我國BOT模式的探索

文靜

摘要：BOT模式因其吸引民間資本和國外資本參與國內大型公共基礎設施項目的特點，在國內已被廣泛采用，其中也不乏諸多衍生模式，所以選擇正確的BOT模式是基礎設施項目能否被特許經營和成功實施的關鍵。本研究選取案例——甘肅省酒泉市熱電聯(lián)產集中供熱項目，根據(jù)BOT自身的特色及本案例的具體情況進行分析，以求探索出符合中國國情的BOT模式，并對參與BOT項目的相關企業(yè)和政府提出個人建議。

關鍵詞：BOT模式：項目風險：特許經營

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）01-43-02

一、BOT融資模式簡介

BOT，英文全稱是Build-Operate-Transfer，中文為“建設一經營一移交”，有時也被稱為“公共工程特許權”，也就是說，BOT一般是私人公司或財團自行解決部分資金問題、建設和經營項目，并在與政府約定的期限內負責維修設施，最后將這些基礎設施建設轉交給政府部門。

BOT模式作為一種吸引外資或民間資本進行基礎設施和公共事業(yè)建設的項目運作形式在國內外迅速發(fā)展起來。我國已處于工業(yè)化中期和城市化加速的經濟社會發(fā)展階段，工業(yè)化和城市化中的建設任務相當繁重，特別是公共設施（電力、自來水、衛(wèi)生與排污設施、固體廢棄物收集與處理等）、水利工程（大壩和灌溉及排水渠道）、交通（高等級公路、城際鐵路、地鐵、港口、機場）等領域的建設任務尤其繁重。要緩解地方公共設施、水利工程、交通項目建設需求與政府投資能力極為有限的矛盾，一個可能的出路就是大力發(fā)展BOT模式。在中國，BOT項目融入了中國國情的具體需要，但也有存在缺陷，本研究就是以典型案例來探索BOT在我國的發(fā)展之路。

二、我國BOT項目的典型案例：酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產集中供熱項目

（一）項目背景

在2009年以前，酒泉市大多采用小鍋爐分散供熱的方式進行供暖，然而這種方式供熱質量差，供熱效率低，既不利于保證民生，又產生嚴重的資源浪費和環(huán)境污染等問題。因此酒泉市政府決定采用BOT模式來開展熱電聯(lián)集中供熱項目，即對項目的建設、經營、管理、維護及收益均采用分段原則，堅持先接后并的原則。酒泉市政府預計2009年啟動該項目，并于2014年冬供暖前完成。

（二）項目實施過程

首先，酒泉市政府出臺了整個項目的總體方案，于2012年5月確定與國電電力酒泉發(fā)電有限公司建立合作關系，由國電電力酒泉發(fā)電有限公司擔任該項目的主要運營商，負責項目的建設、運營和維護，在政府的主導下共同推動酒泉供熱規(guī)?；⒔洕?、集約化和綠色化。

三、運作模式

（一）合作模式

項目采用BOT方式建設運營，在收益模式上，由政府扮演定價者的角色，并在煤炭價格漲幅超過10%時給予補貼，同時付費群體為使用者。在合作機制上，國電電力酒泉熱力有限公司（社會資本方）負責在工程建設、安全運營和服從行政部門監(jiān)管的過程中涉及到的日常工作，同時被酒泉市政府（政府方）授予特許經營權。各相關行政部門積極配合集中供熱項目的各項事宜，確保項目按期建設，減少帶給居民的不便。

（二）資金籌措

項目建設與運營共需資金4.4億，其中酒泉市政府負責籌措資金2.5億元，占比約為56.82%，自2012至2014年每年投資8333萬元：國電電力發(fā)展股份有限公司負責投資1.9億元，占比約為43.18%，其中1億為工程啟動資金，由政府方負責擔保，社會資本方向銀行分期貸款籌集。

（三）建設運營項目建設

市政府成立項目領導小組對該項目進行協(xié)調、監(jiān)督，社會資本方負責組織建設、運營與維護。根據(jù)雙方合作協(xié)議的規(guī)定，在特許經營期間，社會資本方擔任項目的主要運營商，負責供熱和維護一級網管，政府方收取供熱費用，并指定其他運營商負責項目的維護。特許經營期結束后，社會資本方正式將資產移交至酒泉市政府，由肅州區(qū)政府行使經營管理權。

（四）價格聯(lián)動機制

政府方就煤熱價格的市場變動靈活定價，表現(xiàn)為：政府方通過核算項目中的煤炭等資源成本及項目運營中供熱系統(tǒng)成本確定市場價格。當煤炭價格上漲10%以上時，政府適當提高供熱價格或者給予補貼；反之，當煤炭價格下跌超過10%時，政府適當降低供熱價格。這也是本次項目中的一大亮點，依靠社會資本方的建設運營能力和政府的補貼政策，真正達到優(yōu)化資源利用效率的目標，真正做到惠民服務。

（五）風險機制

1.六大主要風險

（1）建設風險，項目建設過程中可能會遇到以下事項影響項目不能保質保期地完成，如：臨時改變供熱系統(tǒng)設計、原材料和設備等不能及時到位、項目前期拆遷工作延誤、出項人員傷亡等事故、施工周期超出預期計劃等。

（2）經營風險，是指在項目經營過程中可能由于資產管理效率低下和成本控制能力差產生的利潤損失。

（3）融資風險，主要是國家融資環(huán)境產生不利趨勢，如通脹速度加快、匯率或利率變動所產生的風險。

（4）價格風險，存在供熱資源如煤炭等市場價格波動帶來的風險，能源價格上漲使社會資本方的成本增加，從而帶來直接的不利影響。

（5）政策風險，主要是貨幣政策和公私合營政策的改變給項目帶來的負向性影響。

（6）環(huán)境風險，集中供熱項目可能產生資源浪費和環(huán)境污染問題，如過量耗費水資源，集中供熱產生霧霾等，從而社會資本方需要對環(huán)境保護做出補償措施。

2.風險分散化的三大原則

（1）風險和管控能力相匹配的原則，在政府方和社會資本方相比之下，由最大風險管制能力的一方承擔最大的風險。

（2）風險和收益機制相協(xié)調的原則，即要獲取收益就必須要承擔風險，且承擔風險的大小取決于事前協(xié)定收益的大小。在具體的項目建設、運營和管理過程中，對于實際突發(fā)的項目風險，政府方和社會資本應當共同承擔并協(xié)調管控風險。

（3）風險與資本運營相一致的原則，即建立資本可退出機制。簡單來說，就是如果項目遇到突發(fā)性極端事件對其建設和管理造成極其惡劣的負面影響，政府有義務介入并保管項目資產，及時降低項目的風險，維持供熱系統(tǒng)安全建設和運營。

（六）項目結果

本次熱電聯(lián)產集中供熱項目采用了BOT模式，成功地運用了BOT模式的優(yōu)點，由社會資本方承擔了約43.18%的融資責任，解決了政府的財政困難問題，又解決了酒泉市肅州區(qū)集中供熱問題，真正做到惠及民生，最后，為中國的集中供熱項目引入了先進的技術，為之后的供熱項目建設提供寶貴的管理和營運經驗。

四、對策和建議

由于該項目屬于公益性項目，此類項目當時在國內的發(fā)展并不成熟，如何有效開展項目采購和交易談判，在當時的時代背景下還有需要改進的地方。然而該項目依然是西北部地區(qū)BOT模式的示范案例，仍有很多可圈可點之處。

（一）政府方籌集大量財政資金的需求與社會資本方獲取投資收益的目標相匹配，雙方找到合作的共贏點，達成了戰(zhàn)略雙贏。

（二）在2009年構思該項目時，至2015年項目完成社會資本方將資產轉交給政府方的整個較長的時間跨度中，酒泉市政府積極制定不同的多方面的制度準則，以適應項目的招標、建設、運營、管理和維護的全過程，這些制度準則為項目的順利實施提供了保障作用。

但是，項目中也不可避免地出現(xiàn)了BOT模式的缺點：

1.高標價。在投標制度的激勵下，社會資本方往往傾向于制定較高的投標價格以求中標。同時，在漫長的咨詢時間中，政府與社會資本方都投入了巨大的人力物力成本，從而雙方共同抬高了招標價格。

2.政府方預期利用社會資本方的資金、先進的技術和管理經驗，共同發(fā)揮公私資本提供公共基礎設施服務的效用，但目前的項目融資模式尚未完全實現(xiàn)這種目標。具體表現(xiàn)在項目初期，項目確認、設計和可行性研究等準備工作基本上由政府或者本機構的項目報送政府批準：反觀社會資本方，基本上沒有參與項目初期的環(huán)節(jié)。但正是在這個階段的項目中，在使用技術的過程中進行了基本的定位。這允許私營部門參與項目的建設和運行，所使用的技術必須得到政府技術的批準，使社會資本方的技術創(chuàng)新非常有限。目前，BOT等大中型公共基礎設施項目的融資方式存在這些問題。

由以上提出的BOT模式的弊端，我對未來政府方和社會資本方的BOT項目實施提出以下建議：

（三）對社會資本方的建議

1.從目前看，我國的BOT項目，主要的參與者還都是外國的跨國企業(yè)，國內企業(yè)參與的較少，國內民營企業(yè)尤為顯著。我國企業(yè)，特別是民營企業(yè)，應當破除觀念上的障礙，更積極地參與到BOT項目建設中來。在本案例中，酒泉市政府選擇了大型國企的地方分公司作為合作伙伴，沒有積極納入外商和民營企業(yè)的參與。基礎設施服務業(yè)具有用戶明確、需求穩(wěn)定、風險較小的特點，對民營企業(yè)具有足夠的吸引力。

2.國內社會資本方在BOT項目中有得天獨厚的優(yōu)勢，例如熟悉國內的政治環(huán)境和法律，沒有文化差異；不存在匯率風險，不用擔心匯率升降對項目的影響；自身的效率高，辦事靈活等。國內社會資本方應該充分利用和發(fā)揮這一優(yōu)勢。

（四）對政府部門的建議

1.作為政府方，應該改變把BOT模式作為吸引外資手段的錯誤認識。這一模式，是公共部門利用私人部門的力量進行公共設施建設的手段，這里的私人部門，決不局限于外資。如果過多地利用外資，會使關系國家安全的很多基礎設施掌握在外國人手中，同時也會對內資造成“擠出效應”。

2.政府為項目提供擔保和支持。政府在BOT項目中扮演著重要的角色，是項目的購買者、使用者和最終所有者，而且政府做出擔保，可將投資人風險控制在可以接受的水平上，極大地促進和方便BOT項目的進行。在本項目中，我國政府主動承擔了政治風險和法律風險，免除了社會資本方的后顧之憂。

政府必須要扮演項目的發(fā)起人和監(jiān)督人這兩種角色，所以政府需要站在雙方利益的前提下，充分認識和了解全球范圍內PPP融資模式的優(yōu)秀開展經驗，并根據(jù)我國的實際情況來進行規(guī)章制度以及相關政策的制定，有效保障政府和社會資本的合法權益，明確政府所處的地位，用合伙人的身份參加到PPP融資項目當中，以聯(lián)合解決問題，同社會資本合作伙伴探討未來在項目運行過程中可能潛在的問題，并對其進行問題處理辦法的制定，并給予社會資本相應的地位，達到預期目的，最大化社會資本的利益。

3.善招投標制度，增加透明度和公平性，使項目從一開始就建立在堅實的基礎上，加大社會資本放在招標期的自主權。