基于帕特南理論的空心村治理績效評價
——理論框架與指標(biāo)體系構(gòu)建

劉建生，汪 震，張 韌，曹佳慧

（1.南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031；2.南昌大學(xué)江西扶貧發(fā)展研究院，江西 南昌 330031）

空心村形成原因復(fù)雜，是土地、人口、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等要素偏離和諧“運行軌道”的結(jié)果[1]?？招拇逯卫淼碾y度較大，實踐中有不少失敗的案例，以中央電視臺焦點訪談欄目曝光為例，近幾年空心村整治或農(nóng)村居民點拆遷案件就有5起①5起《焦點訪談》曝光的案件：2014年4月4日《我的房子怎么說拆就拆》；2010年5月23日《貧困縣的大拆遷》；2013年4月18日《上樓的代價》；2014年12月10日《強拆后的訴訟》；2015年2月12日《住不進(jìn)的棚改房》。；另一方面，在空心村治理實踐中也有很多成功的做法，如山東禹省城市[2-3]、河南省鄲城縣的赤村和王村[4]、江西省安?？h的廣丘村等[5]。正如帕特南長期跟蹤研究地區(qū)間政府績效的差異，嘗試去回答為什么有些民主政府獲得了成功而有些卻失敗了一樣，筆者也對空心村治理實踐進(jìn)行了跟蹤，其成敗的因素很多，關(guān)鍵可能還在于治理結(jié)構(gòu)是否合理，空間結(jié)構(gòu)是否得到優(yōu)化，這為空心村治理實踐提供了思路，更為治理績效評價提供了一個獨特的研究視角。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于空心村的相關(guān)研究主要集中以下幾個方面：第一，從地理學(xué)角度，研究空心村的形成機(jī)理、演化特征及動力機(jī)制等方面，進(jìn)而分析空心村形

成的內(nèi)在本質(zhì)，提出空心村的整治對策[2-4，6]，這些成果為績效評價提供了空間結(jié)構(gòu)維度，特別是為村莊治理的整體性和系統(tǒng)性提供了依據(jù)；第二，從公共治理的角度，構(gòu)建空心村的“協(xié)同治理”理論[5]，從保護(hù)農(nóng)戶及農(nóng)民利益視角，探索空心村的協(xié)同治理之道[7-11]，這些研究為績效評價提供了治理結(jié)構(gòu)維度的依據(jù)，容易使政府與村民的目標(biāo)達(dá)成一致；第三，帕特南從政治學(xué)的視角，提出了政府績效測量方法，分析了政府績效的決定因素，開拓了政府績效研究的新路[12-16]。另外，也有研究者立足于土地整治的流程邏輯[17]等方面，構(gòu)建物元模型[18]等土地整治項目評價方法[19-22]，為空心村治理績效評價提供了方法參考。綜觀空心村整治的文獻(xiàn)，呈現(xiàn)幾個明顯特點：（1）在研究對象上，主要集中在整治過程的前期和實施中期，缺乏項目實施后的評價；（2）在研究視角上，缺乏政治學(xué)、地理學(xué)和管理學(xué)的交叉視角，而這一視角恰恰是空心村治理的關(guān)鍵；（3）帕特南績效理論具有比較好的借鑒意義，吸引了國內(nèi)外學(xué)者的持續(xù)關(guān)注[13-16]，但是主要集中在政治學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，重點都放在了社會資本上，缺少公共管理視角，很少討論基層的治理績效[13]。

由此，綜觀空心村治理成敗的關(guān)鍵因素和現(xiàn)有研究的不足，本文結(jié)合空心村治理的成敗因素，立足于空心村治理的全過程，參考帕特南的測量績效標(biāo)準(zhǔn)，既看重治理的全面性、整體性、治理后效果的持續(xù)性，也注重政府與農(nóng)戶目標(biāo)的一致性，構(gòu)建空心村治理評價的理論框架和初步指標(biāo)體系，并進(jìn)行實證分析，為空心村治理實踐提供理論指導(dǎo)和案例參考。

1 研究方法和數(shù)據(jù)來源

本文主要采用演繹歸納法、實地調(diào)查法和比較研究法，從治理角度查閱了關(guān)于鄉(xiāng)村治理、空心村治理和帕特南等績效評價的文獻(xiàn)，歸納出測量視角、維度和統(tǒng)計解釋等空心村評價因素，構(gòu)建評價框架。通過實地調(diào)查，對調(diào)查村莊進(jìn)行序列觀察、系列觀察和比較研究，調(diào)查村莊的過去、現(xiàn)狀和整治過程與治理績效，以收集的第一手材料為主，根據(jù)觀察分析的線索追蹤收集第二手材料：（1）序列觀察。從2014年8月中旬起，選取江西省贛州市贛縣南塘鎮(zhèn)大都村和勞田村作為調(diào)研區(qū)域。調(diào)研與訪談對象包括南塘鎮(zhèn)的分管領(lǐng)導(dǎo)、國土所所長、駐村干部、村主任或村書記、小組長、村民代表等；2014年11月，對大都村進(jìn)行補充調(diào)研，主要調(diào)研該村空心化的治理措施和過程，為重點研究其治理績效收集更豐富的資料；后期主要是電話訪談。（2）系列觀察。為了佐證評價理論框架，2015年4月—2017年6月對江西省安?？h的23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行空心村整治實地調(diào)查，通過問卷和訪談獲得一手?jǐn)?shù)據(jù)，重點對廣丘村和梅林村的治理情況進(jìn)行跟蹤，研究治理過程和實際效果。（3）對比研究。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查和訪談的具體情況，對比研究贛州市贛縣的大都村和勞田村、吉安市安?？h的廣丘村和梅林村的指標(biāo)及績效。4個村的績效數(shù)據(jù)分別請最密切的利益相關(guān)者——鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐點干部、村干部各一份，建房戶和非建房戶各一份、兩個調(diào)查員根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研和觀察給分，最后6個指標(biāo)再標(biāo)準(zhǔn)化量化。

2 空心村治理績效評價的理論框架

帕特南提出政府績效中任何一項指標(biāo)孤立地看都不足以公正地評價地區(qū)的績效，要保證評價的全面性，盡可能是評價廣泛地涵蓋這些事務(wù)；各種測量必須保持前后一致；政府績效只有是持續(xù)可靠的（即不受隨機(jī)性因素的干擾），才值得進(jìn)行一般性的概括并發(fā)掘其更深層次的原因；它必須與制度的支持者及其選民的評價和目標(biāo)一致[12]?？招拇逯卫戆ê芏嗍聞?wù)和維度，其中任一因素都可能會影響績效評價的結(jié)果。空心村績效不僅需要評價的全面性，還需保持評價的整體性，確保評價指標(biāo)可靠，目標(biāo)一致。因此空心村治理績效評價與帕特南理論蘊意緊密契合。本文從影響治理成敗的關(guān)鍵要素出發(fā)，圍繞空心村績效的測量視角、測量維度、統(tǒng)計學(xué)解釋和理論蘊意4個方面，構(gòu)建全面、整體、可靠、一致的空心村治理評價框架，如圖1。

圖1 空心村治理績效評價理論框架Fig.1 Governance performance assessment framework for hollowed village

2.1 評價全面性：政府農(nóng)戶雙向的測量視角

績效的測量視角對績效評價產(chǎn)生重要影響。一方面，從政府政策的視角看，包括政府對空心村的規(guī)劃計劃、指導(dǎo)引導(dǎo)以及投入關(guān)注，由于空心村治理是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在構(gòu)建空心村治理評價指標(biāo)時應(yīng)注重評價的全面性。政府和農(nóng)戶作為空心村治理的參與主體，是評價空心村績效的重要部分。在空心村治理的全程中，政府擁有專業(yè)的規(guī)劃技術(shù)、科學(xué)的指導(dǎo)能力以及政策上的幫助，能夠有效提高空心村治理的水平；另一方面，農(nóng)戶是空心村治理的直接參與者，無論是自上而下政府對空心村的關(guān)注，還是自下而上農(nóng)戶的參與程度等均是測量空心村治理的重要視角，農(nóng)戶對政府在治理空心村中的回應(yīng)程度、回應(yīng)速度和回應(yīng)質(zhì)量的觀察影響著治理方案的實施，并對績效產(chǎn)生影響。雙視角的選定符合空心村治理的特征，從政府政策和農(nóng)戶兩個方面盡可能的涵蓋參與主體，以確保評價的全面性并與表面效度、外部效度保持統(tǒng)一。

2.2 評價整體性：空間結(jié)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)測量雙維度

空心村是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村變遷的外在表現(xiàn)，對農(nóng)村的生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間等方面產(chǎn)生了重大影響，既有技術(shù)原因也有管理原因?？招拇逯卫硪⒅厣羁臻g、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間等方面的統(tǒng)籌安排[7]。但是，不能只表現(xiàn)在用地狀況和空間布局上，而是對村莊的綜合治理，治理結(jié)構(gòu)是空心村治理實踐中成敗的關(guān)鍵因素，涉及到政府、農(nóng)戶在內(nèi)的多元主體力量的公共事務(wù)中參與的程度、作用的比例等，治理的過程體現(xiàn)在空心村治理的前、中、后期各個階段，既包括實施前的規(guī)劃，實施中資金、進(jìn)度、質(zhì)量的監(jiān)督、管理及參與，也包括整治后期過程，注重治理過程的完整性?？臻g、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及治理過程完整作為空心村治理績效評價的測量維度體現(xiàn)了評價的整體性，與評價指標(biāo)密切相關(guān)，即針對空心村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、結(jié)構(gòu)功能低下等通過實施前期規(guī)劃、中期管理等改變原有的閑置低效、布局分散的狀況，提高農(nóng)村生產(chǎn)要素發(fā)揮作用，提升村民生活條件，改善村莊生態(tài)環(huán)境等，使農(nóng)村的生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實現(xiàn)村莊整體功能的提升?？冃гu價的理論框架圍繞治理的全過程，緊扣空心村治理的本質(zhì)，有利于彌補空心村治理的過程缺失，對空心村治理的價值、目標(biāo)具有導(dǎo)向作用。

2.3 評價可靠性：治理效果的有效測量信度

獲取空心村治理中核心指標(biāo)是評價可靠性的保障，指標(biāo)的持續(xù)穩(wěn)定性能確保評估的測量信度。空心村的治理效果一方面主要影響土地利用效率的高低、空間布局及其功能以及村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否可持續(xù)等的影響；另一方面，利益相關(guān)者參與空心村整治前、中、后的廣度和深度，對村莊的空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生著影響，更影響著空心村治理最后的成效，因此，空心村治理的核心指標(biāo)主要圍繞空間結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)這兩個大的測量維度進(jìn)行。同時，空心村治理是個動態(tài)發(fā)展的過程，治理后會得到不同程度的改善，然而治理效果是否持續(xù)有效，是否隨著時間的變化而保持相對穩(wěn)定？剔除實踐中空心村治理中的暫時性、不穩(wěn)定因素，選取對農(nóng)村的生活、生產(chǎn)、生態(tài)有根本變化又相對穩(wěn)定的指標(biāo)，能夠測量出治理效果的真實性，確保評價指標(biāo)客觀可靠，提高測量的信度和評價的效度。

2.4 目標(biāo)一致性：政府村民目標(biāo)一致的內(nèi)部效度

空心村治理是村莊的公共事務(wù)的治理，一方面對村莊空間、基礎(chǔ)設(shè)施、人口及產(chǎn)業(yè)等各子系統(tǒng)進(jìn)行有序協(xié)同優(yōu)化，屬于空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)[5]；另一方面，治理過程涉及利益相關(guān)者的切身利益，因此不僅需要“政府”的視角，關(guān)注政府的規(guī)劃計劃、指導(dǎo)引導(dǎo)和相關(guān)投入等，還需要從“農(nóng)戶視角”觀察政府在治理過程中的回應(yīng)程度、回應(yīng)速度和回應(yīng)質(zhì)量。同時，空心村治理對農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)均會產(chǎn)生影響，治理工程實施前、實施中和實施后參與的廣度和深度，影響著政府、村民目標(biāo)的一致性，也會影響評價的內(nèi)部效度。

綜上所述，空心村治理績效度量需要理論框架和開發(fā)一套量表，確定具有統(tǒng)計學(xué)意義的度量指標(biāo)，分別是表面效度、外部效度、測量—再測信度、內(nèi)部效度；它們分別對應(yīng)的問題：評價指標(biāo)是否體現(xiàn)了空心村治理績效的重要視角和特征；保持評價的全面性和整體性以確保評價的表面效度和外部效度，測量維度和評價指標(biāo)是否顯著相關(guān)，以致可以將其歸納為成敗的關(guān)鍵因素或綜合成單一指數(shù)，保持評價的內(nèi)在一致性，指數(shù)值要保持相對穩(wěn)定以保持評價的可靠性和測量的信度（表1）。

3 績效評價的指標(biāo)體系及4個村的案例

基于空心村治理績效評價的理論框架，將三層各項指標(biāo)構(gòu)建成績效評價指標(biāo)體系，并對指標(biāo)進(jìn)行釋義，同時，將江西省贛州市贛縣大都村、勞田村和吉安市安?？h的廣丘村、梅林村4個村進(jìn)行比較研究。

表1 空心村績效評價指標(biāo)體系及案例研究Tab.1 The index system of performance assessment on hollowed village and the comparative analysis of cases study

3.1 績效評價的指標(biāo)體系

空心村治理的兩個核心維度即空間結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，作為兩個一級評價指標(biāo)?？臻g結(jié)構(gòu)優(yōu)化體現(xiàn)評價的全面性和整體性，體現(xiàn)三生優(yōu)化全過程，實現(xiàn)評價的測量信度，包括生活、生產(chǎn)、生態(tài)3個二級評價指標(biāo)；治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化是基于政府和農(nóng)戶的雙重視角，體現(xiàn)治理目標(biāo)的一致性，實現(xiàn)評價的內(nèi)部效度，包括5個方面的二級指標(biāo)。

在空間結(jié)構(gòu)三級指標(biāo)的設(shè)計上，體現(xiàn)在9個方面。第一，生活空間優(yōu)化：實現(xiàn)居住有保障，空間布局合理；交通條件便捷，實現(xiàn)三通一平；教育和醫(yī)療方面，優(yōu)化學(xué)校醫(yī)務(wù)點的布局，保障上學(xué)就醫(yī)便利。第二，生產(chǎn)空間優(yōu)化：提高宅基地利用率，減少耕地資源損耗；提高農(nóng)用地效益，提高田間道路和農(nóng)田水利通達(dá)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)用地相對集中，適度規(guī)模經(jīng)營；引進(jìn)村內(nèi)大棚種植、適度規(guī)模經(jīng)營增加村內(nèi)就業(yè)機(jī)會；增加村內(nèi)公益就業(yè)崗位，提高附近務(wù)工收益。第三，生態(tài)空間優(yōu)化：搬離生態(tài)脆弱區(qū)，搬出深山不宜居住區(qū)；新安置區(qū)環(huán)境建設(shè)側(cè)重新村規(guī)劃綠化帶、村莊衛(wèi)生環(huán)境整治和村容村貌的改善。

在治理結(jié)構(gòu)三級指標(biāo)的設(shè)計上，體現(xiàn)在7個方面：必要的政府引導(dǎo)及政府的及時回應(yīng)是當(dāng)前基層治理的趨勢；農(nóng)戶及代表在實施前、中、后全程共同參與規(guī)劃、決策、參與資金籌集、拆遷補貼；監(jiān)督工程的進(jìn)度、質(zhì)量和資金使用；化解治理過程中的矛盾以及工程的驗收及后期管護(hù)；實現(xiàn)自上而下與自下而上結(jié)合、村民參與村務(wù)管理的治理方式；群眾的滿意及認(rèn)可等。

3.2 4個案例村的實證研究

為了例證和運用空心村績效評價指標(biāo)體系，選取贛州市贛縣南塘鎮(zhèn)的大都村、勞田村和吉安市安?？h廣丘村和梅林村為空心村治理調(diào)查。

大都村位于丘陵地帶，在中國中部地區(qū)具有典型的代表性。全村轄村民小組16個，農(nóng)戶680余戶，約3000人。為解決居住環(huán)境差、安全隱患高，尤其是解決偏遠(yuǎn)山區(qū)村民的用水用電和住宅安全問題，大都村決心進(jìn)行空心村治理：第一，政府規(guī)劃引導(dǎo)，村莊空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在充分征求村民意愿后，決定以“移民搬遷，集中安置，統(tǒng)一規(guī)劃”為治理途徑，制定了新村規(guī)劃布局圖，將深居偏遠(yuǎn)山區(qū)的居民移民搬遷至大都新村。征求村民意見后，2009—2015年分三期進(jìn)行，每期約安置30戶。經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化了小學(xué)位置；利用政府撥款，配套通水通渠和電網(wǎng)設(shè)施；通過村民籌集資金，拓寬新村的交通道路，在集中安置區(qū)建設(shè)“五保公寓”。寬敞的道路、統(tǒng)一的綠化，空心村變成了功能齊全的舒適宜居鄉(xiāng)村社區(qū)。第二，治理結(jié)構(gòu)合理，政府與農(nóng)戶治理目標(biāo)較為統(tǒng)一，村莊治理效果較好，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力強。大都村多次召集村小組長開展治理會議，挨家挨戶征集村民意見。在鎮(zhèn)政府和村委會指引，形成較為成熟的治理方案后，從村民最關(guān)心的資金、水、電、路等生活細(xì)節(jié)入手，逐步打消村民對空心村治理的疑慮。治理后實現(xiàn)了土地的節(jié)約集約利用，提升了村莊的可持續(xù)發(fā)展能力[7]。大都村空心村治理的綜合評價在4個村中為最好。

由于勞田村的理事會是村民群眾自發(fā)提議并由村民選舉產(chǎn)生的，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，并主動參與空心村整治的全過程。在治理前期，理事會動員拆除危舊房、閑置房，制定安置與補償方案，解決了多年解決不了的村莊空心化嚴(yán)重、功能不暢等問題，實現(xiàn)了政府與農(nóng)戶間的有效溝通、有序治理。勞田村南片在2014年6—8月拆除103棟空心房，改善了村莊人居環(huán)境，解決了交通難題，治理后不但優(yōu)化了原有村莊的空間結(jié)構(gòu)，增強了村莊的生產(chǎn)、生活功能，更是實現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，體現(xiàn)了政府和農(nóng)戶治理目標(biāo)的一致性。

安?？h廣丘村為改變村莊結(jié)構(gòu)差、服務(wù)功能弱的弊端，綜合利用治理主體、治理策略、治理對象和治理過程進(jìn)行協(xié)同治理，在各種的因素內(nèi)部以及4個因素之間綜合發(fā)揮作用，增強了村莊治理的可操作性，大大提高了村莊的生產(chǎn)生活功能，促進(jìn)了廣丘村的可持續(xù)發(fā)展[5]。廣丘村在優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)中采取多中心協(xié)同的方式進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)劃、方案制定等，借助政府政策和基層力量，推動空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在治理全過程全參與，為廣丘村治理贏得了較高的滿意度，綜合評價也較好。

而安福縣梅林村的空心村治理不成功。由于過于強調(diào)政府主導(dǎo)，在空心村治理的過程中忽視農(nóng)戶及理事會等治理主體，造成了治理的力量和結(jié)構(gòu)不合理。2017年6月，歷經(jīng)了2年的空心村改造，沒有實現(xiàn)當(dāng)初的規(guī)劃和設(shè)計。當(dāng)初由村委會請公司代建的連排房屋，現(xiàn)在依然由村委會向銀行貸款墊資，基層治理結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。另外由于農(nóng)戶參與少，對村莊的功能和規(guī)劃不滿意、對工程的質(zhì)量不放心，導(dǎo)致筑起的墻腳、澆筑圈梁至今擱置。由此村莊空間布局、整體功能沒有得到有效提升，群眾的滿意度不高，綜合評估為35.94。

4 研究結(jié)論與政策建議

本文結(jié)合空心村治理的成敗因素，依據(jù)帕特南的績效測量標(biāo)準(zhǔn)，緊扣空間結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)兩個核心，構(gòu)建了空心村治理評價的理論框架和初步指標(biāo)體系，并進(jìn)行實證分析，研究表明：

（1）空心村治理績效評價與帕特南理論蘊意緊密契合，為當(dāng)前空心村治理的績效評價研究提供了新的視角?？招拇蹇冃гu價要保證評價的全面性，要囊括治理的事務(wù)和維度，而且各種測量維度應(yīng)該保持前后一致；政府績效只有持續(xù)可靠，才值得進(jìn)行一般性的概括并發(fā)掘其更深層次的原因；政府與農(nóng)戶的治理目標(biāo)應(yīng)一致。圍繞空心村績效的測量視角、測量維度、統(tǒng)計學(xué)解釋和理論蘊意4個方面，構(gòu)建全面、整體、可靠、一致的空心村治理評價框架具有理論意義。

（2）空心村治理績效評價應(yīng)該直接反映治理的兩個核心維度，即空間結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，作為兩個一級評價指標(biāo)?？臻g結(jié)構(gòu)優(yōu)化體現(xiàn)評價的全面性和整體性，體現(xiàn)三生優(yōu)化全過程，實現(xiàn)評價的測量信度，包括生活、生產(chǎn)、生態(tài)3個二級評價指標(biāo)，9個三級指標(biāo)；治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化是基于政府和農(nóng)戶的雙重視角，體現(xiàn)治理目標(biāo)的一致性，實現(xiàn)評價的內(nèi)部效度， 5個二級指標(biāo)和7個三級指標(biāo)構(gòu)成了績效評價的指標(biāo)體系。

（3）績效評價是空心村治理的必備環(huán)節(jié)，有利于彌補空心村治理的過程缺失。實證證明了大都村空心化治理的績效是顯著的，梅林村最差，與客觀實際相吻合，空心村治理績效評價框架和體系具有科學(xué)意義。因此，空心村治理績效應(yīng)科學(xué)制定治理方案，與村莊實際相結(jié)合，政府規(guī)劃引導(dǎo)的同時多次征求農(nóng)戶意見，發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，循序漸進(jìn)治理改造，提高村莊的多元主體參與度，提升村莊綜合能力，增強建設(shè)的可持續(xù)性。

由于績效是一個多維概念，本身就包含許多方面，而且難免摻雜主觀性因素，導(dǎo)致績效測量十分困難[12]。目前完成的只是構(gòu)建一個空心村治理績效評價的理論框架和初步的評價指標(biāo)體系，指標(biāo)也待于進(jìn)一步完善，具體的相關(guān)量化和賦值需要進(jìn)一步研究，更大范圍的適用還有待于進(jìn)一步證實。