住房終歸保障

■ 本刊記者 葉昌元

地無私載。土地對每一個生民都是慷慨的，它長出糧食和房子，不論貧富，予取予求。保障性住房應(yīng)該是最先長出來的房子。

我國的保障性住房建設(shè)和配置走了一條大彎路。

專家懺悔出“昏招”：悉數(shù)出賣公有住房

1994年7月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號），指出改革的根本目的是：“建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求?！边@是針對過去國家、集體包辦城鎮(zhèn)職工住房租金低、資金難以回籠、住房建設(shè)速度低等弊端的改革。到了1998年，國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），其指導思想有一點變化，加入了“住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點。”

將住宅業(yè)培育成經(jīng)濟增長點，現(xiàn)在回頭看，是個高招：一是住宅業(yè)有這個“資格”，拉動的產(chǎn)業(yè)多；二是當時趕上亞洲金融危機，需要新的經(jīng)濟增長點。

但是，從長期看，住宅業(yè)的宗旨是保障居民安居樂業(yè)，讓它成為經(jīng)濟增長點，必然偏離其宗旨。

“國發(fā)〔1994〕43號”文還規(guī)定，現(xiàn)有公有住房可以向職工出售。出售后，產(chǎn)權(quán)歸職工個人所有，房屋可以依法進入市場。在這一點上，“國發(fā)〔1998〕23號”文承襲了前文。也正是這一點，引發(fā)一位專家的懺悔。

包宗華，中國房地產(chǎn)及住宅研究會原常務(wù)副會長，從上世紀80年代起就開始研究住房問題，曾任“國發(fā)〔1998〕23號”文送審稿起草小組成員兼執(zhí)筆人。到了2013年、2014年，包宗華先生開始在報上發(fā)表文章懺悔十幾年前的做法：

新中國建立之初，面對“一窮二白”的國情，實行低工資制，力求多節(jié)省出一些資金來加快建設(shè)。在那種情況下，我國推行了與之相適應(yīng)的公房低租金制度，以求在當時的條件下較好地解決廣大職工的住房困難。各級政府和各單位千方百計地努力，每年都能建設(shè)一批公房。再加上各城市還進行過三四次住房解危、解困活動。累計到上世紀90年代，全國已有60%以上的城鎮(zhèn)居民住在這種保障房內(nèi)，因而當時我國已經(jīng)成為世界上擁有眾多保障房的國家之一。

十分內(nèi)疚，當年由于歷史的局限性，我們在23號文中出了先把數(shù)量巨大的保障房賣掉，然后再從頭開始去建設(shè)保障房的大“昏招”。

當時人們列舉了舊住房制度許多弊端。不可否認，有的單位分配不公，有人恃權(quán)多占住房等。這類問題在近些年分配保障房的過程中仍時有發(fā)生，并非舊制度所專有。舊制度所專有的弊端是所建公房全都只租不售，且租金非常低廉，不敷維修之用。政府和單位每年都要投入大量資金建公房、補貼維修費用，卻一分錢也收不回來。這樣，政府和單位的負擔太重，難以可持續(xù)發(fā)展住房建設(shè)事業(yè)。

包先生提出：“當年應(yīng)將舊有的公房當作經(jīng)濟適用住房出售，而不是完全出售給個人。如果如此，現(xiàn)在保障房的覆蓋率超過70%也不是難事?！?/p>

“住房制度改革的基本點，應(yīng)該是對高收入者供應(yīng)商品房，對中低收入者供應(yīng)保障房。我國目前的情況是，中低收入者占80%或超過80%。也就是說，當我國完成住房分類供應(yīng)全覆蓋的目標時，保障房要占據(jù)80%以上的主導地位?！?/p>

“現(xiàn)實是，到‘十二五’末，如果各地完成了保障房建設(shè)指標，我國城鎮(zhèn)居民保障房覆蓋率為20%?！?/p>

“從2003年以來，我國對房地產(chǎn)業(yè)進行了多次宏觀調(diào)控，重點是解決某些城市房價上漲過快和房價過高等突出問題。由于商品房占據(jù)了主導地位，調(diào)控成績很不理想?！?/p>

全社會的痛：保障房走樣

應(yīng)該說，中央政府歷來都重視保障性住房建設(shè)。

“國發(fā)〔1994〕43號”文專門用兩條內(nèi)容來強調(diào)加快經(jīng)濟適用住房的建設(shè)，其中明確：“房地產(chǎn)開發(fā)公司每年的建房總量中，經(jīng)濟適用住房要占20%以上。”

“國發(fā)〔1998〕23號”文更加突出這一點，用了四條內(nèi)容強調(diào)“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系”。

《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》于2004年3月開始實行；同年5月，《經(jīng)濟適用住房管理辦法》開始實行。

經(jīng)濟適用房的基本概念：一是面對低收入家庭；二是土地原則上劃撥，房價因此不含地價，將全部或部分行政事業(yè)性收費剝離，項目外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府負擔；三是面積不能太大—太大就會提高總價，同時，在社會總資源有限的前提下，也就不能滿足更多的低收入家庭；四是適用，具備住房應(yīng)有的功能和質(zhì)量。

它的面積如何確定就很有學問，也關(guān)乎社會公平：太小，不適用；太大，就要考慮買房者是不是低收入家庭、真正的低收入家庭是否都能住上這種房子。2004年實行的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》規(guī)定了兩檔面積：80平方米左右、60平方米左右。到了2007年新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》就只規(guī)定了一檔：60平方米左右。這種調(diào)整應(yīng)該就是基于以上考量，也是恰當?shù)摹?/p>

《經(jīng)濟適用住房管理辦法》明確規(guī)定：“嚴禁以經(jīng)濟適用住房名義取得劃撥土地后，改變土地用途，變相搞商品房開發(fā)?！闭媸桥率裁磥硎裁?。2009年的某一天，新華網(wǎng)上曝出鄭州經(jīng)適房用地上蓋出500平方米一套的住房。

原來，一家公司于2000年10月和2006年9月分別取得了3萬平方米和9.9萬平方米的經(jīng)濟適用住房建設(shè)計劃，但是這個公司在未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建筑工程施工許可證》的情況下，在經(jīng)濟適用住房用地上，占地36.098畝，違法建設(shè)14棟124套住宅，其中，230.91～292.2平方米的住房58套，336.04～499.03平方米的住房32套，甚至還有502.36平方米的住房。

鄭州市政府作出以下處罰決定：依法取消這家公司“西湖秋韻”小區(qū)一期3萬平方米的經(jīng)濟適用住房建設(shè)計劃；責令企業(yè)停工、依法限期改正，并處違法建設(shè)工程總造價5%～10%的罰款：對企業(yè)擅自施工行為予以處罰等。

這事是怎么曝光的呢？鄭州市規(guī)劃局副局長逯軍在接受關(guān)于這個工程項目的采訪時，反問記者：“你準備替黨說話，還是準備替老百姓說話？”一語驚天，后被免職。網(wǎng)友順藤摸瓜，追出該項目的黑幕。

經(jīng)濟適用房在建設(shè)上走樣，不是個別情況。北京也有大片“超標經(jīng)濟適用房”。在保障性住房的分配上，同樣走了樣。一些收入較高的人群住上了“超標經(jīng)濟適用房”或真正的經(jīng)濟適用房。

另外，保障性住房位置偏遠，不利居民上下班，是各地一大通病。北京市按《北京城市總體規(guī)劃（2016年～2035年）》要求，在2017～2021年將新供應(yīng)各類住房150萬套以上，其中租賃住房50萬套，主要在集體建設(shè)用地上建設(shè)。集體建設(shè)用地意味著都在郊區(qū)，甚至是遠郊。

深圳邁出一步：有限的回歸

今年6月，深圳市人民政府制訂了《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見（征求意見稿）》。目前，意見已征求完畢，并作了公開。其結(jié)果是基本上不用對“征求意見稿”進行調(diào)整。也就是說，它基本上就是定稿。

在未來的住房供應(yīng)與保障上，深圳將針對不同收入水平的居民和專業(yè)人才等各類群體，著力構(gòu)建多層次、差異化、全覆蓋的體系，并計劃將住房分為三大類：

第一類是市場商品住房，占住房供應(yīng)的40%左右，讓有能力的市民通過市場商品房來解決住房需求。將繼續(xù)嚴格實施房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，堅持以中小戶型商品房為主，努力促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

第二類是政策性支持住房，占住房供應(yīng)的40%左右，包括人才住房和安居型商品房，分別占20%；其中，人才住房重點面向符合條件的各類人才供應(yīng)，可租可售，建筑面積以小于90平方米為主，租售價為市場價的60%左右；安居型商品房重點面向符合收入財產(chǎn)限額標準等條件的本市戶籍居民供應(yīng)，可租可售、以售為主，建筑面積以小于70平方米為主，租售價為市場價的50%左右。

第三類是公共租賃住房，占住房供應(yīng)的20%左右，重點面向符合條件的戶籍中低收入居民、為社會提供基本公共服務(wù)的相關(guān)行業(yè)人員、先進制造業(yè)職工等群體供應(yīng)，建筑面積以30～60平方米為主，租金為市場價的30%左右，特困人員及低保、低保邊緣家庭租金為公共租賃住房租金的10%。

深圳計劃到2035年，分近期、中期、遠期三個階段，籌集建設(shè)各類住房170萬套，其中人才住房、安居型商品房和公共租賃住房總量不少于100萬套。

從今年到2020年，為第一階段，擬建各類住房43萬套，其中人才住房、安居型商品房和公共租賃住房總量不少于25萬套。也就是說，有25萬個家庭能解“近渴”，不需要為買高價商品房奔波了。對此抱有希冀的家庭就更多了。

這無異于向高昂的房價里“摻沙子”，是打壓房價預期的“退燒針”，促使住房由炒回歸到住。

但這種回歸是有限的。安居型商品房仍然是商品房；人才住房的售價還略高于安居型商品房，二者房價比為6∶5。后者也應(yīng)歸入商品房。也就是說，在新建的住房中，只有20%是真正意義上的保障性住房。如果把它們放在既有住房的這個大分母里，其比例就更小了。

住房重拾保障：寄望房產(chǎn)稅

從上述可以看出，在上世紀80年代以前，我國城鎮(zhèn)的保障性住房幾乎是100%，沒有商品房。只不過那時的保障水平低，一是人均建筑面積只有幾平方米；二是住房成套率低。到了90年代，公有住房悉數(shù)賣出之后，經(jīng)濟適用住房尚未建成之際，保障性住房占比幾乎是零。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟師馮俊在國新辦的一次新聞發(fā)布會上介紹：到2012年底，城鎮(zhèn)住房保障覆蓋率是12.5%。此后，各地還在不斷增加保障房比率。但像北京、深圳這樣財力雄厚的城市，在今后的住房建設(shè)規(guī)劃中，保障房比率也只有二三成。那些財政年年赤字的城市就更不用說了。這與包宗華先生認為的保障房應(yīng)占據(jù)80%相去甚遠。

在分母已經(jīng)十分巨大的今天，做大保障房這個分子就非常艱難了。這種情況下，深圳的做法值得借鑒，那就是對最低收入家庭實行兜底，對夾心層降房價，對高收入者實行市場供應(yīng)。想象得到，即便這樣，各地居民與城市政府還要“共度時艱”。

縱觀歷史，保障房比率降低的成因是將住宅業(yè)作為經(jīng)濟增長點，反過來，只要讓住宅業(yè)完全回歸到居住功能、剝離附加其上的經(jīng)濟動機，很快就會提高保障率。征收房產(chǎn)稅就是用來剝離的刀。

對于有多套住房的家庭來說，征收房產(chǎn)稅，促使其放棄空持、觀望，或賣或租，讓房子里必須住上人，將其“占有”“待價而沽”的動機剝離。另一方面，政府開辟了新的稅源，可以逐步替代土地出讓所得。只要房價里不含地價，住房是不是很容易變成保障房？

當然，房產(chǎn)稅的開征必定要經(jīng)歷艱巨的博弈，阻力很大，不可能期望全社會形成共識。因此，作為普通居民，為了自己能安居樂業(yè)，致力于事業(yè)而無后顧之憂，就應(yīng)該積極參與博弈，推動合理的房產(chǎn)稅開征。

從長期看，城鎮(zhèn)居民一生中都要經(jīng)歷搬家，每一套住房往往經(jīng)歷不同的房主或房客，人為過客，房為驛站。不變的是，住房是家庭的港灣，是事業(yè)的大后方，是人類繁育、成長、奮進的保障，人人必需，但也僅此而已。