論集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響

曲承樂，任大鵬

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

由于農(nóng)村約4 200萬畝[1]的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將明顯改變中國(guó)當(dāng)前單一的土地征收制度，所以入市試點(diǎn)工作備受各界關(guān)注。入市試點(diǎn)盡管不是中國(guó)首次集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，但卻暫時(shí)解決了長(zhǎng)期制約集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性問題。作為一項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革，入市改革承擔(dān)著更為公平地分享土地增殖收益、增加城市建設(shè)用地供給等多重目標(biāo)。而中國(guó)當(dāng)前建設(shè)用地的配置差異，不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，還表現(xiàn)在不同區(qū)域的集體之間，甚至同一地區(qū)不同集體間的差別也同樣顯著。因此，入市可以改變部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量閑置的現(xiàn)狀，緩解城市用地的緊張局面，但從公平分享改革收益的角度，其對(duì)農(nóng)村未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民利益的影響則值得深入探究。

在入市試點(diǎn)開展以前，學(xué)術(shù)界便已開始探索構(gòu)建集體建設(shè)用地入市的規(guī)則體系[2]，既有研究主要圍繞在流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、方式與問題、入市權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的爭(zhēng)論及出路[3]、產(chǎn)權(quán)與土地增值收益的分配[4]、績(jī)效評(píng)價(jià)[5]以及從行政管理的視角出發(fā)，探討入市設(shè)計(jì)、工作布置、實(shí)踐操作等方面的內(nèi)容。在農(nóng)村土地制度理論儲(chǔ)備日漸豐富的當(dāng)下，為了避免改革出現(xiàn)目標(biāo)偏離，對(duì)制度目標(biāo)的回顧尤為必要。因此，只有在入市試點(diǎn)擴(kuò)大之前厘清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的設(shè)立初衷在入市改革中的位置、不同農(nóng)地制度目標(biāo)在實(shí)踐中的作用、公平分配土地收益的涵義這些事關(guān)改革整體性、系統(tǒng)性的問題，才能更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村土地有效利用、未來農(nóng)村發(fā)展之間的關(guān)系。

1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的歷史遺留問題

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃興辦企業(yè)所使用建設(shè)用地或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地[6]。根據(jù)入市試點(diǎn)方案的規(guī)定，只有符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量，其集體建設(shè)用地使用權(quán)才能夠與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。由于入市的范圍并不涵蓋集體所有的建設(shè)用地，為了平衡存量配置不均衡現(xiàn)狀與保障農(nóng)民公平分享土地增值收益之間的關(guān)系，入市改革應(yīng)當(dāng)對(duì)可入市存量的正當(dāng)性、公平性加以探討。

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法存量來源的非正當(dāng)性

除在農(nóng)業(yè)合作化與集體化時(shí)代，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)通過開展集體化生產(chǎn)、興辦社隊(duì)企業(yè)而獲得部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地[5]以外，現(xiàn)有絕大多數(shù)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地均源于20世紀(jì)80年代初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展[7]。這是因?yàn)樵凇锻恋毓芾矸ā烦雠_(tái)以前，沒有相應(yīng)的用地規(guī)劃限制集體將轄內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地。1978—1985年，8年間全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地面積擴(kuò)大了2.6倍[7]。即便是在1987年《土地管理法》頒布以后，政策設(shè)計(jì)上農(nóng)用地與集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的通道依然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然有取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的機(jī)會(huì)。直到1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》的出臺(tái)，這種通道才逐漸關(guān)閉。自此，除通過整理不同類型的集體建設(shè)用地存量以增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之外，其余的增量途徑均受到嚴(yán)格限制。

因此，現(xiàn)有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的取得方式類似于“先占”制度，特定歷史時(shí)期為了促成小城鎮(zhèn)建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策默許才成就了當(dāng)前的存量。但是，這種對(duì)既成事實(shí)的默許畢竟不是法律層面的默認(rèn)，中國(guó)法律法規(guī)始終沒有認(rèn)可或闡明其來源的正當(dāng)性。這種非正當(dāng)性是引發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配爭(zhēng)執(zhí)的關(guān)鍵。

1.2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量與流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異顯著

類似“先占”的存量取得方式造成不同區(qū)域的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量出現(xiàn)很大差異，這與集體建設(shè)用地中宅基地、公益性建設(shè)用地的分布情況有著明顯區(qū)別。宅基地與集體公益性建設(shè)用地的配置依據(jù)主要源于集體農(nóng)戶的戶數(shù)及其對(duì)公共物品的需求，所以存量在各集體之間的差異有限。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量則主要依靠20世紀(jì)80年代初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寬松的管制環(huán)境、村集體的市場(chǎng)意識(shí)及基于區(qū)位優(yōu)勢(shì)帶來的產(chǎn)業(yè)布局上的便利，因而存量的區(qū)域差異非常明顯。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三來一補(bǔ)”企業(yè)發(fā)展比較活躍的蘇南、珠江三角洲地區(qū)[8]，也正是目前擁有較多存量的地區(qū)。由于企業(yè)更替，這些地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的需求與活躍程度較高，對(duì)于入市合法化的需求也更為迫切。比如，廣東省于20世紀(jì)80年代就已出現(xiàn)自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性市場(chǎng)[9]，作為當(dāng)前入市典型的南?！巴恋毓煞葜啤蹦Ｊ揭彩窃诖媪?jī)?yōu)勢(shì)與市場(chǎng)需求旺盛的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。而在目前的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)年較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局導(dǎo)致集體所擁有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量有限，較少的存量也使這些地區(qū)自發(fā)流轉(zhuǎn)的頻率相對(duì)較低。

這種存量分布上的差異不僅存在于東西部之間，同一省市內(nèi)不同區(qū)域間的差異也同樣顯著。位置偏僻、發(fā)展相對(duì)落后的村集體所擁有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量要明顯少于近郊區(qū)的村集體。比如，湖南省內(nèi)不同行政村之間的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量差別就很大[10]。同一省市內(nèi)不均衡的存量分布也使區(qū)域間自發(fā)流轉(zhuǎn)的比例有很大差異。比如，在存量較多的珠三角地區(qū)，通過流轉(zhuǎn)方式使用集體建設(shè)用地的實(shí)際比例占總量的50%以上，而在存量相對(duì)較少的粵東、粵西及粵北，這一比例則只有20%[9]。因此，將入市的范圍限定在現(xiàn)有存量，相當(dāng)于變相激勵(lì)已經(jīng)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)將曾經(jīng)的“違法”轉(zhuǎn)為合法。為了緩解城市建設(shè)用地壓力，地方政府會(huì)加大對(duì)入市的支持力度，存量較多地區(qū)、村集體將獲得更多增加財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)，而這在一定程度上會(huì)加重區(qū)域間發(fā)展的不平衡。

2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)入市的現(xiàn)實(shí)問題

2.1 入市無法改變集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的稟賦條件

在國(guó)有建設(shè)用地入市之前，國(guó)土資源管理部門會(huì)先將擬出讓的土地處置為權(quán)屬明晰、界址清楚、地面平整、無地面附著物的熟地。如果處置的是缺乏相應(yīng)市政配套的生地，地方政府便會(huì)以土地出讓金返還的形式轉(zhuǎn)化為對(duì)土地受讓人的補(bǔ)償。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必然也面臨著類似的問題。城市規(guī)劃圈內(nèi)的建設(shè)用地可受惠于城市的集聚效益，但在相對(duì)偏遠(yuǎn)的圈外，道路、供水、排污、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和配套的社會(huì)服務(wù)體系等勢(shì)必會(huì)影響到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之所以能夠?yàn)槭袌?chǎng)提供可用存量，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不良的生存情況和發(fā)展條件有很大關(guān)系。尤其是分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難受惠于集聚經(jīng)濟(jì)，重復(fù)建設(shè)會(huì)形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，又會(huì)造成農(nóng)地資源的浪費(fèi)。僅僅將這部分土地整理入市，依然沒有破解集聚經(jīng)濟(jì)的難題。地票交易、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的制度設(shè)計(jì)，雖然可以促使建設(shè)用地資源向城鎮(zhèn)聚集，但卻會(huì)加劇農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地的供需矛盾。

2.2 入市改革的產(chǎn)業(yè)指向模糊

國(guó)有建設(shè)用地的權(quán)利建構(gòu)基礎(chǔ)源于城市功能和二、三產(chǎn)業(yè)集群的特性，所以城市中各功能區(qū)劃在產(chǎn)業(yè)上的聯(lián)系并不密切。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地雖然同樣出于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的緣由，但由于農(nóng)村的土地利用往往還要兼顧當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，因而，各功能區(qū)劃間產(chǎn)業(yè)上的聯(lián)系相對(duì)密切。作為農(nóng)村一、二、三產(chǎn)融合的重要載體，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地對(duì)就地延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)有著重要作用。

在沒有明確的產(chǎn)業(yè)配置安排出臺(tái)之前，入市改革要想做到同權(quán)，勢(shì)必要使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地向國(guó)有建設(shè)用地的特點(diǎn)靠攏，以滿足城市二、三產(chǎn)業(yè)的用地需求為入市改革的主要方向。受第一產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率的限制，市場(chǎng)配置一定會(huì)使城市建設(shè)的相關(guān)主體成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的受讓方。單純偏向城市工商與住宅需求的用地模式將會(huì)擠占當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的用地需求，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體只能居于用地競(jìng)爭(zhēng)中的劣勢(shì)。伴隨著建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略的實(shí)施，留給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量將更為稀缺。不僅如此，城市工商資本所帶來的高溢價(jià)還會(huì)誘使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者盡早解除已有的用地合同，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了干擾用地單位、個(gè)人正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)土地盡快出讓的情況。

2.3 入市的保護(hù)策略缺乏公平的歷史性安排

入市改革試圖通過與國(guó)有建設(shè)用地同價(jià)來增加集體土地所有者的土地收益，通過與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)以保護(hù)土地受讓方的利益。但是，基于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有土地權(quán)利淵源不一致的現(xiàn)實(shí)情況，在權(quán)與價(jià)都難同的情形下，入市設(shè)計(jì)應(yīng)該留有優(yōu)先性安排。

多數(shù)研究支持農(nóng)民需要在入市改革中獲得比以往更為公平的土地收益，但卻忽視了這種針對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的處置容易在集體內(nèi)部的代際間形成新的不公。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓可使村集體及村民一次性獲得未來40 ～ 70年的地租收益，比如，江蘇省首宗入市的土地規(guī)劃用途為工業(yè)用地，出讓年限為50年，北京市首宗入市的土地規(guī)劃用途為商業(yè)用地，出讓年限為40年。短期高額收益會(huì)誘使利益相關(guān)者運(yùn)用各種手段出售存量，如果沒有合理的分配方案，這種出讓方式意味著當(dāng)前的集體成員將透支整個(gè)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓期限內(nèi)的所有收益，未來集體的新成員對(duì)此將不再享有支配權(quán)。這顯然有悖于集體代際間利益關(guān)系的公平性，這樣的分配方式還可能造成集體陷入入市“賣地”的惡性循環(huán)，最終對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生諸多不利影響。德清模式中村集體的入市收益量化為農(nóng)戶股權(quán)，村民小組的入市收益則直接以現(xiàn)金按人分配的作法在一定程度上可以緩解代際不公，也仍需考慮入市收益的安全、保值、增值。

3 “關(guān)門”政策與“入市”政策對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地的雙重?cái)D壓

3.1 “關(guān)門”政策對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增量的限制

《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》在嚴(yán)控增量的方針下，根據(jù)不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力，設(shè)計(jì)了差別化的區(qū)域建設(shè)用地分配指標(biāo)（表1）。由于東部城市二、三產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收能力遠(yuǎn)高于農(nóng)村三產(chǎn)，這種營(yíng)收差異很容易引導(dǎo)地方政府將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地安排在整個(gè)建設(shè)用地增量指標(biāo)分配中的次要位置。因此，這種試圖做到更加公平的差異分配安排不僅在一定程度上加重了東部建設(shè)用地的緊張局面，在實(shí)踐中也容易演變成為一種對(duì)農(nóng)村三產(chǎn)發(fā)展用地“關(guān)門”的政策。

表1 全國(guó)不同區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)劃增長(zhǎng)率比較Tab.1 Comparison of the growth rates of the index of newly-added construction land in the overall planning (%)

另一方面，在總量控制和減量化的過程中，國(guó)家逐步加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)地質(zhì)量的監(jiān)控。隨著耕地保護(hù)監(jiān)管問責(zé)等更為嚴(yán)格的土地用途管制措施的實(shí)施，下級(jí)政府在執(zhí)行力度上也是層層加碼，在實(shí)踐中出現(xiàn)了不少矯枉過正的措施。宅基地、甚至符合比例要求的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地受到與建設(shè)用地一樣嚴(yán)格的管控，這給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來諸多不便。比如，根據(jù)筆者所屬團(tuán)隊(duì)的調(diào)查，北京市順義區(qū)的一家合作社盡管獲得了修建農(nóng)機(jī)庫、烘干房與臨時(shí)辦公場(chǎng)所的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)助資金，但卻在項(xiàng)目完成后被地方政府視為改變了土地用途而要求全部拆除；北京市門頭溝區(qū)一家旅游合作社與地方政府合作發(fā)展玫瑰花景觀產(chǎn)業(yè)，因無法修建休閑、加工場(chǎng)地，而限制了產(chǎn)業(yè)鏈的延伸；由于不少縣級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃未為各村預(yù)留集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增量指標(biāo)，不少農(nóng)家樂只能通過非法占用耕地、四荒地或宅基地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。因此，硬性的“關(guān)門”政策不僅會(huì)加重城鄉(xiāng)土地要素上的馬太效應(yīng)，還將增大存量較少地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的難度。

3.2 入市政策對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量和農(nóng)村發(fā)展的限制

由于現(xiàn)行制度禁止宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，用途特定的公益性建設(shè)用地多數(shù)也缺乏與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相互調(diào)劑的空間，所以既有存量的整理與盤活是解決當(dāng)前多數(shù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求的唯一渠道。同時(shí)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的制度設(shè)計(jì)中，集體建設(shè)用地的既有存量也是城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)用地的主要來源。由于地方政府主導(dǎo)了根據(jù)存量進(jìn)行城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程，集體土地的所有者就容易在土地流轉(zhuǎn)和收益的分配方面與地方政府產(chǎn)生分歧。

入市改革在不改變集體建設(shè)用地區(qū)位的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了市場(chǎng)配置在土地結(jié)構(gòu)調(diào)整上的話語權(quán)，提高了集體建設(shè)用地使用權(quán)的溢價(jià)空間，但依然忽視了使用權(quán)流轉(zhuǎn)背后所要面對(duì)的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)未來發(fā)展的問題。短期巨大的土地增值收益容易引發(fā)土地所有者的變現(xiàn)欲望，從而使土地要素逐漸集中到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這是因?yàn)槭袌?chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果必然會(huì)使部門利潤(rùn)率較低、資金實(shí)力較差的多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者無法成為存量的受讓方，進(jìn)而擠壓了農(nóng)業(yè)自身的建設(shè)用地需求。而相較于高昂的流轉(zhuǎn)價(jià)格，各種農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼的作用也只是杯水車薪。例如，隨著臨安撤市改區(qū)，大量的集體曬場(chǎng)與烘房被拆除騰地，部分種植合作社面臨著要么技術(shù)革新、要么轉(zhuǎn)業(yè)的艱難選擇。筆者在各地調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓以后，經(jīng)營(yíng)者發(fā)展加工業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光旅游業(yè)的難度非常大。在重慶市巫溪縣，一家養(yǎng)殖企業(yè)想要通過開展屠宰業(yè)務(wù)帶動(dòng)地方脫貧，但由于存量已被當(dāng)作地票出賣，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)沒有相應(yīng)的建設(shè)用地支持其擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)鏈。不僅如此，入市引發(fā)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)還會(huì)抬高土地要素在總投資中的比重，增加了起步階段新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)。河北省安國(guó)市的一家合作社為了降低起步階段的運(yùn)營(yíng)成本，只能將合作社的辦公場(chǎng)所和冷庫設(shè)置在自家的宅基地中。

所以，日益嚴(yán)格的土地管控形成的“關(guān)門”政策和出讓存量的入市政策能否保證集體還留有足夠配套未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設(shè)用地就值得重視。兩方面的擠壓最終可能轉(zhuǎn)化為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的壁壘，使相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不得不非法占用其他用途的土地。即便是后續(xù)的土地規(guī)劃為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃出增量，也會(huì)帶來負(fù)面后果。因?yàn)樵倥隽恳馕吨恋氐闹匦抡{(diào)整，土地調(diào)整又將影響土地長(zhǎng)久不變政策的實(shí)施，這同樣是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的一種損害。因此，在入市政策全面推廣之前，既要看到入市制度的潛在效益，也要考慮這一制度的實(shí)施成本，否則，不均衡的制度供給將剝奪相對(duì)貧困地方的發(fā)展機(jī)會(huì)，拉大區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展差距，進(jìn)而影響到整個(gè)農(nóng)村的未來走向。

4 綜合性的應(yīng)對(duì)機(jī)制與入市的創(chuàng)新

土地制度改革的核心，一直圍繞在既定利益格局的合理調(diào)整、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理性均衡[11]，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須協(xié)調(diào)好國(guó)家、集體、土地使用者、農(nóng)民個(gè)人等多方主體在這一制度當(dāng)中的利害關(guān)系。在農(nóng)地問題上，只有在政策制定階段協(xié)調(diào)好不同目標(biāo)之間的兼容問題，才能突破單一目標(biāo)政策或多元目標(biāo)政策之間在實(shí)施時(shí)的沖突困境，針對(duì)土地制度的改革才有可能發(fā)揮積極效果。

4.1 重構(gòu)集體建設(shè)用地制度的目標(biāo)序列

長(zhǎng)期以來，中國(guó)出臺(tái)了一系列的農(nóng)地利用政策。這些政策多是針對(duì)某一特定的緊迫任務(wù)或者作為某一農(nóng)業(yè)政策的配套實(shí)施的，因此，不同政策在落地時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)彼此沖突與不兼容的情況。集體土地承擔(dān)著糧食安全、生態(tài)支撐、農(nóng)民生計(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種目標(biāo)，但目標(biāo)序列常常會(huì)因某一政策的推行而出現(xiàn)調(diào)整，從而影響土地的實(shí)際利用狀況。與某一政策目標(biāo)的契合程度也影響著土地權(quán)利取得的難易程度，農(nóng)業(yè)設(shè)施用地審批日益嚴(yán)格的主要原因就在于對(duì)耕地保護(hù)的高度重視。

入市不僅要賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，還應(yīng)體現(xiàn)出其在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中的價(jià)值。入市制度不應(yīng)該著眼于對(duì)農(nóng)民短期的一次性補(bǔ)償，更不能將未來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在土地出讓和存量入市以后土地的重新規(guī)劃調(diào)整上。作為一項(xiàng)土地制度，入市需要與鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)等多項(xiàng)政策目標(biāo)相協(xié)調(diào)，從而強(qiáng)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地對(duì)農(nóng)民或農(nóng)村集體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特權(quán)保護(hù)功能。政策制定者需要從宏觀層面設(shè)計(jì)目標(biāo)序列，以避免相關(guān)的具體政策相互沖突的可能性。而強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的作用，是因?yàn)橐欢ǖ募w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量是確保小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的基礎(chǔ)，而中國(guó)又面臨著耕地保護(hù)的嚴(yán)峻問題。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)門檻，優(yōu)先滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的用地需求。

4.2 制定差異化的入市范圍認(rèn)定

與公益性建設(shè)用地、宅基地的價(jià)值導(dǎo)向不同，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地更大的意義在于給予農(nóng)村集體更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，入市推廣的重點(diǎn)不在于將入市土地硬性限制在存量范圍還是擴(kuò)大到規(guī)劃的增量之中，而是應(yīng)從區(qū)域公平的角度出發(fā)，首先應(yīng)協(xié)調(diào)“先占”形成的存量不均。入市政策可以通過利用存量與增量，實(shí)施差異化的入市范圍認(rèn)定，從而更好地平衡不同集體、不同區(qū)域在發(fā)展機(jī)會(huì)上的現(xiàn)存差異。

從《土地管理法》實(shí)施開始，集體內(nèi)部在耕地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地之間一直存在著或強(qiáng)或弱的彈性轉(zhuǎn)用空間。只是隨著對(duì)耕地保護(hù)的強(qiáng)調(diào)、永久性基本農(nóng)田的劃定和建設(shè)用地價(jià)格的上漲，這種轉(zhuǎn)用才日益受到嚴(yán)格的管控。目前，即便集體的宅基地與公益性建設(shè)用地仍有存量，其轉(zhuǎn)用為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的機(jī)會(huì)也很小。在當(dāng)前試點(diǎn)的區(qū)域中，德清模式中的“異地調(diào)整入市”和西紅門模式中的“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”所突出的仍是存量集中。這種零散經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整理雖然可以通過實(shí)現(xiàn)用地規(guī)?；?，提高存量供給者的土地收益，但顯然不能為缺乏存量的集體和農(nóng)戶帶來收益。因此，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺少存量的集體組織，村莊整治、宅基地整理等節(jié)約出的集體建設(shè)用地應(yīng)該納入到轉(zhuǎn)用范圍，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)允許其成為當(dāng)?shù)丶w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的存量。對(duì)于缺乏轉(zhuǎn)用建設(shè)用地的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以在規(guī)劃增量時(shí)適當(dāng)傾斜。對(duì)于放寬條件取得的存量，可以以設(shè)定門檻的方式，限定其入市的范圍與用途，從而在制度安排上做到改革成果更公平地分享。

4.3 平衡存量零散化現(xiàn)實(shí)與規(guī)?；A(yù)期

與城市功能區(qū)劃布局相對(duì)固定不同，當(dāng)前的農(nóng)地利用布局仍表現(xiàn)有一定的零散化特點(diǎn)，集體建設(shè)用地所承載的往往也不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能。因此，本著平衡土地權(quán)屬關(guān)系的歷史演進(jìn)和遷就現(xiàn)實(shí)的原則，入市規(guī)劃不能盲目地對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地加以集中。由于農(nóng)用地的用途監(jiān)管較為嚴(yán)格，而建設(shè)用地的用途管理比較粗放，適度零散的配置經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地既可以避免設(shè)施農(nóng)用地占用與破壞耕地，還可以促進(jìn)農(nóng)用地的多功能開發(fā)，就地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的三產(chǎn)融合。

由于各集體間建設(shè)用地存量、區(qū)位存在較大差異，入市可以為不同集體間增減掛鉤留下空間，通過就近跨村流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的合理布局。在有條件集中存量的地區(qū)，不同村集體可以合作入市，由地方政府協(xié)調(diào)同一區(qū)域內(nèi)有存量的村集體共同整理開發(fā)既有存量，從而實(shí)現(xiàn)同一區(qū)域內(nèi)的均衡發(fā)展。

5 結(jié)論

集體建設(shè)用地制度以市場(chǎng)化為基調(diào)的改革方向?qū)ζ胶鈬?guó)有與集體建設(shè)用地出讓金的懸殊差異，緩解城市建設(shè)用地的緊張局面具有積極作用。當(dāng)前的入市設(shè)計(jì)圍繞同價(jià)同權(quán)開展了一系列的試點(diǎn)工作，其中不乏與國(guó)有建設(shè)用地完全相同的招拍掛程序及價(jià)格定位，但仍舊是以城市需求為主導(dǎo)的制度。盡管現(xiàn)行入市安排可以帶給集體建設(shè)用地所有者以短期暴富的機(jī)會(huì)，但這已偏離了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的設(shè)立初衷?！跋日肌毙纬傻牟痪?、部分集體存量有限的問題如果不在試點(diǎn)擴(kuò)大以前解決，勢(shì)必會(huì)在短期內(nèi)加重不同集體間的貧富分化，拉大區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展差距，同時(shí)也為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展埋下隱患。因此，入市設(shè)計(jì)必須更加注重實(shí)質(zhì)公平與代際公平，既要保證集體土地所有者可以獲取土地收益，又不能因?yàn)槔娣峙湟l(fā)農(nóng)民的抵抗或是群體性事件。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)該與政府對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)未來發(fā)展的定位相一致?，F(xiàn)行入市試點(diǎn)工作應(yīng)該進(jìn)一步研究集體建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)格形成機(jī)制和入市土地的邊界，重新思考現(xiàn)行法中建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與小農(nóng)戶利益保護(hù)的有機(jī)銜接。地方政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起統(tǒng)籌合理安排農(nóng)村土地利用方式的責(zé)任，更有前瞻性地編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃，以適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求。