政府管制、土地違法與土地財政

唐 鵬，石曉平，曲福田

（1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610065；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

1 引言

中國特色的土地財政現(xiàn)象及其成因備受學(xué)者關(guān)注，已有研究認(rèn)為分稅制改革的財政激勵、地方政府資本競爭、政府官員晉升和土地出讓制度等因素對土地財政具有顯著影響[1-14]。然而無論是何種因素，實際上都離不開政府壟斷和經(jīng)營土地這一現(xiàn)實基礎(chǔ)，因為中國政府實際享有農(nóng)轉(zhuǎn)非和土地供應(yīng)的壟斷權(quán)。因此，有學(xué)者認(rèn)為政府對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的管制事實上形成了政府壟斷城市土地供應(yīng)的格局，是當(dāng)前土地財政產(chǎn)生的最重要的制度根源[15]。可以說沒有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制，即使存在財政分權(quán)和政治集權(quán)，土地也無法成為政府集聚財富的工具，就不會存在土地財政[16]。所以為了追逐地方財政收入最大化，地方政府存在過度使用征地政策、維護征地制度安排的偏好[17]。然而上述觀點還僅停留在理論層面，缺乏實證研究。而且不同管制內(nèi)容對土地財政的影響機理還有待深入細(xì)化，特別是與政府產(chǎn)權(quán)管制密切相關(guān)的價格管制，主要是政府制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，從而與市場競價的出讓機制形成差異，帶來的影響最為直接[18]。兩種不同管制具有怎樣的差異影響，特別是很多其他國家都實施農(nóng)轉(zhuǎn)非產(chǎn)權(quán)管制，而并沒有出現(xiàn)類似中國的土地財政問題，又該如何理解？

如果說政府擁有的農(nóng)轉(zhuǎn)非管制權(quán)為其低價征地、高價賣地提供了合法制度基礎(chǔ)，那么政府不斷增加的非法轉(zhuǎn)讓土地、非法占地、非法批地等違法行為，又是否與追逐土地財政有關(guān)呢？關(guān)于土地違法與土地財政的關(guān)系，已有研究都證實土地財政會導(dǎo)致土地違法行為增加，具體表現(xiàn)為地方政府為了獲取土地財政收入，不僅直接參與土地違法，而且默許、縱容甚至配合企事業(yè)單位的土地違法行為[19-23]。同時，土地違法與土地財政之間也存在某種長期均衡關(guān)系，即兩者互為因果關(guān)系[24]。然而，遺憾的是，這些論文并沒有從理論上闡釋土地違法與土地財政之間的影響機理，僅僅是進行了數(shù)據(jù)分析。

綜上，本文首先試圖從理論上闡釋政府產(chǎn)權(quán)管制和價格管制帶來的不同影響，以及土地違法與土地財政的相互作用機制，并提出理論假說，然后利用2003—2014年省級面板數(shù)據(jù)進行了實證檢驗。本文的主要貢獻在于：一是系統(tǒng)闡釋和驗證了政府產(chǎn)權(quán)管制和價格管制對土地財政的差異作用機理，指出土地財政的根源在于政府價格管制，而不是產(chǎn)權(quán)管制，明確了未來改革方向；二是針對土地違法與土地財政的相互關(guān)系進行了理論解釋，指出兩者間不是單純的因果關(guān)系，土地違法并不必然帶來土地財政收入，修正了兩者間關(guān)系的認(rèn)識；三是應(yīng)用聯(lián)立方程組模型，不僅保證了估計結(jié)果的有效性，也解釋了政府管制以及其他控制變量對土地違法和土地財政的差異影響，為理解并應(yīng)對土地違法和土地財政問題提供了有力支撐。

2 政府管制、土地違法與土地財政收入：理論分析

2.1 政府管制與土地財政收入

2.1.1 政府產(chǎn)權(quán)管制對土地財政的影響

當(dāng)前，地方政府通過規(guī)劃管控、用途管制、征地制度等一系列政策措施，嚴(yán)格控制審批建設(shè)占用耕地，事實上擁有農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的排他性權(quán)利，從而形成產(chǎn)權(quán)管制狀態(tài)，其直接表現(xiàn)就是政府是城市土地開發(fā)建設(shè)的唯一合法供地主體，同時也是能夠合法征收土地的唯一主體。增量土地開發(fā)環(huán)節(jié)的壟斷供給、需求競爭格局就被認(rèn)為是形成土地財政的關(guān)鍵。誠然，產(chǎn)權(quán)管制為地方政府獲取土地收益提供了產(chǎn)權(quán)依據(jù)，但農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的產(chǎn)權(quán)限制本身并不直接產(chǎn)生土地財政。因為產(chǎn)權(quán)只有通過市場交易產(chǎn)生增值時，才會涉及價值在不同主體間的分配問題，從而產(chǎn)生土地財政。事實上，土地財政只是反映了土地增值收益分配結(jié)果，而產(chǎn)權(quán)并不是決定收益分配的唯一依據(jù)。此外，中國對地方政府的征地權(quán)缺乏有效的監(jiān)督約束機制，容易產(chǎn)生政府過度使用或者隨意使用征地權(quán)的問題。因此，政府的產(chǎn)權(quán)管制本身并不直接導(dǎo)致土地財政，而是現(xiàn)行土地收益分配機制，誘使政府過度使用農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制權(quán)，進而對土地財政收入產(chǎn)生影響。因此，提出理論假說一：政府擁有的農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制權(quán)只是政府獲取土地財政收入的權(quán)利依據(jù)，并不是產(chǎn)生土地財政的根源。

2.1.2 政府價格管制對土地財政的影響

土地財政實質(zhì)上是土地收益分配問題，政府的價格管制直接影響收益分配格局，進而對土地財政產(chǎn)生影響。其管制的具體表現(xiàn)在對農(nóng)地征收環(huán)節(jié)的補償安置政策、宅基地退出環(huán)節(jié)有關(guān)拆遷復(fù)墾新居建設(shè)的補償政策以及相應(yīng)的社會保障配套政策和保障水平等都是由地方政府部門主導(dǎo)和制定[25-26]。而且即便是政府在不斷改善對農(nóng)民的補償政策，但村集體、農(nóng)戶、企業(yè)組織等其他有關(guān)利益主體仍然缺乏有效的利益表達機制，地方政府始終承擔(dān)著土地收益分配政策的強制供給角色。在這種政府定價機制下，地方政府存在以較低的補償成本來換取高額的土地出讓價格的強烈動機，而且這種行為缺乏有效的監(jiān)督約束機制，因此，提出理論假說二：政府的價格管制主導(dǎo)了土地收益分配格局，是形成土地財政的根本原因。

2.2 土地違法與土地財政收入

政府實施土地違法的原因很多，其中土地財政是一個重要的原因，其表現(xiàn)在：一是土地違法開辟了土地隱性市場，政府可以采取違規(guī)征地、以租代征、違規(guī)出讓土地等方式，獲得額外隱性收入；二是政府可以選擇放松對土地違法行為的查處力度，對其他主體的土地違法行為采取默許甚至縱容的態(tài)度，從而尋求利益；三是各地普遍存在建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題，為了滿足當(dāng)?shù)卣猩桃Y和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，不得已實施土地違法，但其產(chǎn)業(yè)發(fā)展又帶動了地方土地財政收入。關(guān)于土地違法對土地財政收入的影響作用，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是土地違法會不會直接帶來土地財政，受土地違法查處力度的重要影響。如果土地違法面臨的查處風(fēng)險較低、查處懲罰力度較小，地方政府實施土地違法是有利可圖的；如果土地違法面臨較高的查處風(fēng)險，并且懲罰措施較嚴(yán)，已經(jīng)導(dǎo)致違法成本大于違法收益，那么違法就是得不償失的。另一方面是國家土地督察制度建立以來，土地違法已經(jīng)成為各地分配建設(shè)用地指標(biāo)的一個選項，即某地如果土地違法行為較多，其能夠分配到的建設(shè)用地指標(biāo)就要減少。這也是國土部門通過指標(biāo)分配的手段和方式來監(jiān)督和防止土地違法行為。基于這兩個方面的影響，土地違法可能并不直接帶來土地財政。因此，提出理論假說三：強烈的土地財政動機驅(qū)使地方政府實施土地違法，以增加土地收益，但受土地違法查處風(fēng)險的影響，土地違法可能并不直接帶來土地財政收入的增加。

3 政府管制、土地違法與土地財政收入：實證分析

3.1 數(shù)據(jù)來源

考慮到數(shù)據(jù)的可獲性和連續(xù)性，本文選擇2003—2014年全國30個省級地區(qū)的面板數(shù)據(jù)進行分析（西藏和港澳臺地區(qū)未納入分析）。其中土地市場交易等相關(guān)數(shù)據(jù)來源于各年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》；地方財政、土地稅收和外商投資等數(shù)據(jù)來自于各年《中國財政年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》。

3.2 變量選取與說明

聯(lián)立方程的內(nèi)生變量主要借鑒唐鵬[27]對土地財政指標(biāo)和土地違法指標(biāo)的選擇，其中土地財政規(guī)模（LF）是土地出讓收入和土地稅收的加總。土地違法指標(biāo)主要選用本年發(fā)現(xiàn)違法涉及的土地面積（LVA）來衡量。同時選用本年發(fā)現(xiàn)違法案件件數(shù)（LVN）和各省級地區(qū)土地違法比重（RLVA）兩個指標(biāo)進行穩(wěn)健性分析。

聯(lián)立方程組的外生變量，分別從政府產(chǎn)權(quán)管制、政府價格管制、土地市場化改革、地方政府行為監(jiān)管機制等幾個方面選取指標(biāo)，同時納入財政收支約束、外商投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等控制變量，以識別各因素對土地財政和土地違法具有的不同影響作用。在產(chǎn)權(quán)管制方面，土地征收是政府擁有的壟斷權(quán)利，對農(nóng)用地的征收能夠較好的反映政府產(chǎn)權(quán)管制，因此選用省級政府土地征收中涉及農(nóng)用地的面積（PLA）。該指標(biāo)反映農(nóng)地過度非農(nóng)化的傾向，指標(biāo)越大，這種傾向越嚴(yán)重，政府管制權(quán)過度使用的可能性更大，政府獲取的土地財政收入規(guī)模也就相應(yīng)增加。因此預(yù)期該指標(biāo)對土地財政具有正向影響。在政府價格管制方面，選取土地出讓純收益來衡量，土地出讓純收益是指政府從土地出讓中取得的純收益，即土地成交價款扣除政府支付的土地取得成本（包括征地拆遷等費用）和土地開發(fā)成本后的余額[28]，該指標(biāo)能夠反映土地從征收到出讓整個環(huán)節(jié)的收益分配格局。因此，借鑒唐鵬[27]對土地出讓純收益的計算方法，分別構(gòu)建了土地純收益比重（RNI）指標(biāo)和單位土地純收益（PNI）指標(biāo)，前者反映政府追逐土地純收益總額的偏好，后者反映土地出讓收益的規(guī)模效應(yīng)。土地純收益兩個指標(biāo)數(shù)值越大，政府獲取的土地純收益越多，政府的價格管制就越明顯，因此預(yù)期兩個指標(biāo)具有正向影響。同時，模型中加入土地純收益的滯后變量（L.RNI和L.PNI）來考察土地純收益的滯后影響效應(yīng)。

土地市場化改革極大的顯化了土地價值，對土地財政具有重要影響。本文借鑒唐鵬等[29]的研究，基于土地市場交易方式綜合評價了各地區(qū)的土地一級市場發(fā)育程度（LPM）①本文的土地一級市場計算方法稍有差別，土地一級市場指的是各交易方式占土地一級市場總供應(yīng)宗數(shù)的比重，權(quán)重則與其設(shè)置一致。由于2008年以后土地二級市場交易數(shù)據(jù)缺失，因此本文暫不納入分析。。

關(guān)于地方政府行為的監(jiān)管機制，主要考慮建設(shè)用地審批制度、土地違法行為查處情況和相關(guān)政策調(diào)控等3個方面。關(guān)于建設(shè)用地的審批制度，采用與唐鵬[27]一致的指標(biāo)，即國務(wù)院審批建設(shè)用地面積占全部審批用地面積的比重（RLA），反映將建設(shè)用地審批權(quán)上收對下級政府土地出讓行為的約束作用。有關(guān)土地違法查處情況的指標(biāo)，本文選取土地違法立案案件涉及土地面積中歷年隱漏案件的比重（RCA）和土地違法查處結(jié)果的罰沒款（AF）來反映土地違法查處情況，對隱漏案件的重新立案查處和對違法行為采取的罰款措施，代表了土地違法查處力度，這兩個指標(biāo)都是正向指標(biāo)，數(shù)值越大，說明土地違法查處力度越大，從而對土地違法行為的遏制效應(yīng)越明顯。因此預(yù)期該指標(biāo)具有負(fù)向影響作用。同時，加入兩個指標(biāo)的滯后變量（L.RCA和L.AF）來檢驗土地違法查處的滯后影響作用。此外，還選用土地違法查處的另一種懲罰措施收回土地（ALW）指標(biāo)和本年立案案件中歷年隱漏案件數(shù)量的比重（RCN）指標(biāo)來進行穩(wěn)健性分析。最后，有關(guān)政策調(diào)控的影響，根據(jù)政策出臺的年份，分別設(shè)置2004年（D04）、2006年（D06）、2007年（D07）、2010年（D10）和2011年（D11）5個虛擬變量②虛擬變量的設(shè)置方法都是對相應(yīng)年份之后賦值為1，之前為0。主要反映的政策措施包括：2004年出臺的政策主要有《國務(wù)院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》 《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《財政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)〈用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法〉的通知》。2006年主要是建立了國家土地督察制度，并發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》。2007年主要是規(guī)定工業(yè)建設(shè)項目用地一律按照招拍掛方式供應(yīng)，這一規(guī)定減少了工業(yè)用地協(xié)議出讓比例，促使全國各地工業(yè)用地價格上漲。2010年財政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》。2011年《財政部、教育部關(guān)于從土地出讓收益中計提教育資金有關(guān)事項的通知》 《財政部、水利部關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項的通知》等。。此外，本文借鑒龍開勝、陳利根[22]和唐鵬[27]設(shè)置政策虛擬變量的方法，設(shè)置了能夠反映整體政策調(diào)控強度的虛擬變量DUM③根據(jù)各年份出臺政策的頻度和力度，具體將2003年取值為1，2004—2005年取值為2，2006年取值為3，2007—2009年取值為4，2010年取值為5，2011年及以后取值為7。。

其他控制變量中，地方政府面臨的財政收入約束和財政收支壓力對土地財政和土地違法具有重要的影響，在土地財政方程中，由于土地財政收入已經(jīng)包含了部分地方稅收，因此僅選取地方預(yù)算內(nèi)財政收支比例（RGF）。在土地違法方程中，則不僅考慮RGF指標(biāo)，還選取地方預(yù)算內(nèi)財政收入（GBR）指標(biāo)。一般地方政府財政收支壓力越大，其土地財政偏好和土地違法動機越強烈，因此預(yù)期該指標(biāo)對土地財政收入和土地違法具有負(fù)向作用。

最后，土地財政方程主要引入了外商投資變量和土地出讓面積來進行識別，具體選取外商投資總額（FDI）指標(biāo)來反映地方政府之間的資本競爭強度，預(yù)期該指標(biāo)對土地財政具有正向作用。對于土地出讓面積指標(biāo)（LGA），同樣預(yù)期其具有正向影響作用。土地違法方程主要考慮第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的影響，因為在現(xiàn)在的80%的土地違法案件中，都是未經(jīng)批準(zhǔn)占地類的違法行為，這類違法頻繁發(fā)生的主要原因是地方政府要發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，尤其是工業(yè)。因此，選取工業(yè)增加值占GDP的比重（RI）來反映這種影響，預(yù)期該指標(biāo)與土地違法呈正相關(guān)。

3.3 模型構(gòu)建及估計

由于土地違法與土地財政之間是相互影響的，因此構(gòu)建聯(lián)立方程組進行分析，計量模型如下：

式（1）中：LFit是土地財政收入指標(biāo)；LVAit是土地違法行為指標(biāo)；下標(biāo)i和t分別表示第i個省份和第t年；Xit是一組控制變量；Dit是一組虛擬變量；εit和σit是殘差項。

根據(jù)變量選取部分的說明，本文分別估計了10個模型，以此檢驗指標(biāo)影響的穩(wěn)定性和有效性。其中模型1－模型3主要是對土地純收益兩個指標(biāo)（PIN、RNI）進行了不同組合，以區(qū)分兩個指標(biāo)對土地財政和土地違法的差異影響。模型4和模型5則分別用土地違法比重（RLVA）指標(biāo)和土地違法件數(shù)（LVN）指標(biāo)來替換土地違法涉及面積（LVA）指標(biāo)。模型6主要選用反映政策調(diào)控強度的虛擬變量（DUM）來代替各年的政策虛擬變量，模型7選用了土地違法查處的數(shù)量指標(biāo)（RCN）來替代面積指標(biāo)（RCA），模型8選用土地違法查處的收回土地（ALW）來替代土地違法查處的罰沒款（AF），模型9加入了土地純收益的滯后項（L.RNI和L.PNI）進行分析，模型10則加入了土地違法查處變量的滯后項（L.RCA和L.AF）進行分析。

由于聯(lián)立方程組內(nèi)生變量的相互影響作用，為了保證估計結(jié)果的有效性和一致性，本文采用Nelson and Olson[30]的三階段最小二乘法進行估計，該估計方法同時消除了方程之間隨機干擾項帶來的影響。從各個模型估計結(jié)果來看，各變量的估計系數(shù)大小、影響方向和顯著性水平基本趨于一致，說明模型估計結(jié)果可信，具有較強的穩(wěn)健性。限于篇幅，本文列出前3個主要模型結(jié)果(表1)。

3.4 結(jié)果分析

3.4.1 政府產(chǎn)權(quán)管制影響土地財政的結(jié)果分析

從回歸結(jié)果來看，土地征收農(nóng)用地面積指標(biāo)對土地財政收入的影響并不顯著?？赡艿脑虬▋蓚€方面：一是本文試圖用土地征收面積指標(biāo)反映政府過度使用管制權(quán)的傾向，但政府管制本身的合理范圍和界限并無法有效甄別；二是現(xiàn)實中地方政府獲取土地財政主要是大規(guī)模出讓土地，征收農(nóng)用地只是出讓土地的前提，因此土地出讓面積對土地財政具有更為顯著的影響作用。而結(jié)合土地收益分配的顯著影響來看，政府擁有農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的管制權(quán)本身并不會直接帶來土地財政收入，其只是為地方政府獲取土地財政提供了權(quán)利依據(jù)，該結(jié)果驗證了理論假說一。

3.4.2 政府價格管制影響土地財政的結(jié)果分析

出讓收益分配結(jié)果很好地反映了政府價格管制結(jié)果，從模型結(jié)果來看，單位土地純收益指標(biāo)對土地財政收入具有顯著的正向作用，而對土地違法不具有顯著的影響（模型2）。純收益比重指標(biāo)的影響結(jié)果則剛好相反，其對土地違法具有顯著的正向作用，而對土地財政的影響并不顯著（模型3）。實證結(jié)果的差異表明地方對土地純收益的單位效益和規(guī)模效益的側(cè)重點存在差異。其中，地方土地財政偏好主要表現(xiàn)為對土地純收益規(guī)模效益的追求，即不關(guān)心單次土地出讓所獲得的純收益比重，更關(guān)心土地純收益總額，主要依靠大規(guī)模的土地出讓來實現(xiàn)。土地違法追求的則是單次交易中土地純收益的比重。主要的原因在于土地違法面臨查處的風(fēng)險，一般土地違法規(guī)模較大、頻次較高，受到處罰的風(fēng)險就越大。因此，土地違法更多的依靠低頻率、小規(guī)模交易，從而更關(guān)心單次交易的純收益比重。模型9加入了土地純收益的滯后項指標(biāo)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)并不存在顯著的滯后影響。說明土地財政和土地違法都更注重當(dāng)期的即時的短期收益，土地違法尤為如此。

綜上，土地純收益對土地財政和土地違法都具有顯著的正向作用，表明政府的價格管制形成的土地收益分配格局和政府主導(dǎo)機制是形成土地財政的根本原因，驗證了理論假說二。

3.4.3 土地違法對土地財政的影響結(jié)果分析

從土地違法對土地財政的影響來看，土地違法指標(biāo)對土地財政收入具有顯著的負(fù)向作用，表明土地違法查處風(fēng)險帶來的影響作用明顯，特別是近年來土地執(zhí)法、土地督察越來越嚴(yán)格，土地違法也與地方建設(shè)指標(biāo)相掛鉤，增加了土地違法的成本，加上反腐高壓態(tài)勢，土地違法的隱性收入空間越來越小，導(dǎo)致其對土地財政不具有正向促進作用。同時，土地財政對土地違法指標(biāo)都具有顯著的正向影響，與其他學(xué)者的研究結(jié)論相同。結(jié)果證實了理論假說三，土地財政是地方政府實施土地違法的重要激勵，但土地違法受查處風(fēng)險的影響，對土地財政不具有正向激勵作用。

表1 政府管制、土地違法與土地財政收入的聯(lián)立方程組模型估計結(jié)果Tab.1 Results of the simultaneous equations model on government regulation, land laws violation and land fi nance

3.4.4 其他控制變量的影響結(jié)果分析

在式（1）的主要控制變量和識別變量中，模型結(jié)果基本與理論預(yù)期一致，不再一一解釋。在地方政府行為監(jiān)管指標(biāo)中，建設(shè)用地審批權(quán)指標(biāo)不存在顯著的影響，說明國家通過上收建設(shè)用地審批權(quán)來加強監(jiān)管，沒有起到預(yù)期的作用，無法有效抑制地方土地財政行為。土地違法查處也沒有有效抑制土地違法，而且這種事后的土地查處懲罰機制還可能造成與預(yù)期相反的制度結(jié)果，反映土地違法查處力度的兩個指標(biāo)對土地違法具有顯著的正向影響。只有當(dāng)土地違法查處機制形成一種穩(wěn)定的高壓態(tài)勢，才會產(chǎn)生長期震懾作用，土地違法查處的滯后變量具有顯著負(fù)向作用，能夠抑制土地違法行為。土地收益管理政策方面，2010年和2011年的政策對土地財政具有顯著的正向影響，對土地違法具有顯著的負(fù)向影響，說明加強土地出讓金收支管理規(guī)定并沒有降低地方政府獲取土地財政的熱情，但一定程度上抑制了土地違法行為。綜上，不論是旨在加強事前管理的建設(shè)用地審批約束，還是注重事后管理的土地違法查處懲罰手段，抑或是有關(guān)土地收益管理的政策調(diào)控措施對地方政府土地財政偏好的抑制作用都不大。

4 結(jié)論與討論

本文主要回答了政府管制和土地違法對土地財政的影響作用，在理論上首先闡釋了政府產(chǎn)權(quán)管制和價格管制對土地財政的不同影響作用，其次深入分析了土地違法與土地財政之間的相互影響機理，進而提出了3個理論假說，然后利用2003—2014年省級面板數(shù)據(jù)進行實證檢驗，同時考慮不同指標(biāo)帶來的影響，分別構(gòu)建了10個聯(lián)立方程組模型進行分析。模型估計結(jié)果顯示：政府產(chǎn)權(quán)管制指標(biāo)對土地財政影響不顯著，價格管制指標(biāo)對土地財政具有顯著影響，土地違法指標(biāo)對土地財政具有顯著的負(fù)向作用，土地財政對土地違法指標(biāo)具有顯著的正向影響。實證結(jié)果驗證了本文提出的3個理論假說，即：政府對農(nóng)轉(zhuǎn)非的產(chǎn)權(quán)管制只是政府獲取土地財政收入的權(quán)利依據(jù)，不是土地財政產(chǎn)生的根源；政府的價格管制主導(dǎo)了土地收益分配格局是形成土地財政的關(guān)鍵；土地財政動機對土地違法有較強的激勵作用，會促使地方政府實施土地違法，以增加土地收益，但土地違法并不必然帶來土地財政收入的增加，因為土地違法存在被查處的風(fēng)險。

土地財政現(xiàn)象實質(zhì)上是農(nóng)地征收到供給出讓環(huán)節(jié)的增值收益分配結(jié)果，政府管制的核心在于政府決定并主導(dǎo)了土地增值收益分配機制，政府決定了農(nóng)地征收環(huán)節(jié)給予村集體、農(nóng)戶等主體的補償、安置政策，又在土地出讓環(huán)節(jié)壟斷供給獲得高額市場競價收益。因此，應(yīng)當(dāng)注意到政府產(chǎn)權(quán)管制和價格管制具有的不同作用。在未來的改革方向上，不應(yīng)該將焦點放在產(chǎn)權(quán)管制問題上，而且產(chǎn)權(quán)管制采用的數(shù)量控制、規(guī)劃管控、用途管制手段在控制城市外延擴張、嚴(yán)格土地利用等方面確實發(fā)揮了一定積極作用。價格管制反映的收益分配機制才是引發(fā)諸多社會矛盾的根源。那么土地財政實質(zhì)上反映的收益分配問題，是不是只要提高農(nóng)民等其他有關(guān)利益主體的收益份額，減少政府所獲收益的份額就可以了？事實上并不是這么簡單。這里必須反思土地收益分配過程政府和市場的運行機制和邊界到底在哪，如何構(gòu)建完善市場主導(dǎo)的收益分配機制，這應(yīng)該是下一步制度改革的重點和方向。

在土地違法與土地財政的關(guān)系中，雖然土地違法并不必然帶來土地財政的增加，但土地財政依然對土地違法有較強的激勵，只要地方政府存在土地財政動機，土地違法就有蔓延的可能，特別是在土地違法查處力度不足時，各地都會發(fā)現(xiàn)土地違法帶來的好處，從而導(dǎo)致土地違法在空間和規(guī)模上的快速擴散，這不僅影響整個土地市場運行機制的績效和土地市場制度的改革與完善，也直接加大了土地違法治理難度，影響地方政府的執(zhí)法監(jiān)察工作，造成政府“自己”檢查處罰“自己”的困局。而且土地違法查處力度的增加，包括采用收回土地、罰款等懲罰措施，都無法有效抑制土地違法行為的增加，這需要反思土地違法查處的實際效果。因此，減少政府對土地市場的干預(yù)，提高市場透明程度，堅決打擊隱性交易和權(quán)利尋租，加強土地違法查處力度，增加土地違法成本是破解地方政府實施土地違法行為，獲取額外收益的有效渠道。