政府投資審計(jì)工作的新發(fā)展

郭新剛

審計(jì)署下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的的意見》，對(duì)推動(dòng)投資審計(jì)工作持續(xù)健康發(fā)展，更好發(fā)揮投資審計(jì)監(jiān)督職能作用，使政府投資審計(jì)工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展起到了引導(dǎo)作用。

一、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)

（一）超越審計(jì)法定職權(quán)，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。2017年2月，全國(guó)人大法工委印發(fā)《對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》，明確指出在投資建設(shè)活動(dòng)中，負(fù)責(zé)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)單位與施工單位是平等的民事主體，建設(shè)工程合同屬于民事合同。為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，對(duì)地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，應(yīng)當(dāng)予以清理糾正。

因此弄清《審計(jì)法》第二十二條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”這個(gè)審計(jì)主業(yè)，是做好政府投資審計(jì)的首要任務(wù)。即加強(qiáng)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠?qū)徲?jì)，而且法定職責(zé)必須為，也應(yīng)該將其納入審計(jì)監(jiān)督范圍。

投資審計(jì)監(jiān)督對(duì)象和范圍應(yīng)依據(jù)審計(jì)法相關(guān)規(guī)定確定，而不是以合同中是否約定“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”為判斷，這也符合“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”的規(guī)定。無(wú)論合同雙方是否規(guī)定“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”，都應(yīng)該按照審計(jì)法及實(shí)施條例、審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定的程序和要求開展工作，即按照年度審計(jì)計(jì)劃實(shí)施審計(jì)，審計(jì)結(jié)束后出具審計(jì)報(bào)告，下達(dá)審計(jì)決定，督促被審計(jì)單位整改。而實(shí)際上部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)參與了各類與審計(jì)法定職責(zé)無(wú)關(guān)的、可能影響依法獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的項(xiàng)目驗(yàn)收、工程結(jié)算等管理活動(dòng)，超越審計(jì)權(quán)限，一旦引起法律糾紛，審計(jì)機(jī)關(guān)很難勝訴。

（二）參與工程項(xiàng)目管理，裁判員運(yùn)動(dòng)員不分。按照《財(cái)政部、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法〉的通知》（財(cái)建〔2004〕369號(hào)）第十四條“2.單項(xiàng)工程竣工結(jié)算或建設(shè)項(xiàng)目竣工總結(jié)算由總（承）包人編制，發(fā)包人可直接進(jìn)行審查，也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。政府投資項(xiàng)目，由同級(jí)財(cái)政部門審查。單項(xiàng)工程竣工結(jié)算或建設(shè)項(xiàng)目竣工總結(jié)算經(jīng)發(fā)、承包人簽字蓋章后有效”的規(guī)定，結(jié)算審查屬于建設(shè)單位和財(cái)政部門的職責(zé)。當(dāng)前有一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展投資審計(jì)都是在替建設(shè)單位和財(cái)政部門搞結(jié)算審查，介入到項(xiàng)目建設(shè)管理環(huán)節(jié)，而真正的結(jié)算審計(jì)監(jiān)督并沒(méi)有開展，沒(méi)有達(dá)到督促建設(shè)各單位履職盡責(zé)的目的，屬于典型的干越俎代庖，吃力不討好的事情。

（三）超過(guò)審計(jì)資源范圍，存在質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。投資項(xiàng)目審計(jì)涉及項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)專業(yè)，尤其是新形勢(shì)下探索的投資績(jī)效審計(jì)包括經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、社會(huì)效益審計(jì)和環(huán)境效益審計(jì)等，要求審計(jì)人員不但要具備嫻熟的財(cái)務(wù)、工程方面的知識(shí)，還需具備社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)等學(xué)科知識(shí)，并且能夠綜合運(yùn)用。但是根據(jù)目前情況來(lái)看，在審計(jì)范圍上，一些地方不考慮審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源等實(shí)際情況，要求“凡投必審”，由此遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源等實(shí)際情況。在審計(jì)程序上，由于投資審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)資源不足的矛盾日益突出，有的審計(jì)機(jī)關(guān)開展投資審計(jì)走所謂“簡(jiǎn)易程序”，審計(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、取證、報(bào)告等一律從簡(jiǎn)。在審計(jì)內(nèi)容上，有的地方只是實(shí)施單純工程造價(jià)審計(jì)，以偏代全，這種只追求審減工程造價(jià)，忽視工程建設(shè)中的管理漏洞、責(zé)任缺失等問(wèn)題的做法，偏離了審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)在要求。上述問(wèn)題的存在必然會(huì)影響審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量，進(jìn)而損害審計(jì)公信力。

（四）介入工程項(xiàng)目，廉政風(fēng)險(xiǎn)突出。一些地方強(qiáng)制要求將投資審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，部分審計(jì)機(jī)關(guān)甚至直接參與施工單位結(jié)算、決算的確認(rèn)和審核，使得審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員深度介入建設(shè)單位與施工單位的利益糾葛，成為施工單位乃至社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方“公關(guān)”“圍獵”的對(duì)象，客觀上加大了投資審計(jì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控難度。加上有的審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)控制度不完善或沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，工作中缺乏必要的公開透明和監(jiān)督規(guī)范，存在較大的廉政風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二、實(shí)現(xiàn)政府投資審計(jì)新發(fā)展的對(duì)策建議

（一）依法監(jiān)督，突出重點(diǎn)。一方面堅(jiān)持依法審計(jì)，做到不越權(quán)、不越位、不缺位，促進(jìn)投資審計(jì)健康可持續(xù)發(fā)展；另一方面實(shí)事求是、量力而行，突出重點(diǎn)、精準(zhǔn)對(duì)焦，統(tǒng)籌兼顧、綜合實(shí)施，嚴(yán)格按照年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，圍繞特定的審計(jì)目標(biāo)，選擇具體審計(jì)內(nèi)容，進(jìn)而由點(diǎn)及面、以小見大，才能開展好投資審計(jì)監(jiān)督。

（二）完善法規(guī)制度，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)修改地方投資審計(jì)法規(guī)，刪除審計(jì)越權(quán)條款，補(bǔ)充跟進(jìn)相關(guān)工作措施。如對(duì)地方法規(guī)中“審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為辦理政府投資項(xiàng)目竣工決算的依據(jù)”的規(guī)定就應(yīng)該修改為“建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)”通過(guò)將“應(yīng)當(dāng)”改為“可以”，這就把審計(jì)決定對(duì)被審計(jì)單位的行政法約束力，轉(zhuǎn)化為建設(shè)（業(yè)主）單位與合同簽約方的自愿的民事協(xié)議，也就理順了政府工程審計(jì)與政府工程合同之間的法律關(guān)系，改變過(guò)去以審計(jì)法超越合同法，擴(kuò)大了審計(jì)決定的效力范圍，限制了民事權(quán)利的問(wèn)題，也就從根子上解決了“以審代結(jié)（算）”存在的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)研究總結(jié)，改善隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。在配好工程專業(yè)技術(shù)人才的基礎(chǔ)上，培養(yǎng)計(jì)算機(jī)、會(huì)計(jì)、審計(jì)方面的復(fù)合型人才，提升他們分析研究、依法定性和快速適應(yīng)工程建設(shè)現(xiàn)代化和大數(shù)據(jù)時(shí)代特點(diǎn)的能力；充分利用社會(huì)審計(jì)組織用人機(jī)制靈活，技術(shù)優(yōu)勢(shì)明顯的特點(diǎn)，積極探索和研究新的審計(jì)組織方式，面向社會(huì)審計(jì)“借力”“借智”“借技”，公開擇優(yōu)選擇協(xié)審單位參與政府投資審計(jì)，做到外出成果、內(nèi)防風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)外協(xié)同”“攻防兼?zhèn)洹薄?/p>

（四）規(guī)范審計(jì)程序，加強(qiáng)計(jì)劃管理。加強(qiáng)審計(jì)過(guò)程管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)“八不準(zhǔn)”紀(jì)律；加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果管理，依法出具審計(jì)結(jié)果文書，嚴(yán)把審計(jì)質(zhì)量關(guān)。同時(shí)要切實(shí)加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，無(wú)論是機(jī)關(guān)工作人員還是聘用中介或人員，都須從嚴(yán)教育控制。除了經(jīng)常開展廉政建設(shè)教育之外，更重要的是在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上加強(qiáng)控制，把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子。