雷墨
“這個法案將創(chuàng)造一個新的繁榮時代”,1930年5月,《斯姆特-霍利關(guān)稅法》在美國國會辯論正焦灼之時,共和黨參議員威利斯·霍利做出了這樣的承諾。他是這個關(guān)稅法案的兩個主要發(fā)起人之一。1930年6月17日胡佛總統(tǒng)大筆一揮簽字后,并沒有出現(xiàn)“新的繁榮時代”,緊隨其后的是波及當(dāng)時世界主要經(jīng)濟(jì)體的大蕭條。
歷史已有定論,旨在提高關(guān)稅的《斯姆特-霍利關(guān)稅法》不是1930年代大蕭條的始作俑者,但它所引發(fā)的貿(mào)易戰(zhàn)卻起到了極大的催化作用。此前,世界經(jīng)濟(jì)之水已經(jīng)“渾濁不堪”—生產(chǎn)過剩、需求萎縮、貿(mào)易下滑,但這個法案的通過像是在往水中投毒,嚴(yán)重惡化了世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境。《斯姆特-霍利關(guān)稅法》已被歷史定格為保護(hù)主義的同義語。
毋庸諱言,特朗普是最能讓人聯(lián)想起1930年代世界大蕭條的美國總統(tǒng)。他最近說“關(guān)稅是最偉大的”,此前還說過“貿(mào)易戰(zhàn)是好事”。更為關(guān)鍵的是,特朗普政府已經(jīng)在頻繁揮舞關(guān)稅大棒,已經(jīng)挑起了貿(mào)易戰(zhàn)。如果歷史有所借鑒,那么在可預(yù)見的未來,美國不會輕易在貿(mào)易上休戰(zhàn)。國際貿(mào)易體系正處在巨變前夜。
在美國經(jīng)濟(jì)史上,1919年-1929年被稱為“新經(jīng)濟(jì)時代”。但從1928年開始,歐美主要經(jīng)濟(jì)體都不同程度出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)疲軟,1929年10月華爾街股市崩盤成為轉(zhuǎn)折點。根據(jù)英國經(jīng)濟(jì)史學(xué)家麥迪森的《世界經(jīng)濟(jì)千年統(tǒng)計》,當(dāng)時世界27個主要經(jīng)濟(jì)體(占當(dāng)時世界GDP總量70%),在1929年至1932年間,GDP總量平均下降了15%,對外出口額下降了50%。
貿(mào)易坍塌,是大蕭條的顯性特征之一。一戰(zhàn)爆發(fā)前,美國經(jīng)濟(jì)總量尤其是制造業(yè)實力已碾壓歐洲老牌資本主義強(qiáng)國,穩(wěn)居世界第一。也正是在“新經(jīng)濟(jì)時代”,戰(zhàn)后恢復(fù)期催生的巨大需求,使得國際貿(mào)易在GDP中的比重大幅攀升—以歷史上未曾有過的范圍和幅度。美國龐大的經(jīng)濟(jì)體量,以及通過貿(mào)易構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié)性,解釋了為何它的政策行為能產(chǎn)生空前的連鎖效應(yīng)。
根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)史學(xué)家道格拉斯·歐文的研究,貨幣與財政因素才是導(dǎo)致大蕭條的始作俑者。一戰(zhàn)后,美國事實上成為整個歐洲的債權(quán)國。為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增速下滑,1928年美國大幅提高利率,資本輸出減緩使歐洲資本流入幾近枯竭。歐洲經(jīng)濟(jì)疲軟的后果迅速反作用于美國,世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)一只腳踏入大蕭條的泥潭。但道格拉斯·歐文也認(rèn)為,美國提高關(guān)稅導(dǎo)致局勢大幅惡化,使國際合作應(yīng)對危機(jī)幾無可能。
1929年華爾街股災(zāi)后,同樣也是出于危機(jī)應(yīng)對,美國在1930年推出了《斯姆特-霍利關(guān)稅法》,把關(guān)稅從38%提升到45%。這個法案只是臨門一腳,但這一腳后果嚴(yán)重。根據(jù)道格拉斯·歐文的記載,法案在國會辯論期間,美國收到了23個國家的正式抗議。法案生效的1930年,有61個國家針對美國進(jìn)行了關(guān)稅報復(fù)。從“保護(hù)”到“報復(fù)”,貿(mào)易戰(zhàn)“惡魔”被釋放出來。
1928年大選期間,總統(tǒng)候選人胡佛最響亮的競選口號是提高關(guān)稅保護(hù)美國農(nóng)業(yè)。
高失業(yè)率,最能體現(xiàn)大蕭條造成的悲劇。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴里·埃森格林,對1920年-1939年歐美主要經(jīng)濟(jì)體失業(yè)率做過統(tǒng)計。根據(jù)他的數(shù)據(jù),1928年危機(jī)初露苗頭時,美國(6.9%)、英國(10.8%)、德國(8.6%)、法國(4.0%)的失業(yè)率大多在10%以下。這些國家失業(yè)率觸頂,正好發(fā)生在貿(mào)易戰(zhàn)威力觸頂?shù)?932年、1933年(美國:37.6%;英國:22.1%;德國:43.8%;法國:15.4%)。
貿(mào)易戰(zhàn)不是觸發(fā)因素,但也絕不能算次要因素?!端鼓诽?霍利關(guān)稅法》的“歷史罪過”在于,它的負(fù)面效應(yīng)在實施之前就產(chǎn)生了。1928年大選期間,總統(tǒng)候選人胡佛最響亮的競選口號是提高關(guān)稅保護(hù)美國農(nóng)業(yè)。在這些政治信號之下,投資者不會等到法案通過、實施后再做投資決策。這個法案的醞釀過程,很大程度上也是1929年華爾街股災(zāi)的醞釀過程。
道格拉斯·歐文的書中提到一個細(xì)節(jié),國會辯論《斯姆特-霍利關(guān)稅法》,是否對西紅柿征稅都有20多頁的記錄,但對其他國家的抗議竟然沒有任何議員辯論的記錄。也就是說,當(dāng)時美國的政治精英們,根本沒有意識到,或者沒有把其他國家可能的反擊當(dāng)回事。
以歷史視角來看,對這個現(xiàn)象較為合理的解釋是,當(dāng)時美國在世界經(jīng)濟(jì)中的分量,與其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任嚴(yán)重不匹配。對于其他國家的抗議,胡佛總統(tǒng)的回應(yīng)是“關(guān)稅屬于美國內(nèi)政”。美國學(xué)者查得·布朗在其2011年的《大蕭條與進(jìn)口保護(hù)》一書中提到,那時的美國已是“世界銀行”,但卻乳臭未干,“美國反復(fù)無常、不可靠,不愿展現(xiàn)耐心,不想承擔(dān)作為領(lǐng)導(dǎo)者的代價”。
查得·布朗筆下的美國,與如今的特朗普政府執(zhí)政的美國有幾分神似。1928年大選那一年,美國很多農(nóng)場主已經(jīng)資不抵債,瀕臨破產(chǎn)邊緣。共和黨總統(tǒng)候選人胡佛喊出“給農(nóng)民創(chuàng)造更好的生活”,與特朗普在2016年競選期間許諾給藍(lán)領(lǐng)工人“創(chuàng)造工作”如出一轍。2018年7月24日,特朗普政府宣布120億美元補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的計劃,這項政策的實施方“商品信貸公司”(隸屬于美國農(nóng)業(yè)部),正是創(chuàng)建于大蕭條時期。
那個時代的美國,保護(hù)主義就是愛國主義的同義語,經(jīng)濟(jì)民族主義并不是個貶義詞。1928年美國大選,胡佛大打貿(mào)易保護(hù)主義牌,不僅擊敗民主黨候選人阿爾·史密斯,還使得共和黨掌控參眾兩院,為《斯姆特-霍利關(guān)稅法》在國會通過鋪平了道路。這一幕與2016年的大選結(jié)果,以及此后特朗普政府頻繁揮舞關(guān)稅大棒,給人某種“歷史魅影重現(xiàn)”之感。
反對的聲音,同樣遭到忽視?!端鼓诽?霍利關(guān)稅法》在國會通過之后,美國1028位經(jīng)濟(jì)學(xué)家聯(lián)名發(fā)表公開信,向胡佛總統(tǒng)請愿不要在法案上簽字。據(jù)美國經(jīng)濟(jì)史學(xué)家的記載,當(dāng)時的摩根合伙人,同時也是胡佛總統(tǒng)的非正式經(jīng)濟(jì)政策顧問托馬斯·拉蒙特說,“我?guī)缀跏且蛳缕砬蠛鹂偨y(tǒng)否決這個法案,這個法案助長了全世界的民族主義?!?/p>
2018年5月,美國1040位經(jīng)濟(jì)學(xué)家也向特朗普發(fā)了一封公開信(聯(lián)名的包括14位諾貝爾獎獲得者),勸他改變現(xiàn)行的貿(mào)易政策。這封信一開始就提到了1930年的那封信:“國會不聽從1930年經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的建議,結(jié)果是所有美國人為此付出代價?!敝辽購哪壳暗那闆r來看,特朗普沒把這封信當(dāng)回事。
1930年的《斯姆特-霍利關(guān)稅法》實施后,課稅對象涵蓋1/3的美國進(jìn)口商品。截至目前,特朗普政府的關(guān)稅大棒,受影響的進(jìn)口商品占比不到5%。但有學(xué)者預(yù)計,如果特朗普政府對中國2000億美元商品征稅的政策落地,那么比例將會升至12%,如果特朗普政府進(jìn)一步對汽車及其零部件征稅,那么所占比例會大幅提升到27%,直逼《斯姆特-霍利關(guān)稅法》。
為了遏制貿(mào)易保護(hù)主義,在國際聯(lián)盟的召集下,1930年、1931年連續(xù)兩年召開了“協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為國際會議”,但都無果而終。那時奉行孤立主義的美國,既不是國際聯(lián)盟的成員國,對這類會議的興趣也不大。美國不會重回孤立主義,但特朗普入主白宮后,在七國集團(tuán)會議、二十國集團(tuán)會議等國際多邊場合,的確讓美國表現(xiàn)得像個孤家寡人。
歷史魅影重現(xiàn),但歷史不會簡單重復(fù)。美國因《斯姆特-霍利關(guān)稅法》遭到了貿(mào)易對象的關(guān)稅報復(fù),同時這些國家之間也競相提高貿(mào)易壁壘。也就是說,那時的貿(mào)易政策特點不僅有以牙還牙,還有以鄰為壑。但截至目前這種狀況還沒有出現(xiàn),未來出現(xiàn)的幾率也不太大。而且,如今的全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地緣政治、政府治理與危機(jī)應(yīng)對能力,都與大蕭條時期明顯不同。
《斯姆特-霍利關(guān)稅法》是個歷史節(jié)點,它把美國的關(guān)稅推向了此后歷史中沒有再出現(xiàn)過的最高點。1934年羅斯福政府實施《互惠貿(mào)易協(xié)定法》后,美國走上了在國際上推動降低關(guān)稅的進(jìn)程。二戰(zhàn)后,美國牽頭關(guān)貿(mào)總協(xié)定談判,直至主導(dǎo)世貿(mào)組織的建立,美國都是以自由貿(mào)易旗手的角色出現(xiàn)在國際社會。但為何換了總統(tǒng)后,美國卻扛起了保護(hù)主義大旗呢?
所有的發(fā)達(dá)國家歷史上都曾實施過嚴(yán)格的貿(mào)易保護(hù)主義政策,只是當(dāng)它們具備了相對于對手的技術(shù)優(yōu)勢之后,才主張降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。
“歷史地看,自由貿(mào)易是例外,保護(hù)主義是常態(tài)?!狈▏压手麘?zhàn)后經(jīng)濟(jì)史學(xué)家保羅·巴洛赫在其《經(jīng)濟(jì)與世界史:神話與悖論》中有這樣一個觀點。在該書中巴洛赫記述了這樣一個現(xiàn)象,自由貿(mào)易思想之源的英國,實施高關(guān)稅政策的時間遠(yuǎn)比低關(guān)稅政策要長。1820年英國關(guān)稅曾高居全球榜首的59%(那一年美國關(guān)稅40%)。英國真正實施零關(guān)稅是在19世紀(jì)中后期至大蕭條前,但那也是國際貿(mào)易史上空前絕后的插曲。
英國劍橋大學(xué)研究發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的張夏準(zhǔn)教授,在其2002年撰寫的《過河拆橋:歷史視角中的發(fā)展戰(zhàn)略》中對這個現(xiàn)象做過分析。他認(rèn)為,現(xiàn)在所有的發(fā)達(dá)國家歷史上都曾實施過嚴(yán)格的貿(mào)易保護(hù)主義政策,只是當(dāng)它們具備了相對于對手的技術(shù)優(yōu)勢之后,才主張降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。美國走的正是英國道路,只不過走得更堅決,也更高明。
美國獨立直到1865年南北戰(zhàn)爭結(jié)束,關(guān)稅長期扮演著聯(lián)邦政府主要收入來源的角色。南北戰(zhàn)爭后,美國制造業(yè)開始蓬勃發(fā)展,關(guān)稅才開始被賦予保護(hù)主義的功能。主張自由貿(mào)易的民主黨與奉行保護(hù)主義的共和黨輪番執(zhí)政,導(dǎo)致美國關(guān)稅上下波動,但總體上遠(yuǎn)高于當(dāng)時的歐洲。1913年至大蕭條前,歐洲平均關(guān)稅維持在25%左右,但美國長期保持在近40%的高位。也就是說,美國那時是國際貿(mào)易體系里的絕對另類。
1934年《互惠貿(mào)易協(xié)定法》的意義,廣為人知的是美國扛起了自由貿(mào)易的大旗。但另一個影響深遠(yuǎn)的意義在于,該法案把部分關(guān)稅權(quán)和貿(mào)易談判權(quán)從國會轉(zhuǎn)移到白宮。這使美國在國際貿(mào)易博弈中反應(yīng)更快,應(yīng)對也更高效。1970年代中后期,美國制造業(yè)面臨日本、歐洲的競爭,國會通過了一系列貿(mào)易法案,如今為人所熟知的“301條款”“特別301條款”等,都是在那個美國感覺到競爭威脅時期出現(xiàn)的。
這些條款本質(zhì)上屬于保護(hù)主義,其邏輯內(nèi)核與歷史上美國貿(mào)易保護(hù)政策沒什么不同,都是為了培育、維持競爭優(yōu)勢。商人總統(tǒng)特朗普眼中的威脅,會本能地偏向經(jīng)濟(jì)威脅?!爱?dāng)一個國家(美國)與幾乎每一個有貿(mào)易往來的國家之間都蒙受數(shù)10億美元的損失時,貿(mào)易戰(zhàn)就是好事,而且能輕易取勝”,特朗普今年3月說的這話,不能掉以輕心。