財政監(jiān)督制度供給不足的成因分析

■/李喜寧 張 哲

2014年6月30中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》對現(xiàn)代財政制度的改革目標是：2020年建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。關(guān)于建立怎樣的現(xiàn)代財政制度，具有代表性的觀點有高培勇（2014）強調(diào)建立現(xiàn)代財政制度是國家治理現(xiàn)代化的首要任務，而公共性、非營利性和法治化是未來建設現(xiàn)代化財政制度必須堅持的三大基本原則；賈康（2015）等提出構(gòu)建符合現(xiàn)代財政制度的預算——稅收——政府間財政關(guān)系——財政投入——財政管理符合體系。財政監(jiān)督制度作為現(xiàn)代財政制度體系中的一部分，并且財政監(jiān)督制度的有效運行是現(xiàn)代財政制度有效運行的制度保障，因此如何解決財政監(jiān)督制度供給不足的問題便顯得尤為重要。

一、文獻綜述

關(guān)于財政監(jiān)督制度優(yōu)化的問題，學者的研究大致可以分為兩類：第一類為以財政監(jiān)督制度優(yōu)化為研究對象，李袁婕（2011）分析認為公共財政監(jiān)督的法制建設滯后，財政法律規(guī)范之間相互沖突，預算法可操作性不強以及公共財政績效監(jiān)督制度缺失是財政監(jiān)督制度供給不足的主要成因。秦強（2014）提出構(gòu)建適應于現(xiàn)代預算體系的財政監(jiān)督模式應提高財政監(jiān)督民主化水平、建立能夠獨立行使財政監(jiān)督職責的權(quán)力機構(gòu)建立財政績效監(jiān)督體系。王奎泉（2015）通過構(gòu)建博弈模型分析完全信息條件下與不完全信息條件下監(jiān)督部門對支出部門違規(guī)監(jiān)督博弈，結(jié)果認為當前財政監(jiān)督面臨的問題可以大致歸于信息不對稱問題。王杰茹（2016）認為法制和責任制構(gòu)成監(jiān)督強大的政府有效機制。應加快財政監(jiān)督的立法進程，推進信息批漏機制，重視績效評價與財政監(jiān)督的有機融合，提高社會監(jiān)督的積極性。第二類為以財政監(jiān)督主體為研究對象，以監(jiān)督主體為對象研究人大監(jiān)督主要有王淑杰（2012）總結(jié)出地方人大預算監(jiān)督問題表現(xiàn)在預算監(jiān)督組織。法力預算監(jiān)督信息不足預算監(jiān)督程序不完善預算公開性不夠以及決斷監(jiān)督不力等方面；謝玲玲（2013）認為缺乏法律保障，缺乏預算信息，缺乏專業(yè)人員缺乏充足時間是權(quán)力監(jiān)督低效的原因；林慕華（2016）指出地方人大預算監(jiān)督能力存在較大差異發(fā)展極不均衡，有相當大的提升空間；金燦燦（2017）分析人大監(jiān)督影響因素發(fā)現(xiàn)：法律法規(guī)的建立健全、公民參與的深化、人大角色定位和組織體系的改革監(jiān)督手段的多樣化是影響人大預算監(jiān)督的主要因素。以公眾監(jiān)督為研究對象的有胡煒光（2010）公眾與政府之間的委托代理關(guān)系、政府組織的科層制結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)的人事任用體制、部門或個人利益、信息公開法律的缺失等原因，造成了公眾與政府之間信息不對稱的問題，致使公眾的監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮。解決公眾監(jiān)督政府中的信息不對稱問題，應該從建立有效的激勵機制、推行電子政務、轉(zhuǎn)變?nèi)耸氯斡皿w制、設立"首席新聞官"和實行政務公開立法等方面著手；蔚超（2014）指出公眾監(jiān)督機制缺乏激勵機制、信息公開程度較低、公眾監(jiān)督運行渠道不暢使得公眾監(jiān)督機制不能夠較好的發(fā)揮作用；曹華林（2017）指出公眾參與監(jiān)督時，其是否選擇監(jiān)督與其監(jiān)督成本、所得獎勵和企業(yè)履行社會責任的概率密切相關(guān)且在一定程度上公眾監(jiān)督可以降低政府自行監(jiān)管成本并促進企業(yè)對社會責任的履行。同時，鄭石橋（2014）、董大全（2015）、許薇（2015）以審計監(jiān)督為研究對象，分析了審計監(jiān)督在財政監(jiān)督中的重要性還有以審計監(jiān)督為研究對象，并對現(xiàn)有審計制度的改進提出了建議。

大量的研究把財政監(jiān)督制度供給不足的原因歸結(jié)為信息不對稱、缺乏法律保障、缺乏激勵機制等。為什么會出現(xiàn)信息不對稱？為什么現(xiàn)有的人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、公眾監(jiān)督制度在當下的條件下難以發(fā)揮作用？本文利用公共產(chǎn)品理論來分析信息不對稱的產(chǎn)生，從權(quán)力制約的角度來分析現(xiàn)有制度的缺陷。

二、理論分析

（一）財政監(jiān)督制度的本質(zhì)

財政監(jiān)督是公眾、人大、財政部門、審計部門、政府對財政活動的合法性、合理性、科學性、效率性等的監(jiān)督，使得財政活動的具體執(zhí)行部門按照財政活動的相關(guān)規(guī)定來組織財政活動。既然是監(jiān)督則必須明確財政監(jiān)督過程中的監(jiān)督者和被監(jiān)督者，明確各自的權(quán)利和責任。假定我們把所有財政活動分為財政收入活動和財政支出活動，則政府為活動的組織者，公眾為活動的付費者和收益者。因此公眾是最終的監(jiān)督者，而政府是最終的被監(jiān)督者，人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督都是從公眾監(jiān)督中派生出來的。從財政監(jiān)督過程（圖1）來看，人大監(jiān)督或是政府間監(jiān)督（包括財政監(jiān)督和審計監(jiān)督）歸根結(jié)底都要受到公眾的監(jiān)督。從監(jiān)督執(zhí)行來看，財政監(jiān)督是政府和公眾之間的博弈，公眾通過監(jiān)督政府，使得政府財政活動盡可能的符合公眾的利益；政府憑借信息優(yōu)勢，在滿足政府利益的情況下來保障公眾利益。組織財政活動是政府的權(quán)利，而政府組織什么樣的財政活動的權(quán)利受到公眾的監(jiān)督制約。財政監(jiān)督制度的本質(zhì)是公眾憑借自身的權(quán)利對政府組財政活動權(quán)利的制約?；谪斦O(jiān)督的本質(zhì)，公眾要對政府權(quán)利進行制約，公眾需要有效的公共信息，以及制約政府的手段（例如：投票權(quán)，輿論壓力）。若信息不對稱存在，投票權(quán)以及輿論壓力對政府行為不能有效制衡，則財政監(jiān)督制度會失靈。

圖1 監(jiān)督過程示意圖

（二）公共信息提供的條件

公共信息反映的是財政活動的具體信息，也是公眾監(jiān)督財政活動的依據(jù)。因此公共信息的質(zhì)量在一定程度上決定了公眾監(jiān)督活動的可行性和監(jiān)督質(zhì)量。但現(xiàn)實中處處存在信息不對稱，政府掌握的信息，公眾手中沒有信息或者信息不全，無法對政府進行監(jiān)督。雖然公眾有權(quán)讓政府提供公共信息，但公共信息的提供需要成本。

1.公眾獲取公共信息的成本

假定政府處于信息優(yōu)勢，且政府提供信息質(zhì)量的核心決定因素是公眾對政府監(jiān)督的訴求（或是公眾對政府施加的壓力）。只有當公眾的訴求強烈到使政府認為提供信息是有利的，則政府才會提供有效的信息。而公眾訴求的形成與表達是需要成本的，公眾是一個群體，是由無數(shù)個個體組成（假定除了政府，只有個體），但是每個個體對于公共信息的需求則不相同，在此處假定只存在三種需求：存在需求，不確定需求，無需求。存在需求的人為明確知道政府活動的效率關(guān)系到自己的利益，愿意為監(jiān)督政府付出一定的成本；不確定需求為明確知道政府活動的效率關(guān)系到自己的利益，但不確定自己為財政監(jiān)督付出成本是否可以收獲收益；無需求，為明確自己不愿意為財政監(jiān)督付出成本（搭便車）和不認為（或者認識不到）政府活動對自己的利益有顯著影響。因此，公眾獲取公共信息的總成本為存在需求的公眾付出的總成本、不確定需求的公眾最終選擇付出的總成本以及組織公眾訴求的形成和表達的組織成本。

公眾獲取公共信息的總成本的公式：

YP——私人獲取公共信息的總成本O

假定：VV、VN為常數(shù)，不隨人數(shù)的增加而改變，

O〈VV〈*VV——公眾自愿為獲取公共信息付出的個人成本

N1——自愿獲取公共信息的公眾人數(shù)

VN——組織非自愿為獲取公共信息付出的個人成本

N2——非自愿獲取公共信息的公眾人數(shù)

O——組織成本（組織成本為一個變量隨N2的增加而增加，且滿足O〈VN〈*V2）

2.政府提供公共信息的成本

政府提供公共信息亦是由政府提供信息的成本和收益共同決定。政府要提供完備的信息，首先必須加強對信息的收集，其次需確保信息的準確性，最后將準確的信息編制為清晰的報表呈現(xiàn)給公眾。本文把信息收集、編制等費用簡稱為清晰報表的編制費用。假設政府提供了完備的信息，則政府財政活動的自由度可能會大大損失，即政府按照政府的利益來規(guī)劃資金的使用的空間將會變得很小，自由度的損失是政府提供完備信息的高昂成本。同時完備信息表現(xiàn)出來政府的決策失誤需要有確定的部門來承擔責任，這也是政府提供信息的成本。除了既定成本還存在工作壓力上升、政府部門間協(xié)調(diào)、向社會解釋具體信息的成本等其他成本。

政府提供公共信息的成本的公式表達：

YG——政府提供公共信息的總成本YP

X1——清晰報表的編制費用

X2——提供信息帶來的財政自由的損失

X3——承擔不合理財政活動責任的成本

X4——其他成本（次要成本）

YP——私人獲取公共信息的總成本（本文假定公眾利用YP向政府施壓迫使政府提供公共信息，在這個過程YP轉(zhuǎn)化為公共壓力，政府向公眾提供信息則可以緩解公共壓力，因此YP可以看作是政府提供公共信息的收益，即負成本）

3.公共信息提供的條件

公共信息的提供是由政府提供公共信息的成本和公眾獲取公共信息的所愿付出的成本（公眾對政府的壓力）共同決定。

假定1：政府行為符合理性人假設X1，X2，X3，X4

假定2：X1，X2，X3，X4，為既定成本且都大于零，在短期內(nèi)不變

假定3：當YP=0，政府不提供有效的公共信息

基于理性人假設，當YP=0時，政府每提供一單位的公共信息時則相應的產(chǎn)生一定的成本，政府不會增加有效公共信息的供給。只有當政府每提供一單位有效公共信息產(chǎn)生收益時，其才會增加提供有效信息的供給。

結(jié)論一：公共信息提供的條件為YP-X1+X2+X3+X4〉0或YG〈0。

基于假定2，YG〈0條件是否滿足決定于YP

4.YP（私人獲取公共信息的總成本）的決定

由于公共信息帶來的收益具有不可分割性（非排他性），且對公共信息的使用并不減少他人對公共信息的享用（非競爭性）則公共信息屬于公共產(chǎn)品，由于非競爭性、非排他性的存在，“搭便車”問題則會產(chǎn)生。

假定4：社會存在兩個公民（甲與乙）

假定5：公民（甲和乙）符合理性人假設

甲和乙獲取公共信息的支付矩陣

乙不付費0，100，0甲付費甲不付費乙付費10，1010，0

結(jié)論二：基于假定5，支付矩陣的策略選擇為策略（0，0）。

結(jié)論三：基于結(jié)論二，YP=0是社會公眾支付獲取公共信息成本的解。

結(jié)論四：YP=0，YG〉0。政府提供有效的公共信息不會產(chǎn)生收益，即有效的公共信息提供的條件無法滿足，故政府沒有激勵提供有效的公共信息，信息不對稱長期存在。

（三）信息不對稱下的財政監(jiān)督

財政監(jiān)督制度包括公眾監(jiān)督、人大監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督。由于審計部門和財政部門都隸屬于政府，則本文將審計監(jiān)督、財政監(jiān)督歸為政府監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)督關(guān)系可以將監(jiān)督劃分為公眾對人大的監(jiān)督、人大對政府的監(jiān)督、上級政府對下級政府的監(jiān)督、公眾對政府的監(jiān)督。

1.政府間監(jiān)督

政府在監(jiān)督過程中處于信息優(yōu)勢，即便是政府間監(jiān)督上級政府對下級政府掌握的信息也比人大和公眾掌握的信息多。既然是政府間監(jiān)督，那么監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在某種權(quán)力的制約。權(quán)力配置確定了監(jiān)督的能力與效果。

上級政府通過“權(quán)”和“財”對下級政府實行監(jiān)督。首先分析“權(quán)”，本文分析的“權(quán)”為上級政府對下級政府的“控制權(quán)”，假定控制權(quán)越強，則監(jiān)督能力越強。政府是國家的行政機關(guān)，上級政府本應通過審查和批準相關(guān)財政活動，來實現(xiàn)對下級政府的監(jiān)督。但我國的機構(gòu)設置較為特別，組織部（干部任命權(quán)）、紀律檢查委員會（干部的監(jiān)督權(quán)）隸屬各級中共委員會，中共委員會通過干部任命權(quán)、紀律檢查委員會來控制（或者制約）政府官員行為從而達到監(jiān)督的目的。政府間的監(jiān)督也存在很強的控制權(quán)，我國的政府機構(gòu)設置貫徹了馬克斯·韋伯的科層制，而科層制典型的一個特點是“職位分等，下級接受上級指揮”，下級服從于上級的緣由是上級領(lǐng)導在一定程度上可以決定下級官員的升遷或去留，因此服從帶來的收益會比不服從要大。從這個角度來講，上級政府可以有能力監(jiān)督下級政府的活動。

其次來講“財”，自1994年分稅制改革至今，中央財政收入占總財政收入比重不斷提升，中央財政支出占全國財政支出的比重卻不斷下降，導致地方政府財力不能夠滿足地方財政支出的需求，因此地方政府的財政支出對中央的轉(zhuǎn)移支付依賴度比較嚴重。而中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付手段達到對地方政府的控制，而地方政府沿襲了中央對地方的政策，通過轉(zhuǎn)移支付對下級政府層層控制。

政府間監(jiān)督具有信息優(yōu)勢，并且政府間監(jiān)督可以通過“權(quán)”和“財”兩個有效手段來監(jiān)督下級政府，那么政府還為何出現(xiàn)監(jiān)督失靈？以地方債務風險為例，《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）的印發(fā)，以及地方債務風險的不斷攀升凸顯了政府間財政監(jiān)督的失靈。2013年6月到2014年年底間增長了41.47%，從債務性質(zhì)上來看，財政風險在下移，縣級政府債務占比增長57.12%，占到全部地方政府債務的43.51%，而縣級政府償債能力又最低，加大了財政風險（莊佳強，2017）。從制度層面來看，是由于在分稅制制度下，財權(quán)層層上移且事權(quán)層層下移，縣級政府財力最為薄弱，同時承擔的支出責任也更多，因此導致政府層級越低越有舉債的激勵。從財政監(jiān)督的角度來看，是由于上級政府在通過債務擴張穩(wěn)定增長和承擔經(jīng)濟下行的責任間選擇了債務膨脹，而落實這個政策選擇的下級政府和上級政府在穩(wěn)定經(jīng)濟增長的問題上存在共同的利益，所以上級政府放松對下級政府舉債的監(jiān)管。因此當上級政府和下級政府存在共同利益時，政府間財政監(jiān)督制度將會失靈。而上級政府的政績是由下級政府的政績構(gòu)成，這樣上下級政府就形成了一個利益共同體（谷成，2010）。這種利益共同體為政府間財政監(jiān)督的失靈奠定了基礎(chǔ)。

2.人大對政府的監(jiān)督

人大是國家真正的權(quán)利機關(guān)。人民代表大會制度是中國根本的政治制度，憲法賦予人大了立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。在政府間監(jiān)督制度失靈時，人大必須依法行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督權(quán)的行使既是人大的權(quán)力又是人大不可推卸的責任。

既然人大是國家真正的權(quán)力機關(guān)，擁有監(jiān)督權(quán)，具有預算審批權(quán)、預算調(diào)整的審批權(quán)、決算的審查權(quán)力，那么只要人大發(fā)揮自己手中的權(quán)力，則政府的財政活動必然會逐漸規(guī)范。然而現(xiàn)實是人大無法有效的發(fā)揮其手中的權(quán)力。

雖然人大是國家的權(quán)力機關(guān)，但權(quán)力機關(guān)的本源是人民，人大只是代表人民來行使人民的權(quán)力。依據(jù)投票理論，合格公民的投票過程是其對公共產(chǎn)品偏好的顯示過程。人大代表通過行使自己手中的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使得政府根據(jù)公民的偏好來提供公共產(chǎn)品。現(xiàn)實是與公民息息相關(guān)的民生性投資偏低，政府更注重可以顯示其政績的基礎(chǔ)設施投資。那么為何國家權(quán)力機關(guān)不行使任免權(quán)，選擇可以符合公眾利益的行政官員？現(xiàn)實是人大無法行使人事的任免權(quán)，干部的任免權(quán)力由中共委員會的組織部掌控。即便人大不擁有人事任免權(quán)，那只要人大依法行使了自己的預算的審批權(quán)、調(diào)整權(quán)和監(jiān)督權(quán)，則政府的權(quán)利將會被有效的制約，現(xiàn)實是由于信息不對稱的存在和人大缺乏專業(yè)人士，人大無法判定預算的合理性、科學性、效率性。面對監(jiān)督政府的重重困難，人大監(jiān)督在政府的財政活動中常常缺位，導致人大監(jiān)督未發(fā)揮人大的職能。

3.公眾對政府的監(jiān)督

十九大報告提出健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家做主落到國家政治生活和社會生活之中。公眾監(jiān)督是人民當家做主的一種具體類型，公眾通過監(jiān)督政府的財政活動使政府能夠盡可能按照公眾需求來提供公共產(chǎn)品，使社會福利最大化。公眾監(jiān)督的過程也是公共偏好表達的過程和對政府權(quán)力制約的過程，有效的公眾監(jiān)督對國家制度的演進具有重要的積極作用。但公眾監(jiān)督的實施存在諸多困境。

（1）公眾監(jiān)督的公共產(chǎn)品性

成功的公眾監(jiān)督帶來的收益為政府行政效率和資金使用效率的提高等，這些收益具有不可分性，因此具有非排他性；增加一個人對這種收益的消費而不減少其它人對這種收益性的消費帶來的效用，因此公眾監(jiān)督具有非競爭性。由于公眾監(jiān)督滿足非競爭性、非排他性，因此，公眾監(jiān)督屬于公共產(chǎn)品。市場的失靈可以采用政府介入來解決市場失靈，盡管政府不一定能夠有效率的解決市場失靈，但是政府介入?yún)s是一種現(xiàn)實存在的選擇。而公眾監(jiān)督是解決政府失靈的，公共監(jiān)督制度的提供同樣和政府解決市場一樣需要解決“搭便車”的問題。

（2）公眾監(jiān)督的有效性

關(guān)于政府監(jiān)督文獻中，學者們屢次提出公眾監(jiān)督以及促進現(xiàn)有公眾監(jiān)督機制形成與發(fā)展，以此來解決現(xiàn)行監(jiān)督制度缺陷的有效機制，因此學者們對公眾監(jiān)督機制寄予厚望。但對什么樣的公眾監(jiān)督才是有效的公眾監(jiān)督研究較少或者公眾監(jiān)督應該具有哪些特性。首先，公眾監(jiān)督應具有獨立性，缺乏獨立性的公眾監(jiān)督會導致公眾監(jiān)督機制名存實亡。例如，政府引入具有專業(yè)背景的第三方機構(gòu)，從專業(yè)角度進行考量和評價，增強監(jiān)督的準確性與客觀性。引入第三方機構(gòu)對政府財政活動進行評價是政府監(jiān)督的一大機制創(chuàng)新，對推進政府監(jiān)督具有重要的積極作用。但是第三方評價的困境在于缺乏獨立性，政府部門主導引入第三方的來對其部門具體的財政活動進行評價，評價結(jié)果交回政府部門。政府部門控制著誰將獲得評價的資格，以及反饋的評價結(jié)果，當?shù)谌皆u價的結(jié)果與政府部門的期望差距太大，政府部門存在修改評價結(jié)果的可能性，從而使得第三方失去了獨立性。其次，公眾監(jiān)督應具有專業(yè)性，政府發(fā)布的公共信息具有一定的專業(yè)性，因此普通民眾不一定能看的懂政府部門的公示，以及發(fā)現(xiàn)政府部門存在的問題。最后，公眾監(jiān)督應具有透明性，政府部門應對重要的評價結(jié)果以大眾能夠理解的表達方式向公眾作匯報，讓人民能夠及時的了解政府財政活動，加強與人民溝通，來提高政府部門的工作效率。

三、政策建議

綜上所述，財政監(jiān)督制度供給不足的原因表現(xiàn)在以下幾個方面：信息不對稱下的信息成本問題；政府科層制管理體制下的單向控制問題；人大設置的監(jiān)督機構(gòu)不能夠完成現(xiàn)行的監(jiān)督任務，具體表現(xiàn)為無法解決信息不對稱問題、人大機構(gòu)中的預算審查部門和預算審計部的機構(gòu)規(guī)模較小。沒有對公眾監(jiān)督做出一個清晰界定，無法解決公眾監(jiān)督的“搭便車”問題。針對以上問題，本文提出以下幾點建議。

（一）提高公共信息的透明度與真實性

“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時代的來臨使得信息高速的產(chǎn)生與傳播，信息的高速傳播既降低了公眾對政府的監(jiān)督成本，也提高了公眾對政府監(jiān)督的積極性，同時還緩解了政府與公眾之間的矛盾。例如：政府部門違規(guī)執(zhí)法、懶政的一些行為會隨著網(wǎng)絡迅速傳播，這些信息會在短時間內(nèi)在社會上形成共識，公眾會對政府的行為進行斥責并對政府產(chǎn)生懷疑，認為政府在浪費公共資源而不能夠有效地提供公共服務。若公眾在信息不對稱的條件下只要發(fā)現(xiàn)一些政府運用公共資源不合理的情況，那么公眾會認為政府不能夠有效地利用公共資源是一個大概率事件，這會加劇政府和社會的矛盾。在新的歷史時期，政府應該變被動為主動，降低原本社會向政府獲取公共信息的成本，積極的向社會提供公共信息，并向社會做出解釋，降低政府與社會之間的不信任性。唯有如此政府才能在信息時代獲取公眾的信任。

（二）健全公眾監(jiān)督的機制

公眾是財政活動最終的付費者，加強政府與公眾的溝通有利于政府政策的實施，以及提高財政資金的利用效率，緩和政府與公眾的矛盾。為此政府應加強公眾監(jiān)督的立法，明確公眾監(jiān)督的范圍以及以立法的形式保護公眾監(jiān)督的權(quán)益；加大公眾對政府活動監(jiān)督的宣傳力度、并構(gòu)建調(diào)動公眾監(jiān)督積極性的激勵機制，解決公眾監(jiān)督過程中的“搭便車”問題。改進現(xiàn)存的第三方機制缺乏獨立性的問題，發(fā)揮公眾監(jiān)督的有效性。不斷拓寬公眾的監(jiān)督渠道、豐富公眾監(jiān)督的形式，從而構(gòu)建政府與公眾良性溝通的新型政府公眾關(guān)系。

（三）加強人大監(jiān)督機構(gòu)的建設

人大監(jiān)督機構(gòu)的規(guī)模以及人大工作系人員的專業(yè)性限制了人大審批權(quán)和審查權(quán)的行使。首先，應打通政府和人大信息溝通渠道，消除政府和人大之間的信息壁壘，使得人大行使審批權(quán)和審查權(quán)成為可能。其次，可以將政府的審查部門劃歸到人大，政府只提供預算的編制，而審查的工作全部歸為人大監(jiān)督機構(gòu)，此舉可以在不增加人員編制的情況下提高人大的監(jiān)督能力。最后，加強人大和社會的溝通，盡管人大可以監(jiān)督，但是人大監(jiān)督的結(jié)果卻多以文本形式公示，廣大群眾不了解事實真相，對于重大的事件，人大應以文本、語音或視頻等多樣的形式出現(xiàn)，便于群眾理解，從而落實人民當家做主。

（四）加強政府的雙向監(jiān)督

政府間的監(jiān)督很容易由于上級政府對下級政府的單向控制而失效。因此應引入溫嶺參與式預算并改進溫嶺參與式預算的不足，加強基層公眾對預算的編制參與，從而使得公眾的偏好得以表達，同時克服政府的單向控制導致監(jiān)督的失靈。