然保護(hù)地與風(fēng)景名勝區(qū)交叉重疊是目前景區(qū)的普遍現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在太湖風(fēng)景名勝區(qū)13個(gè)景區(qū)2個(gè)獨(dú)立景點(diǎn)中，12個(gè)景區(qū)存在保護(hù)地重疊的現(xiàn)象。主要有蘇州東吳國(guó)家森林公園、虞山國(guó)家森林公園、上方山國(guó)家森林公園、宜興國(guó)家森林公園、惠山國(guó)家森林公園、西山國(guó)家森林公園；無錫梅梁湖水利風(fēng)景區(qū)、宜興橫山水庫水利風(fēng)景區(qū)；蘇州太湖西山國(guó)家地質(zhì)公園；蘇州太湖三山島國(guó)家濕地公園、無錫長(zhǎng)廣溪國(guó)家濕地公園、同里國(guó)家濕地公園；常熟尚湖國(guó)家城市濕地公園、無錫長(zhǎng)廣溪國(guó)家城市濕地公園等。不言自明，這些“牌子”背后都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)。

太湖風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理?xiàng)l線圖

（三）其他管理單位

在太湖風(fēng)景名勝區(qū)的實(shí)際管理過程中，除上述《太湖條例》中規(guī)定的四個(gè)市、縣風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)審核以外，更多的景區(qū)事務(wù)性管理工作由基層的各景區(qū)管理單位承擔(dān)。如蘇州市的吳中區(qū)園林局（住房城鄉(xiāng)建設(shè)局）、石湖景區(qū)管理處、蘇州市動(dòng)物園、蘇州市植物園、同里古鎮(zhèn)保護(hù)委員會(huì)、甪直古鎮(zhèn)保護(hù)委員會(huì)等；無錫市文化旅游發(fā)展集團(tuán)有限公司，及其下屬的梅園公園管理處、黿頭渚風(fēng)景區(qū)管理處、蠡園公園管理處、蠡湖風(fēng)景區(qū)管理處、錫惠公園管理處、無錫市動(dòng)物園管理處，無錫市新吳區(qū)泰伯廟文物保護(hù)所、無錫市鴻山泰伯景區(qū)管理委員會(huì)等；宜興市的農(nóng)林局、旅游園林管理局等。

（四）屬地管理

太湖風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)管理與建設(shè)，離不開景區(qū)所在當(dāng)?shù)卣墓芾砼c支持。目前太湖風(fēng)景名勝區(qū)所轄范圍涉及蘇州、無錫、常州3個(gè)設(shè)區(qū)市和常熟、宜興、昆山、溧陽4個(gè)縣級(jí)市的31個(gè)鎮(zhèn)和街道。

蘇州市范圍內(nèi)涉及政府單位行政管理、景區(qū)相關(guān)行業(yè)管理、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理、企業(yè)管理4條線，涵蓋吳中區(qū)、高新區(qū)以及吳江開發(fā)區(qū)3個(gè)區(qū)14個(gè)鎮(zhèn)或街道。

無錫市內(nèi)涉及政府單位行政管理、景區(qū)相關(guān)行業(yè)管理、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理、企業(yè)管理四條線。涵蓋無錫、常州兩市5區(qū)12個(gè)鎮(zhèn)或街道。

常熟市范圍內(nèi)涉及政府單位行政管理、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理、企業(yè)管理3條線，涵蓋常熟市虞山街道1個(gè)街道。

宜興市范圍內(nèi)涉及景區(qū)相關(guān)行業(yè)管理、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理、企業(yè)管理4條線，涵蓋宜興市張渚鎮(zhèn)、西渚鎮(zhèn)、湖父鎮(zhèn)，以及溧陽市戴埠鎮(zhèn)2市4鎮(zhèn)。

綜上，太湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)除了江蘇省人民政府依法設(shè)立的太湖風(fēng)景名勝區(qū)“省管理機(jī)構(gòu)”，及景區(qū)所在地市、縣人民政府設(shè)立的“市、縣管理機(jī)構(gòu)”進(jìn)行的“條線”管理；還有農(nóng)林、旅游等其他行業(yè)管理機(jī)構(gòu)；此外還有景區(qū)所在地政府進(jìn)行的屬地“塊面”管理。條塊分割、多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、現(xiàn)有體制存在問題

從管理機(jī)構(gòu)與管理?xiàng)l線來看，太湖風(fēng)景名勝區(qū)的管理?xiàng)l線存在較多問題。又因其地跨兩市兩縣市，局部地帶還涉及昆山市、常州市、溧陽市等行政區(qū)域，管理?xiàng)l線不順的問題尤為明顯。綜合來看，主要存在以下幾點(diǎn)：

（一）機(jī)構(gòu)虛設(shè)，人員兼職，景區(qū)管理缺乏系統(tǒng)性

調(diào)查顯示，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)除省管理機(jī)構(gòu)為專職的太湖景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，有專職管理人員外，蘇州、無錫、常熟、宜興的太湖風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)雖已依法設(shè)置，但均未脫離相關(guān)行政主管部門獨(dú)立運(yùn)行，其職能實(shí)際上由無錫市市政園林局、蘇州市園林綠化管理局、常熟市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、宜興市規(guī)劃局等行政主管部門行使，人員也均為兼職，且數(shù)量較少。風(fēng)景名勝區(qū)管理“掛靠”在相關(guān)行政主管部門會(huì)導(dǎo)致風(fēng)景名勝資源的管理權(quán)異化為某個(gè)行政部門的專屬權(quán)，管理存在片面性。管理機(jī)構(gòu)人員兼職且缺少，會(huì)造成景區(qū)相關(guān)法律法規(guī)難以貫徹落實(shí)，相關(guān)執(zhí)法檢查難以開展，景區(qū)保護(hù)管理缺乏專業(yè)性、連續(xù)性和針對(duì)性等一系列問題。

（二）條塊分割，多頭管理，景區(qū)治理缺乏全局性

條塊分割、多頭管理在太湖風(fēng)景名勝區(qū)的管理中已是普遍性問題，會(huì)導(dǎo)致風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)各類保護(hù)地行業(yè)管理機(jī)構(gòu)配合困難，保護(hù)目標(biāo)劣化和保護(hù)效力低下。目前太湖風(fēng)景名勝區(qū)轄區(qū)內(nèi)涉及3市4縣市的31個(gè)鎮(zhèn)或街道，給景區(qū)統(tǒng)一管理帶來難度。

（三）票款上繳，票價(jià)連漲，景區(qū)運(yùn)營(yíng)缺乏公益性

景區(qū)運(yùn)營(yíng)資金是景區(qū)統(tǒng)一管理的重要保障，而景區(qū)門票收入是景區(qū)實(shí)行有效保護(hù)和管理的重要經(jīng)濟(jì)來源。國(guó)務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《江蘇省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》《江蘇省太湖風(fēng)景名勝區(qū)條例》中卻都未明確將風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，這就導(dǎo)致風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)經(jīng)費(fèi)沒有財(cái)政專項(xiàng)保障，也迫使風(fēng)景名勝區(qū)所在地政府將風(fēng)景名勝區(qū)視為“搖錢樹”，未將風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為公益性機(jī)構(gòu)看待。票價(jià)連年上漲，完全背離了風(fēng)景名勝區(qū)公益事業(yè)的基本屬性。目前太湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)至少有16家旅游開發(fā)集團(tuán)違反《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第三十七條“進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售”的規(guī)定，管理并取得景點(diǎn)門票收入。景區(qū)門票收入管理方面的缺位，導(dǎo)致景區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)來源流失，嚴(yán)重影響景區(qū)的公益形象和健康發(fā)展。

（四）度假區(qū)多，違規(guī)建設(shè)，景區(qū)保護(hù)缺乏協(xié)調(diào)性

太湖風(fēng)景名勝區(qū)風(fēng)景優(yōu)美、氣候宜人的優(yōu)勢(shì)也受到旅游部門的青睞，紛紛設(shè)立各級(jí)旅游度假區(qū)。其中國(guó)家級(jí)度假區(qū)3個(gè)：位于無錫馬山景區(qū)的無錫（馬山）太湖國(guó)家旅游度假區(qū)，位于蘇州西山、光福景區(qū)的蘇州太湖國(guó)家旅游度假區(qū)，位于宜興陽羨景區(qū)的陽羨生態(tài)旅游度假區(qū)；省級(jí)度假區(qū)2個(gè)：位于常熟虞山景區(qū)的虞山尚湖旅游度假區(qū)，位于無錫梅梁湖景區(qū)的無錫太湖山水城旅游度假區(qū)。太湖風(fēng)景名勝區(qū)各景區(qū)景點(diǎn)內(nèi)的保護(hù)地與旅游度假區(qū)統(tǒng)計(jì)表如表中所示，13個(gè)景區(qū)中有6個(gè)景區(qū)與度假區(qū)有重疊。風(fēng)景名勝區(qū)與旅游度假區(qū)本不應(yīng)該走到一起。前者屬于公益性事業(yè)，而后者則屬于經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)；前者目標(biāo)保護(hù)傳承，性質(zhì)是遺產(chǎn)地；后者目標(biāo)是旅游開發(fā)，性質(zhì)為開發(fā)區(qū)。且《風(fēng)景名勝區(qū)條例》明確規(guī)定“禁止違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)”。

三、對(duì)策建議

（一）理順管理?xiàng)l線

自然保護(hù)地體系既包括完整的空間體系，也包括完善的治理體系。治理體系包括管理體制、法律體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、資金、人才、科技等保障體系等。其中，明確統(tǒng)一的管理部門尤為重要。建議按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，加快推進(jìn)太湖風(fēng)景名勝區(qū)遵照“一個(gè)保護(hù)地一個(gè)牌子、一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理”的原則，重新調(diào)整太湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)地管理體制。具體到操作層面，一是要順應(yīng)機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)，向國(guó)家公園管理體制靠攏、看齊，推進(jìn)景區(qū)內(nèi)各類保護(hù)地整合，革除多頭管理，強(qiáng)化專職管理，優(yōu)化層級(jí)管理，由重新整合后的太湖風(fēng)景名勝管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理太湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的各類自然保護(hù)地。二是要結(jié)合國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃及行政區(qū)劃情況，根據(jù)太湖風(fēng)景名勝資源保護(hù)情況調(diào)整景區(qū)范圍，完善鎮(zhèn)或街道行政區(qū)域的劃分。三是要從景區(qū)資源保護(hù)角度出發(fā)，嚴(yán)格控制旅游度假區(qū)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)侵占，并規(guī)劃遷出。

太湖風(fēng)景名勝區(qū)涉及行政區(qū)劃一覽表

（二）強(qiáng)化資金保障

景區(qū)的運(yùn)營(yíng)資金是景區(qū)統(tǒng)一管理的重要保障，建議通過多種途徑拓展風(fēng)景名勝區(qū)資金保障渠道。一是通過修改風(fēng)景名勝區(qū)條例，增加財(cái)政預(yù)算對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)費(fèi)保障的法定約束力。近年來各地頒布實(shí)施的風(fēng)景名勝區(qū)條例都明確規(guī)定了財(cái)政預(yù)算保障條款。如2014年修訂的《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)條例》、2017年通過的《山東省風(fēng)景名勝區(qū)條例》、2018年通過的《湖北省風(fēng)景名勝區(qū)條例》都有類似表述：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決保護(hù)和管理工作中的重大問題，并將風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和利用所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。《江蘇省太湖風(fēng)景名勝區(qū)條例》也應(yīng)當(dāng)適時(shí)修訂增加此項(xiàng)內(nèi)容。二是通過收回風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)法定的門票收取權(quán)，真正落實(shí)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定的景區(qū)門票用于風(fēng)景名勝資源保護(hù)管理。三是通過真正落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》中提出的原則，將“風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)”作為國(guó)有自然資源性的收費(fèi)來征收，作為風(fēng)景名勝資源資金保障的重要組成部分。四是通過積極爭(zhēng)取國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)和規(guī)范景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)行為，拓寬風(fēng)景名勝資源保護(hù)的資金渠道。

（三）落實(shí)“綠色”考核

一分部署，九分落實(shí)。建議各級(jí)政府真正貫徹習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)思想和“綠水青山就是金山銀山”理念。近期，江蘇省政府印發(fā)了《江蘇省國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃》，明確規(guī)定將生態(tài)紅線保護(hù)納入省級(jí)環(huán)保督查的重要內(nèi)容，將生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)任務(wù)完成情況，管控措施執(zhí)行、保護(hù)修復(fù)情況，生態(tài)保護(hù)成效等納入年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。景區(qū)所在地人民政府應(yīng)當(dāng)摒棄唯經(jīng)濟(jì)GDP論政績(jī)的思想，明確新時(shí)代下最大的政績(jī)是“綠水青山”“綠色發(fā)展”，把綠色考核落到實(shí)處。

太湖風(fēng)景名勝區(qū)作為長(zhǎng)江中下游重要的生態(tài)保護(hù)屏障和吳越文化的重要傳承遺址區(qū)，其生態(tài)價(jià)值和風(fēng)景資源價(jià)值都不可估量，保護(hù)好太湖風(fēng)景名勝區(qū)的風(fēng)景名勝資源及其生態(tài)系統(tǒng)極為重要。