“一帶一路”倡議下審計(jì)國際合作與交流路徑研究

徐菲

一、中國審計(jì)的國際交往歷史

世界審計(jì)組織（INTOSAI）成立于1953年，是一個(gè)由聯(lián)合國成員國及其專業(yè)機(jī)構(gòu)成員國的最高審計(jì)機(jī)關(guān)組成的專業(yè)組織，是國際公認(rèn)的影響力最廣泛、權(quán)威性最強(qiáng)的全球性公共審計(jì)領(lǐng)域?qū)I(yè)組織，也是世界上規(guī)模僅次于聯(lián)合國的第二大國際組織，目前擁有194個(gè)全權(quán)會(huì)員和5個(gè)協(xié)作會(huì)員。世界審計(jì)組織下屬亞洲審計(jì)組織、歐洲審計(jì)組織、非洲審計(jì)組織等7個(gè)地區(qū)性審計(jì)組織。各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)在世界審計(jì)組織的框架下開展交流合作，進(jìn)行知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)共享。

1982年5月，審計(jì)署還在籌建時(shí)，世界審計(jì)組織第23次理事會(huì)批準(zhǔn)我國成為世界審計(jì)組織成員，加入世界審計(jì)組織，正式開啟新中國審計(jì)的對(duì)外交往。30多年來，審計(jì)外事工作堅(jiān)持“服務(wù)國家大外交、服務(wù)審計(jì)事業(yè)發(fā)展”的指導(dǎo)思想，隨著我國對(duì)外交往的深入和國際地位的提高，審計(jì)行業(yè)也不斷深化對(duì)外交流，積極拓寬雙邊、多邊合作范圍。按照在國際交往中扮演的角色，中國審計(jì)的對(duì)外交往歷史可大致分為三個(gè)階段。

（一）學(xué)習(xí)者（1982至1991年）。1983 年 9 月審計(jì)署正式成立。按照“邊組建，邊工作，抓重點(diǎn)，打基礎(chǔ)”的工作原則，審計(jì)署在成立的最初幾年，逐步探索與世界審計(jì)組織交流與合作的途徑，借鑒外國審計(jì)體制，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法和經(jīng)驗(yàn)，培訓(xùn)審計(jì)人員。由于國際審計(jì)交往的經(jīng)驗(yàn)欠缺，審計(jì)署以學(xué)習(xí)者的身份與國外最高審計(jì)機(jī)關(guān)開展交流，邀請(qǐng)外國專家來華講學(xué)、咨詢，簽訂雙邊合作協(xié)議、開展長期合作，接受國外審計(jì)援助；有重點(diǎn)地對(duì)部分審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的國家審計(jì)工作開展考察調(diào)研，了解外國的審計(jì)體制和法規(guī)體系，為建立適合中國國情的審計(jì)制度獲取經(jīng)驗(yàn)支持；有限參與世界審計(jì)組織的相關(guān)活動(dòng)，逐步熟悉世界審計(jì)組織的規(guī)則和運(yùn)作方式。

（二）合作者（1991至2003年）。進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代，審計(jì)署從以前學(xué)習(xí)外國經(jīng)驗(yàn)，接受別國培訓(xùn)和設(shè)備援助為主，逐步轉(zhuǎn)向平等交流、互相借鑒，“宣傳中國、了解世界”并重。中國審計(jì)從原來單純的學(xué)習(xí)者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ダ暮献髡?。中國開始廣泛參與世界審計(jì)組織的活動(dòng)，并重點(diǎn)發(fā)展與亞洲審計(jì)組織的關(guān)系，參加研討會(huì)、專家培訓(xùn)班等各類國際審計(jì)會(huì)議，并開始對(duì)一些欠發(fā)達(dá)國家開展援助培訓(xùn)。經(jīng)過二十年的艱苦創(chuàng)業(yè)，中國審計(jì)已經(jīng)形成了一個(gè)獨(dú)具民族特色、行之有效的社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督制度；已經(jīng)積累了一整套豐富的、足與國外同行分享的審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)方法；已經(jīng)培養(yǎng)了一支比較熟悉國際審計(jì)事務(wù)，較高素質(zhì)的復(fù)合型審計(jì)人才隊(duì)伍。在這一階段，中國審計(jì)逐步走向世界、融入世界，并有能力向世界做出貢獻(xiàn)。

（三）引領(lǐng)者（2003年至今）。伴隨著我國綜合國力的不斷提升和審計(jì)事業(yè)的快速發(fā)展，審計(jì)外事工作取得了突破性進(jìn)展。首先，中國審計(jì)國際地位顯著提升，影響力不斷擴(kuò)大，在世界審計(jì)組織中的話語權(quán)不斷增強(qiáng)，發(fā)揮積極的建設(shè)性作用。2013年，第21屆世界審計(jì)組織大會(huì)在北京成功舉辦，中國接任世界審計(jì)組織理事會(huì)主席，并通過了大會(huì)的唯一成果性文件《北京宣言》。其次，審計(jì)外交已然成為我國公共外交的一個(gè)重要組成部分。中國審計(jì)署與150多個(gè)國家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)建立了交流與合作關(guān)系，與30余個(gè)國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)簽訂了雙邊合作協(xié)議，開展了形式多樣、內(nèi)容豐富、成效顯著的審計(jì)交流與合作。再次，審計(jì)對(duì)外援助和宣傳取得成果，創(chuàng)立了品牌。審計(jì)署面向非洲英語國家和法語國家、南太平洋地區(qū)最高審計(jì)機(jī)關(guān)組織了10余期審計(jì)長級(jí)別研修班。自“一帶一路”倡議提出以來，審計(jì)署聯(lián)合商務(wù)部召開了3期“一帶一路”沿線國家審計(jì)官員研修班。此外，審計(jì)署還以舉辦研討會(huì)、選派專家外出講學(xué)等多種形式，大力開展對(duì)蒙古、越南、老撾、柬埔寨、印尼、巴基斯坦、斯里蘭卡、泰國等周邊國家的審計(jì)援外工作。經(jīng)過三十多年的發(fā)展建設(shè)，中國審計(jì)外事工作歷經(jīng)從被動(dòng)參與到主動(dòng)融入，從單向受動(dòng)到雙向互動(dòng)，從策略性跟進(jìn)到戰(zhàn)略性建設(shè)的發(fā)展。

二、中國審計(jì)的國際交往現(xiàn)狀

（一）積極參與審計(jì)國際事務(wù)。2013年至2016年，審計(jì)長擔(dān)任世界審計(jì)組織主席。三年來，審計(jì)署積極弘揚(yáng)審計(jì)服務(wù)國家治理的理念，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，引領(lǐng)世界審計(jì)組織密切關(guān)注聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，積極參與全球治理，促進(jìn)各國審計(jì)機(jī)關(guān)知識(shí)共享和能力建設(shè)，與其他各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)一道，修訂了《世界審計(jì)組織章程》，并制定了五年戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，得到了世界審計(jì)組織各成員國的廣泛支持，以及聯(lián)合國、捐助機(jī)構(gòu)、全球反腐敗機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)的高度認(rèn)同，在國際社會(huì)的影響力大幅提升。2016年審計(jì)長卸任主席后，中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，仍然積極履行承擔(dān)世界審計(jì)組織的責(zé)任和義務(wù)：參加了世界審計(jì)組織下設(shè)4個(gè)委員會(huì)的幾乎全部工作組。在各個(gè)工作組中，審計(jì)署主動(dòng)承辦了環(huán)境審計(jì)、IT審計(jì)、職業(yè)準(zhǔn)則、公共債務(wù)等多個(gè)會(huì)議，在各專項(xiàng)領(lǐng)域體現(xiàn)出積極態(tài)度和專業(yè)水準(zhǔn)，為維持和提升中國審計(jì)在世界上的地位發(fā)揮了重要作用。審計(jì)署在亞洲審計(jì)組織中也居于核心地位，長期擔(dān)任理事會(huì)成員，并兩次擔(dān)任亞洲審計(jì)組織主席。審計(jì)署在2017年2月舉辦的亞審理事會(huì)上被確定為亞洲審計(jì)組織秘書處唯一候選人。2018年在越南舉辦的亞審第14屆大會(huì)上將正式宣布，一屆任期三年，連任三屆。除了活躍在世界審計(jì)組織舞臺(tái)上，中國審計(jì)還積極探索跨領(lǐng)域的交流融合。審計(jì)數(shù)據(jù)采集國際標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目由審計(jì)署、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)在我國審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上向國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）提出，2015年3月國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）批準(zhǔn)成立審計(jì)數(shù)據(jù)采集項(xiàng)目委員會(huì)，由中國承擔(dān)主席和秘書處工作。近年來，中國在審計(jì)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域開展了大量工作，通過實(shí)施審計(jì)數(shù)據(jù)采集國家標(biāo)準(zhǔn)，有效降低了審計(jì)數(shù)據(jù)的采集成本和使用成本。

（二）推進(jìn)審計(jì)領(lǐng)域多邊雙邊外交。經(jīng)過三十多年的友好交往，審計(jì)署與美國、俄羅斯、印度等世界主要國家審計(jì)機(jī)關(guān)建立了定期會(huì)議、培訓(xùn)等機(jī)制，就共同關(guān)心的審計(jì)問題開展研討，分享經(jīng)驗(yàn)。審計(jì)署在穩(wěn)步推進(jìn)與大國審計(jì)的交流機(jī)制的同時(shí)，進(jìn)一步完善多邊雙邊審計(jì)會(huì)晤機(jī)制，通過高層互訪、培訓(xùn)、研討會(huì)、項(xiàng)目合作、專家講學(xué)等多種形式，加強(qiáng)與世界各國審計(jì)機(jī)關(guān)的廣泛聯(lián)系與合作，探索接收其他國家和地區(qū)審計(jì)官員到中國審計(jì)機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)、實(shí)踐，為發(fā)展中國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)提供能力和信息共享，進(jìn)一步擴(kuò)大中國審計(jì)的朋友圈。

（三）建立審計(jì)國際培訓(xùn)品牌。中國審計(jì)署自上世紀(jì)90年代以來開始援助欠發(fā)達(dá)地區(qū)。2000年以來，援外工作持續(xù)深入開展。尤其是“一帶一路”倡議提出以來，中國審計(jì)署為配合國家大外交，開展了“一帶一路”沿線國家審計(jì)官員培訓(xùn)。培訓(xùn)班學(xué)員級(jí)別從一線審計(jì)人員，到司局級(jí)干部，至部級(jí)審計(jì)官員，培訓(xùn)內(nèi)容涉及面愈加廣泛，包含環(huán)境審計(jì)、績效審計(jì)、外資審計(jì)、聯(lián)合國審計(jì)以及中國特色社會(huì)主義審計(jì)等。培訓(xùn)班效果良好，有助于受援國審計(jì)人員的能力建立和各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)間的知識(shí)分享。

（四）承辦來華審計(jì)碩士研究生項(xiàng)目。2016年6月，教育部部長袁貴仁與審計(jì)署審計(jì)長劉家義共同簽署了關(guān)于合作設(shè)立“中國政府審計(jì)獎(jiǎng)學(xué)金”項(xiàng)目諒解備忘錄。該獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目旨在為亞非拉及太平洋地區(qū)部分發(fā)展中國家培養(yǎng)審計(jì)專業(yè)人才。該項(xiàng)目預(yù)計(jì)在2016-2020年期間，資助250名來自上述地區(qū)和國家的優(yōu)秀青年在中國攻讀審計(jì)專業(yè)（政府審計(jì)方向）碩士學(xué)位。該合作立足于國家“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展需求，有利于傳播中國審計(jì)的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)中國審計(jì)的國際話語權(quán)，進(jìn)一步提升國家人文交流軟實(shí)力和國際影響力。2016年中國政府審計(jì)獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目順利啟動(dòng)，36個(gè)國家的50名審計(jì)官員已經(jīng)到項(xiàng)目承辦單位南京審計(jì)大學(xué)攻讀審計(jì)專業(yè)碩士研究生。2017年，除了教育部中國政府審計(jì)獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目，商務(wù)部獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目也相應(yīng)啟動(dòng)。兩個(gè)項(xiàng)目在2017年共招收了44個(gè)國家的60名審計(jì)官員。

（五）加大審計(jì)對(duì)外宣傳力度。除了舉辦國際審計(jì)培訓(xùn)、招收審計(jì)碩士留學(xué)研究生等途徑進(jìn)行對(duì)外宣傳外，審計(jì)署還充分利用《世界政府審計(jì)雜志》等平臺(tái)，積極向國際社會(huì)推介中國特色社會(huì)主義審計(jì)理論和制度、模式與方法，傳播中國審計(jì)理念，分享中國審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，展示中國軟實(shí)力。《中國特色社會(huì)主義審計(jì)理論研究（修訂版）》英文版于2015年在全球正式發(fā)行，該書既是對(duì)中國國家審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，也秉持世界審計(jì)組織“經(jīng)驗(yàn)分享，人人共惠”的宗旨，與各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)一起分享和交流中國審計(jì)的良好實(shí)踐、成功經(jīng)驗(yàn)、最新理念，對(duì)豐富世界審計(jì)理論體系，完善其架構(gòu)發(fā)揮了積極作用。

（六）促進(jìn)審計(jì)高等教育的國際交流與合作。南京審計(jì)大學(xué)是全國乃至全球唯一一所以審計(jì)命名的高等院校，每年承辦多期由審計(jì)署主辦的高水平國際會(huì)議、培訓(xùn)班。在審計(jì)署的推介下，共有來自美國、法國、南非、巴西等國的20余名審計(jì)長受聘南京審計(jì)大學(xué)榮譽(yù)教授，不定期來校講學(xué)，分享審計(jì)前沿知識(shí)和各國公共部門審計(jì)的最佳實(shí)踐。南京審計(jì)大學(xué)還與奧地利審計(jì)院、摩洛哥審計(jì)法院、泰國審計(jì)署、坦桑尼亞審計(jì)署等建立了長期友好的合作關(guān)系，并通過他們的推薦，與奧地利維也納大學(xué)、摩洛哥工商管理高等學(xué)院、泰國馬哈沙拉堪大學(xué)、坦桑尼亞達(dá)累斯薩拉姆大學(xué)等高校取得了聯(lián)系，在學(xué)生互換、科研交流、合作辦學(xué)等領(lǐng)域建立起合作。2016年起，南京審計(jì)大學(xué)開始承擔(dān)為期五年的中國政府審計(jì)獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目，為亞非拉和南太平洋地區(qū)的審計(jì)人員提供研究生學(xué)歷教育。審計(jì)行業(yè)教育與國民教育的融合、人才培養(yǎng)模式的多元化為各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)儲(chǔ)備具有國際視野的高水平人才做出了貢獻(xiàn)。

三、審計(jì)國際合作的發(fā)展路徑

（一）深度參與審計(jì)相關(guān)準(zhǔn)則制定。世界審計(jì)組織設(shè)有四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，每個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)下分設(shè)相關(guān)委員會(huì)和分委員會(huì)。四個(gè)委員會(huì)分別為職業(yè)準(zhǔn)則委員會(huì)，能力建設(shè)委員會(huì)，知識(shí)分享與知識(shí)服務(wù)委員會(huì)，政策、金融和管理委員會(huì)。其中職業(yè)準(zhǔn)則委員會(huì)主要負(fù)責(zé)通過制定和修訂《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際準(zhǔn)則》以及其他相關(guān)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來幫助最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治。職業(yè)準(zhǔn)則委員會(huì)是世界審計(jì)組織，也是各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)制定國際通用行業(yè)準(zhǔn)則的最高機(jī)構(gòu)，下設(shè)金融審計(jì)與會(huì)計(jì)分委員會(huì)、內(nèi)部控制準(zhǔn)則分委員會(huì)、合規(guī)性審計(jì)分委員會(huì)、績效審計(jì)分委員會(huì)等4個(gè)分委員會(huì)。目前，職業(yè)準(zhǔn)則委員會(huì)擁有53個(gè)成員最高審計(jì)機(jī)關(guān)，主席由巴西審計(jì)法院擔(dān)任。審計(jì)署僅是合規(guī)性審計(jì)分委員會(huì)的成員，與中國的大國審計(jì)地位不相匹配。中國應(yīng)更加深度參與審計(jì)相關(guān)準(zhǔn)則制定，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)話語權(quán)。

（二）加大對(duì)“一帶一路”沿線國家審計(jì)的科研力度。在國際交流方面，審計(jì)署注重與世界主要國家，包括美國、法國、英國、加拿大等審計(jì)大國的最高審計(jì)機(jī)關(guān)交流學(xué)習(xí)審計(jì)理論和方法，比較中外審計(jì)的不同做法。然而，我國對(duì)于“一帶一路”沿線國家的審計(jì)研究依然不足，對(duì)其審計(jì)理論和方法缺乏充分認(rèn)知。我們可以擔(dān)任亞洲審計(jì)組織秘書處為契機(jī)，加大對(duì)亞洲國家和其他“一帶一路”沿線國家的審計(jì)研究，加強(qiáng)審計(jì)理論和最佳實(shí)務(wù)的交流，并創(chuàng)辦審計(jì)學(xué)術(shù)期刊英文版，從而促進(jìn)“一帶一路”協(xié)同審計(jì)的有序高效開展。

（三）建立審計(jì)國際培訓(xùn)長效機(jī)制。自上世紀(jì)90年代以來，審計(jì)署開始為欠發(fā)達(dá)國家提供援助培訓(xùn)。近年來，審計(jì)署更是加大了援外培訓(xùn)力度，中國政府審計(jì)獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目也是對(duì)外援助的一種形式。中國政府的善意受到了亞非拉等發(fā)展中國家的一致稱贊。然而，我國尚未建立審計(jì)國際培訓(xùn)后的跟蹤機(jī)制，援助反饋無從得知，援外效果大打折扣。因此，應(yīng)統(tǒng)籌援外資源和信息，建立從培訓(xùn)到跟蹤反饋的長效機(jī)制。此外，我國還可應(yīng)某些國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)，派遣專家前往該國講授審計(jì)理論和實(shí)務(wù)，并幫助其建立起本國的審計(jì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大受益面，做到“授人以漁”。

隨著中國的崛起和新興市場(chǎng)國家的迅速發(fā)展，國際格局正經(jīng)歷著深刻變革，中國在世界舞臺(tái)上的地位日益舉足輕重。國家良好治理和全球治理的迫切需要突出了審計(jì)在預(yù)防、揭示、抵御風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。在加快“一帶一路”建設(shè)的背景下，中國審計(jì)應(yīng)總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，深化審計(jì)對(duì)外交流，繼續(xù)在世界審計(jì)組織中發(fā)揮引領(lǐng)作用，承擔(dān)大國的應(yīng)盡責(zé)任和義務(wù)，踐行世界審計(jì)組織“經(jīng)驗(yàn)分享，人人共惠”的宗旨，進(jìn)一步宣傳中國特色社會(huì)主義審計(jì)的優(yōu)秀做法，推動(dòng)探索審計(jì)理論前沿與最佳實(shí)務(wù)，從而更好地發(fā)揮審計(jì)在促進(jìn)國家良治和全球治理方面的作用。