中美兩國智慧城市建設(shè)比較研究

■ Tad McGalliard 盧春龍

2016年，國際城市管理協(xié)會與智慧城市理事會（Smart Cities Council）聯(lián)合開展一項針對中美兩國城市管理者的問卷調(diào)查，旨在更多地了解中美兩國地方政府對智慧城市技術(shù)的重視程度以及開展的相關(guān)工作。智慧城市理事會是全球關(guān)于智慧城市技術(shù)的專業(yè)組織，也是全球智慧城市建設(shè)的主要倡導(dǎo)者，其所倡導(dǎo)的智慧城市觀念強調(diào)三項核心價值：第一，宜居性。就是能提供清潔、健康的生活條件、沒有污染和交通擁堵的城市，這樣的城市擁有數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施，城市居民可以隨時隨地獲得城市服務(wù)。第二，宜就業(yè)性。城市需要提供具有效能的基礎(chǔ)設(shè)施，包括能源、連接、計算以及基本服務(wù)，在全球競爭中能夠提供有吸引力的就業(yè)機會。第三，可持續(xù)性。城市不能夠以透支未來為代價來提供服務(wù)。根據(jù)這三條核心價值，智慧城市可以被定義為運用信息和通訊技術(shù)手段構(gòu)建宜居、宜就業(yè)的可持續(xù)社區(qū)。

基于對中美兩國城市管理者的調(diào)研，本文比較了兩國地方政府在智慧城市建設(shè)中面臨的共性問題，分析了兩國地方政府在智慧城市建設(shè)中所選擇的不同道路。

一、研究方法

在美國的調(diào)研主要通過郵寄的方式來進(jìn)行，紙質(zhì)問卷以郵寄形式發(fā)放至3423個人口超過2.5萬的美國地方政府首席行政官，同時也開通了網(wǎng)上提交問卷。共收回493份回復(fù)問卷，有效回復(fù)率為14.4%。其中，城市（City）的回復(fù)率超出該比例，縣（County）的回復(fù)率低于該比例；西部地區(qū)的回復(fù)率超出該比例，東北部地區(qū)的回復(fù)率低于該比例。

在中國的調(diào)研主要通過當(dāng)面訪談的方式來進(jìn)行，為了節(jié)省調(diào)研的成本和保證調(diào)研的代表性，此次調(diào)查選取了中國4個?。ńK、山東、云南和陜西）的257個縣級單位（包括縣、縣級市、省會城市或地級市轄下的區(qū)）的主要負(fù)責(zé)官員作為訪談對象。這4個省分別代表了中國經(jīng)濟發(fā)展的不同水平：江蘇和山東代表中國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的地區(qū)，陜西代表中國經(jīng)濟中等發(fā)達(dá)水平的地區(qū)，云南代表中國經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。而且，這4個省還代表了中國文化地理學(xué)意義上的3個分區(qū)：江蘇和山東代表華東地區(qū)，陜西代表西北地區(qū)，云南代表西南地區(qū)。

表1 美國調(diào)查問卷的發(fā)放情況統(tǒng)計

二、中美兩國對于智慧城市的重視程度

本次調(diào)研使用了如下問題：“如何形容您所在社區(qū)（城市）對智慧城市的總體重視程度？”在美國，17.1%的地方政府首席行政官給予智慧城市高度重視，36.8%的地方政府首席行政官給予智慧城市中等程度重視。而在中國，37%的地方政府負(fù)責(zé)官員給予智慧城市高度重視，41.3%的地方政府負(fù)責(zé)官員給予智慧城市中等程度重視。顯而易見，中國的地方政府官員給予了智慧城市更多的重視，而相比之下，美國盡管首先提出了智慧城市這一理念，但是對于智慧城市的重視程度相較而言略顯不夠。

有兩個原因可以解釋中美兩國之間的差異：首先是“彎道超車”效應(yīng)，盡管中國在智慧城市的建設(shè)上落后美國一步，但是由于技術(shù)的普及效應(yīng)以及中國地方政府官員卓越的學(xué)習(xí)能力，使得中國的地方政府可以在智慧城市的建設(shè)上實現(xiàn)“彎道超車”，這就是中國地方政府普遍重視智慧城市建設(shè)的原因。第二，中國是一個自上而下的社會主義國家，制度的最大優(yōu)越性就在于可以集中力量辦大事，只要中央政府有統(tǒng)一的部署，政策就會很快落實到地方層面。早在2014年，國務(wù)院聯(lián)合八部委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市。此后，國務(wù)院相關(guān)部委又陸續(xù)出臺政策推動智慧城市的建設(shè)，這對促使地方政府重視智慧城市建設(shè)有著直接的推動力。

當(dāng)然，中美兩國也呈現(xiàn)出一些共性規(guī)律，總的來說，規(guī)模較大城市的重視程度要高于規(guī)模較小的城市，即，大城市更為重視智慧城市的建設(shè)。這一點也可以理解：首先，規(guī)模較大的城市由于具有規(guī)模效應(yīng)，因此可以降低智慧城市建設(shè)的人均承擔(dān)成本，也可以提高智慧城市建設(shè)帶來的人均收益，使得規(guī)模較大的城市更有興趣和動力推動智慧城市的建設(shè)。其次，規(guī)模較大的城市往往擁有更多的資源和財務(wù)去推動智慧城市的建設(shè)，而規(guī)模較小的城市即使對智慧城市懷有興趣，也往往會由于資源的制約而無所作為。

圖1 美國地方政府對智慧城市的重視程度

圖2 中國地方政府對智慧城市的重視程度

在對智慧城市技術(shù)的重視程度方面，調(diào)研使用了如下問題：“在下列各個領(lǐng)域里，智慧城市技術(shù)對您所在社區(qū)（城市）來說代表了哪種重視程度？”在美國，問卷答復(fù)頻率最高的智慧城市技術(shù)受重視領(lǐng)域為公共安全行業(yè)，幾乎近半數(shù)被調(diào)查首席行政官（48.9%）選擇了最重視。緊隨以后的是客戶服務(wù)/公眾參與（32.9%）、供水和污水（29.7%）、遠(yuǎn)程通訊（26.5%）和交通（26.3%）。而在中國，受訪官員指出，所在城市對公共安全領(lǐng)域的智慧城市技術(shù)十分重視，有超過2/3的受訪官員（68.1%）認(rèn)為其居于最重要的地位，醫(yī)療、教育與民政服務(wù)（67.0%）、食品（56.5%）、供水和污水（49.2%）以及交通（48.9%）也在被受訪官員認(rèn)為居于智慧城市技術(shù)首要優(yōu)先地位的前五之列。

首先，中美兩國的地方行政官員都很重視公共安全技術(shù)。公共安全是城市建設(shè)和發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，沒有公共安全就無從談起城市的建設(shè)和發(fā)展，更毋需再提智慧城市建設(shè)了。而第二受重視的是智慧城市技術(shù)方面，中美兩國則顯現(xiàn)出明顯的差異。美國的地方政府官員更加關(guān)注客戶服務(wù)/公眾參與，而中國則顯現(xiàn)出對醫(yī)療、教育與民政服務(wù)的重視。這是因為，美國的城市治理奉行的是民眾參與的自治原則，民眾的意愿和參與是其政策出臺的重要來源和依據(jù)，而中國的城市則需要集中力量把當(dāng)前較為棘手的醫(yī)療、教育與民政服務(wù)問題予以解決，這也是中國地方政府官員高度重視民生問題的重要原因。此外，中美兩國地方政府官員也都對供水和污水、遠(yuǎn)程通訊、交通等智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的技術(shù)表現(xiàn)出相當(dāng)程度的重視。

圖3 美國地方政府對智慧城市技術(shù)的重視程度

圖4 中國地方政府對智慧城市技術(shù)的重視程度

三、智慧城市建設(shè)工作

在當(dāng)前的智慧城市技術(shù)使用情況方面，我們在兩國的調(diào)研中使用了如下問題：“您所在社區(qū)（城市）目前在融合智慧城市科技方面達(dá)到了何種水平？”在美國，智慧支付和金融是城市管理者答復(fù)中最活躍的技術(shù)領(lǐng)域，59.5%的城市管理者選擇該領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)使用情況為“積極布設(shè)”。緊隨其后的四個技術(shù)領(lǐng)域為客戶服務(wù)/公眾參與（39.7%）、能源（38.7%）、供水與污水（37.5%）和遠(yuǎn)程通訊（35.7%）。而在中國，開放數(shù)據(jù)是城市最積極投入建設(shè)的智慧城市技術(shù)領(lǐng)域，有43.6%的受訪官員表示他們所在的城市已經(jīng)部署和運行這一技術(shù)。遠(yuǎn)程通訊（41.2%）、智能支付和金融（40.6%）、公共安全（34.1%）和公眾參與（30.3%）也在中國城市積極部署和運行的智慧城市技術(shù)前五之列。

這體現(xiàn)出中美兩國在智慧城市技術(shù)使用情況方面的差異。2008年11月，IBM提出“智慧地球”（Smart Planet）概念，并于2009年1月，向奧巴馬政府正式建議投資建設(shè)新一代的智慧型信息基礎(chǔ)設(shè)施。此后，奧巴馬政府在經(jīng)濟復(fù)興計劃中首次描述美國智慧城市概念，并在以愛荷華州為首的50個州先后啟動智慧城市計劃。美國是當(dāng)今世界的頭號經(jīng)濟體，因此積極布設(shè)智慧支付和金融等與經(jīng)濟緊密相關(guān)的技術(shù)有其必要性與必然性。而反觀中國，2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》，并自2008年5月1日起施行。此后，對《政府信息公開條例》進(jìn)行修訂的聲音一直不斷，最終，國務(wù)院法制辦公室于2017年6月6日，發(fā)布了《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》。因此，中國地方政府對開放數(shù)據(jù)技術(shù)的積極布設(shè)有其政策依據(jù)，也有壓力去積極打造政府信息公開的平臺，同時，由于智慧城市建設(shè)需求的基礎(chǔ)設(shè)施滯后，開放數(shù)據(jù)實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)也是現(xiàn)實的推動策略。

圖5 美國地方政府當(dāng)前智慧城市技術(shù)使用情況

圖6 中國地方政府當(dāng)前智慧城市技術(shù)使用情況

在城市如何使用智慧城市技術(shù)方面，我們在兩國的調(diào)研中使用了如下問題：“您的社區(qū)（城市）實施智慧城市科技的主要途徑是什么（選擇一項）？”在美國，大多數(shù)城市管理者（69.4%）認(rèn)為，智慧城市解決方案將以外部專家系統(tǒng)或支持與內(nèi)部系統(tǒng)開發(fā)和運行相結(jié)合的方式在其社區(qū)內(nèi)推行，通過內(nèi)部開發(fā)和運行（14.5%）的可能性是通過外部專家提供解決方案（4.0%）的三倍多。在中國，大多數(shù)受訪官員（50.6%）也表示，他們所在城市實施智慧城市科技的主要途徑同樣是外部專家系統(tǒng)或支持與內(nèi)部系統(tǒng)開發(fā)和運行這二者的結(jié)合，而通過內(nèi)部開發(fā)和運行（19.4%）的可能性同樣比通過外部專家提供解決方案（3.9%）高出許多。

這顯示出中美兩國地方政府在智慧城市技術(shù)實施途徑方面的共性，內(nèi)部系統(tǒng)的開發(fā)和運行與外部專家的支持這二者的結(jié)合已經(jīng)被美國等先發(fā)的智慧城市建設(shè)國家證明是一條比較合適的道路，因此中國也積極跟進(jìn)。而在具體的智慧城市技術(shù)實施途徑方面，中美兩國也都更加注重內(nèi)部系統(tǒng)的開發(fā)與運行，這是由智慧城市建設(shè)本身的特性所決定的，智慧城市技術(shù)的實施與建設(shè)在人力、物力、財力方面的投入都十分巨大，必須依賴地方政府自身的重視和投入，而外部專家的咨詢與支持只能起到一定的輔助作用。

圖7 美國地方政府主要將如何使用智慧城市技術(shù)

圖8 中國地方政府主要將如何使用智慧城市技術(shù)

四、智慧城市建設(shè)的推動力和阻礙因素

在促進(jìn)社區(qū)（城市）使用智慧城市技術(shù)的有利因素方面，我們在兩國的調(diào)研中使用了如下問題：“就促使您所在地方政府實施或擴大智慧城市技術(shù)應(yīng)用而言，以下各項利益動機的重要性如何？”在美國，問卷答復(fù)頻率最高的五大促進(jìn)地方政府智慧城市建設(shè)的有利因素包括：經(jīng)濟發(fā)展（43.8%）、資金和/或運營成本節(jié)約（43.3%）、應(yīng)對緊急突發(fā)事件的韌性（42.9%）、加強對居民的服務(wù)（38.1%）和增強安全和安保（37.3%）。而在中國，受訪官員則表示，五大促進(jìn)地方政府智慧城市建設(shè)的有利因素分別是居民服務(wù)的改善（72.9%）、可持續(xù)性方面的利益（70.0%）、安全和保障方面的利益（66.8%）、行政管理的高效率（62.4%）和經(jīng)濟發(fā)展（60.8%）。

這顯現(xiàn)出中美之間極大的差異。作為世界第一大經(jīng)濟體的美國，經(jīng)濟發(fā)展和資本/運營成本節(jié)約為智慧城市技術(shù)的實施應(yīng)用起到了開源和節(jié)流兩方面的促進(jìn)作用。而反觀中國，加強對居民的服務(wù)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展對促進(jìn)地方政府智慧城市建設(shè)起到了極大的促進(jìn)作用，這與近年來中國政府建設(shè)服務(wù)型政府的政策和實施可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略相吻合。這表明美國的智慧城市建設(shè)更多是經(jīng)濟與資本主導(dǎo)型的，而中國則更多是政策主導(dǎo)型的。此外，在所有推動因素的重要性權(quán)重方面，中國都比美國要高出許多，這表明了中國地方政府官員對智慧城市建設(shè)的重視，也從側(cè)面反映了中國的智慧城市建設(shè)的政策主導(dǎo)型特征。

圖9 促進(jìn)美國地方政府使用智慧城市技術(shù)的有利因素的重要性

圖10 促進(jìn)中國地方政府使用智慧城市技術(shù)的有利因素的重要性

就驅(qū)動/促進(jìn)社區(qū)（城市）加強推進(jìn)智慧城市項目的因素而言，我們在兩國的調(diào)研中使用了如下問題：“請按重要性由高到低的順序?qū)ο铝心軌蝌?qū)動/促進(jìn)您所在社區(qū)（城市）加強智慧城市項目的因素進(jìn)行排序（“最重要”=1，“最不重要”=8）?！痹诿绹?，平均而言，公眾需求（3.0）和明確的投資回報（3.3）是驅(qū)動/促進(jìn)被調(diào)查社區(qū)加強推進(jìn)智慧城市項目最重要的因素，技術(shù)協(xié)助則位列最后。而在中國，中央政府的激勵或授權(quán)（2.1）和省級政府的激勵和授權(quán)（2.7）是驅(qū)動/促進(jìn)地方政府加強智慧城市項目最重要的因素，而其它城市的成功事例則是最不重要的因素。

如前所述，美國是一個典型的西方式民主國家，城市治理是以公民參與和選舉為導(dǎo)向的，因此重視公眾需求既是其制度要求，也是其政策得以產(chǎn)生的重要來源。而投資回報對美國地方政府加強推進(jìn)智慧城市項目的驅(qū)動和促進(jìn)作用，則進(jìn)一步證明了前文所述的美國智慧城市建設(shè)的經(jīng)濟與資本主導(dǎo)型特性。而反觀中國，集中力量辦大事是中國制度的優(yōu)越性所在，因此中央政府的政策導(dǎo)向?qū)τ诘胤秸疅o疑是最重要的驅(qū)動因素，中央政府和省級政府對地方政府加強推進(jìn)智慧城市項目起到了極大的驅(qū)動和促進(jìn)作用，這也再一次證明了前文所述的中國智慧城市建設(shè)的政策主導(dǎo)型特征。

圖11 驅(qū)動/促進(jìn)美國地方政府加強推進(jìn)智慧城市項目的因素的重要性排序

圖12 驅(qū)動/促進(jìn)中國地方政府加強推進(jìn)智慧城市項目的因素的重要性排序

通過大樣本的抽樣調(diào)查，對中美兩國地方政府在智慧城市建設(shè)的各個方面進(jìn)行綜合比較，這樣的研究目前尚屬首次，所以，本研究的創(chuàng)新性是不言而喻的。由于樣本具有非常好的代表性，因此結(jié)論可以說具有很強的普遍性和推廣性。鑒于此類經(jīng)驗調(diào)查研究的稀缺性，研究發(fā)現(xiàn)將為智慧城市的后續(xù)研究提供概念和經(jīng)驗上的積累。在本文的最后，筆者將強調(diào)一些重要的發(fā)現(xiàn)及其含義。

第一，在對智慧城市建設(shè)的重視程度方面，盡管中美兩國地方政府都非常重視，但是中國的地方政府官員給予了更多的重視。此外，中美兩國規(guī)模較大城市都普遍比規(guī)模較小的城市要重視智慧城市建設(shè)。事實上，中國的智慧城市建設(shè)已經(jīng)實現(xiàn)了彎道超車，在智慧城市的不少領(lǐng)域已經(jīng)領(lǐng)先全球，這應(yīng)該得益于中國制度的優(yōu)越性，集中力量辦大事，集中力量致力于智慧城市建設(shè)，通過科技創(chuàng)新來帶領(lǐng)中國經(jīng)濟實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。習(xí)近平總書記提出的“五大發(fā)展”理念，就特別強調(diào)不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新來增強中國的經(jīng)濟實力和綜合國力、提高中國的國際競爭力。

第二，在具體的智慧城市技術(shù)方面，中美兩國地方政府都最重視公共安全領(lǐng)域，但美國最積極布設(shè)的智慧城市技術(shù)是智慧支付和金融領(lǐng)域，而中國則是開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域。智慧城市首先是一個安全、宜居的城市，如果沒有公共安全，現(xiàn)代智慧城市就無從談起，因此中美兩國在智慧城市建設(shè)中都特別重視公共安全領(lǐng)域的智慧城市技術(shù)。但是在實際應(yīng)用上，美國地方政府受資本和公眾參與的驅(qū)動，更多布局在智慧支付和金融領(lǐng)域，中國地方政府出于中央政府對信息公開的要求以及建立共享基礎(chǔ)設(shè)施的實際需求，更多布局在開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域。

第三，對于實施智慧城市科技的主要途徑，中美兩國的地方政府官員都更傾向于通過內(nèi)部開發(fā)和運行建設(shè)智慧城市，而非將解決方案外包給外部專家，但這二者相結(jié)合，即同時依托內(nèi)部開發(fā)運作能力和外部專家支持是大多數(shù)被調(diào)查城市更優(yōu)的選擇。智慧城市是一個全新的、創(chuàng)新性的系統(tǒng)工程，建設(shè)智慧城市肯定需要地方政府的主導(dǎo)。盡管美國的城市管理體制與中國有著很大的區(qū)別，但是中美兩國的城市主政官員都選擇了政府主導(dǎo)智慧城市建設(shè)這一策略，同時輔助以外部專家的支持。

第四，在推進(jìn)智慧城市項目的主要因素方面，美國地方政府主要是公眾需求和明確的投資回報，中國則主要是中央政府和省級政府的激勵或授權(quán)。概而言之，中美兩國地方政府在智慧城市建設(shè)中選擇了不同的道路，美國的智慧城市建設(shè)是經(jīng)濟與資本主導(dǎo)型的，受公眾需求的影響，也有著明確的投資回報。而中國的智慧城市建設(shè)則是政策主導(dǎo)型的，是在中央政府的統(tǒng)一部署之下各個地方政府根據(jù)自身的情況進(jìn)行多點實驗，相較而言，中國的智慧城市建設(shè)有著較強的整體規(guī)劃性，也更有可能跳出短期利益的約束，從而實現(xiàn)“彎道超車”，成為全球智慧城市建設(shè)的領(lǐng)跑國。