新時(shí)代應(yīng)急管理的組織體系革新：從“分散”走向“整體”
——兼論踐行總體國(guó)家安全觀的組織支點(diǎn)

李堯遠(yuǎn) 王國(guó)橋

李堯遠(yuǎn)，西北大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士、碩士研究生導(dǎo)師，臺(tái)灣大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者，臺(tái)灣大學(xué)氣候天氣災(zāi)害研究中心特約研究員。主持人力資源和社會(huì)保障部、陜西省社會(huì)科學(xué)基金等各類科學(xué)研究項(xiàng)目20余項(xiàng)，出版《應(yīng)急預(yù)案管理》《應(yīng)急管理案例分析》等著作/教材6部，在《中國(guó)行政管理》《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》等各類期刊上發(fā)表論文30余篇，獲得陜西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀研究成果一等獎(jiǎng)、陜西省高等院校人文社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀研究成果一等獎(jiǎng)、陜西省教學(xué)成果一等獎(jiǎng)、國(guó)際應(yīng)急管理學(xué)會(huì)中國(guó)委員會(huì)年會(huì)優(yōu)秀論文一等獎(jiǎng)等各類獎(jiǎng)勵(lì)10余項(xiàng)。

2014年4月15日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)，提出了“總體國(guó)家安全觀”?？傮w國(guó)家安全觀是習(xí)近平新時(shí)代特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容之一，這也是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)指導(dǎo)我國(guó)特色國(guó)家安全體系建設(shè)的根本方針。應(yīng)急管理是國(guó)家安全保障的重要內(nèi)容，應(yīng)急管理體系優(yōu)化和能力提升是踐行總體國(guó)家安全觀的重大行動(dòng)。為解決長(zhǎng)期以來(lái)制約我國(guó)應(yīng)急管理能力提升的組織體系“分散”問(wèn)題，國(guó)家成立了應(yīng)急管理部，這標(biāo)志著我國(guó)的應(yīng)急管理進(jìn)入了新時(shí)代。

傳統(tǒng)應(yīng)急管理組織體系“分散”的表現(xiàn)與弊端

我國(guó)傳統(tǒng)的應(yīng)急管理組織體系，表現(xiàn)出非常明顯的“分散”和“條塊”特征。高小平教授認(rèn)為，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以前，我國(guó)各類突發(fā)事件的預(yù)防、處置與善后涉及20余個(gè)政府部門，如果再加上20多個(gè)行業(yè)管理部門和各類企業(yè)總部，共計(jì)約40余家（見(jiàn)表1），這是組織體系“分散”的典型表現(xiàn)。

整體政府（Holistic Government）理論的提出者、英國(guó)行政學(xué)家佩里·?？怂梗≒erry Hicks）指出，“分散”的功能型組織模型具有8個(gè)方面的缺陷，分別是：對(duì)結(jié)果的不負(fù)責(zé)任和高成本運(yùn)行、不正當(dāng)?shù)募瘷?quán)、對(duì)政府行為變化的膚淺理解、短期效應(yīng)、對(duì)預(yù)防的忽視、協(xié)調(diào)困難與問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁、對(duì)錯(cuò)誤事情的評(píng)估、對(duì)錯(cuò)誤對(duì)象負(fù)責(zé)。?？怂箤?duì)“部門主義的牢籠”（Departmental Cages）的批判深得學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)同，基于?？怂沟姆治?，具體到“分散”的應(yīng)急管理組織體系而言，它通常有如下弊端：一是多頭管理導(dǎo)致職責(zé)交叉與責(zé)任推諉，很多突發(fā)事件處置找不到負(fù)責(zé)的主體；二是協(xié)調(diào)困難，我國(guó)突發(fā)事件的管理體系表現(xiàn)出“條塊分割”的特征，協(xié)調(diào)的障礙不僅存在于各職能部門的“條條”之間，還存在于互不隸屬的“條”“塊”之間，協(xié)調(diào)難度很大；三是重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)，多個(gè)部門負(fù)責(zé)同一類事務(wù)，常常導(dǎo)致對(duì)同質(zhì)需求的低水平重復(fù)投入，從而造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；四是應(yīng)急管理缺乏整體規(guī)劃，各職能部門、各地方政府都有制訂規(guī)劃的權(quán)力，水平不同、重點(diǎn)不同、投入不同的規(guī)劃導(dǎo)致應(yīng)急管理過(guò)程中大量的局部效應(yīng)和短期效應(yīng)；五是以上種種又會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急管理效率低下和效果不彰，損傷政府公信力。因此，對(duì)傳統(tǒng)的應(yīng)急管理組織體系進(jìn)行改革勢(shì)在必行。

表1 突發(fā)事件與對(duì)口管理部門

總體國(guó)家安全觀對(duì)應(yīng)急管理組織體系的基本要求

總體國(guó)家安全觀要求建立集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的安全體系，這其中既包括了傳統(tǒng)安全要素，如政治安全、軍事安全；也包括了非傳統(tǒng)安全要素， 如經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、資源安全等。由此可見(jiàn)，非傳統(tǒng)安全涉及的主要內(nèi)容和當(dāng)前應(yīng)急管理的主體內(nèi)容基本一致?？傮w國(guó)家安全觀的重大創(chuàng)新與突出貢獻(xiàn)之一就在于它洞悉了各類安全要素之間高度關(guān)聯(lián)的本質(zhì)，突破了將傳統(tǒng)安全問(wèn)題和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題分而治之的界限，并將安全問(wèn)題治理的重點(diǎn)從事件處置前置到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，奠定了全面風(fēng)險(xiǎn)治理的基本框架。由于傳統(tǒng)安全保障的主體力量在軍隊(duì)、外交和某些特殊部門，而非傳統(tǒng)安全的保障力量在公安、衛(wèi)生、文化等普通政府職能部門。因此，總體國(guó)家安全觀的踐行對(duì)其組織體系尤其是應(yīng)急管理組織體系提出了更高的要求，具體表現(xiàn)為如下幾點(diǎn)：

一是思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，不論是軍隊(duì)、外交等特殊部門，還是公安、衛(wèi)生、文化等普通政府職能部門，都必須從思想上走出“部門主義的牢籠”，深刻認(rèn)識(shí)到每一個(gè)部門都是國(guó)家總體安全的維護(hù)和保障力量，尤其是普通部門，要提高站位，將自己在應(yīng)急管理中的角色從事件的管理者上升到國(guó)家總體安全的高度，充分認(rèn)識(shí)到自己在國(guó)家安全維護(hù)中角色上的平等性，即都是“國(guó)家安全命運(yùn)共同體”中不可或缺的一分子；此外，各主體都要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)治理的意識(shí)，把國(guó)家安全維護(hù)的重點(diǎn)從事中或事后的應(yīng)對(duì)與處置轉(zhuǎn)移到事前的預(yù)防上去。

二是主體數(shù)量趨少，根據(jù)管理學(xué)的相關(guān)原理，主體越多，協(xié)調(diào)的難度越大，協(xié)調(diào)的成本越高，協(xié)調(diào)的效率越低，因此，減少國(guó)家安全責(zé)任承擔(dān)主體的數(shù)量，是提高協(xié)調(diào)效率的必然選擇。

三是權(quán)利責(zé)任明確，一方面，權(quán)責(zé)交叉與混沌是職能部門“踢皮球”“打太極”的溫床，是風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中漏洞與失誤頻出的肇因，因此責(zé)權(quán)明確是避免推諉扯皮的前提，也是保證各類主體積極性和創(chuàng)造性的要件；另一方面，主體分散與權(quán)責(zé)交叉在造成了風(fēng)險(xiǎn)治理設(shè)施、設(shè)備、人員浪費(fèi)的同時(shí)，又會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與事件處置時(shí)資源投放的不足與錯(cuò)位，因此，權(quán)利責(zé)任明確能夠保障資源的分類、集約利用和精準(zhǔn)投放。

四是聯(lián)動(dòng)能力倍增，以往的國(guó)家安全維護(hù)主體體系中，傳統(tǒng)安全維護(hù)主體如軍隊(duì)、外交等部門與非傳統(tǒng)安全維護(hù)主體如公安、衛(wèi)生、文化等部門之間聯(lián)動(dòng)較少，而且非傳統(tǒng)安全維護(hù)主體的公安、安監(jiān)、衛(wèi)生、森林、通信等各部門由于數(shù)量眾多、權(quán)責(zé)交叉等因素，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)節(jié)奏遲緩、效率低下。因此，總體國(guó)家安全觀要求不論是傳統(tǒng)的還是非傳統(tǒng)的國(guó)家安全維護(hù)主體一方面要全體聯(lián)動(dòng)，另一方面要大大提升聯(lián)動(dòng)能力和效率，以滿足“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”風(fēng)險(xiǎn)治理的需要。

五是治理效果理想，效果是一切改革和行動(dòng)的終極指向和最高訴求，風(fēng)險(xiǎn)治理主體體系的數(shù)量和結(jié)構(gòu)調(diào)整必須以風(fēng)險(xiǎn)治理的效果為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此，總體國(guó)家安全保障的效果是治理體系調(diào)整的根本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

新時(shí)代的“整體性”應(yīng)急管理組織體系

鐘開(kāi)斌博士認(rèn)為，建國(guó)至今，我國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段，分別是1949—2003年的第一階段和2003年至今的第二階段。1949—2003年的第一階段中，我國(guó)的應(yīng)急管理體系經(jīng)歷了從無(wú)到有、從能夠應(yīng)對(duì)少數(shù)災(zāi)種到常見(jiàn)災(zāi)種基本應(yīng)對(duì)的發(fā)展歷程，但是體系分散、各自為政、協(xié)調(diào)困難、能力不足、規(guī)劃缺失等問(wèn)題較為突出。2003年的“非典”事件，開(kāi)啟了我國(guó)應(yīng)急管理體系系統(tǒng)化建設(shè)的進(jìn)程，以具備綜合協(xié)調(diào)職能的各級(jí)應(yīng)急管理辦公室的成立為標(biāo)志，我國(guó)的應(yīng)急管理體系進(jìn)入了第二階段。在近15年的時(shí)間里，我國(guó)應(yīng)急管理的預(yù)案體系、平臺(tái)體系、組織體系、資源體系得到了進(jìn)一步完善，各級(jí)政府和職能部門的應(yīng)急管理能力得到了大幅度提升，但是多頭管理、重復(fù)建設(shè)、推諉扯皮、救災(zāi)秩序紊亂等問(wèn)題依然存在。

2018年3月13日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議聽(tīng)取了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明，3月17日，全國(guó)人大表決通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，3月21日中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮窙Q定，將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急管理辦公室、公安部消防局、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、水利部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、民政部救災(zāi)司、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、中國(guó)地震局、國(guó)家森林防火指揮部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部等10余個(gè)部門的防災(zāi)救災(zāi)職責(zé)進(jìn)行整合，組建應(yīng)急管理部，這可以作為我國(guó)應(yīng)急管理體系進(jìn)入第三階段的標(biāo)志。

應(yīng)急管理部的成立，符合應(yīng)急管理組織體系“整體性”建設(shè)的要求，是踐行總體國(guó)家安全觀的關(guān)鍵步驟，其意義如下：

第一，規(guī)劃有主，建設(shè)有序。今后，應(yīng)急管理部將負(fù)責(zé)全國(guó)的應(yīng)急管理規(guī)劃，制定統(tǒng)一的應(yīng)急管理政策，能夠保證規(guī)劃的整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和科學(xué)性，從而避免政出多門、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，保證國(guó)家應(yīng)急管理體系的建設(shè)進(jìn)入“整體性”時(shí)代。

第二，協(xié)調(diào)有力，指揮權(quán)威。應(yīng)急管理部成立后，將原來(lái)需要協(xié)同的應(yīng)急管理部門從二十多個(gè)減少到十余個(gè)，將原來(lái)大量的“外部效應(yīng)”轉(zhuǎn)化為“內(nèi)部職責(zé)”，充分體現(xiàn)了統(tǒng)一指揮的原則，提高了指揮的權(quán)威性，極大地降低了協(xié)調(diào)的成本，減少了推諉扯皮現(xiàn)象，提高了行動(dòng)的效率。

2018年6月應(yīng)急管理部舉行“擔(dān)當(dāng)—2018”地震救援跨區(qū)域?qū)崙?zhàn)演練

第三，隊(duì)伍齊全，防治專業(yè)。國(guó)家將安全生產(chǎn)救援、公安消防、武警森林、礦山救護(hù)、地震應(yīng)急搜救等5支專業(yè)搜救力量置于應(yīng)急管理部之下，一方面有利于迅速調(diào)集和精準(zhǔn)投放，保證應(yīng)急救援的專業(yè)性，提高應(yīng)急救援的效率和效果；另一方面，能夠減少因隊(duì)伍更新過(guò)快而導(dǎo)致的人才流失和培訓(xùn)成本過(guò)高，有利于促進(jìn)幾支專業(yè)隊(duì)伍的職業(yè)化和穩(wěn)定性。

第四，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，流程優(yōu)化。韓自強(qiáng)等人認(rèn)為，由于當(dāng)前涉及應(yīng)急管理的部門過(guò)多，導(dǎo)致相關(guān)的術(shù)語(yǔ)、標(biāo)識(shí)、規(guī)范等都存在較大差異，不利于應(yīng)急溝通和交流，應(yīng)急管理部成立后，可以統(tǒng)一應(yīng)急管理領(lǐng)域的術(shù)語(yǔ)和標(biāo)識(shí)，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化；同時(shí)，應(yīng)急管理的“大部制”改革，必然涉及大量的權(quán)責(zé)變更，這有利于應(yīng)急管理流程的優(yōu)化。

第五，交往對(duì)口，合作便捷。我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)借鑒了國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，而且隨著全球化進(jìn)程的加快，諸如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、跨國(guó)犯罪、恐怖主義等災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)逐漸跨越國(guó)界，成為國(guó)際性問(wèn)題，這就需要不斷加強(qiáng)應(yīng)急管理的國(guó)際合作，尤其需要加強(qiáng)應(yīng)急管理的國(guó)際聯(lián)合演練，成立應(yīng)急管理部，將使得我國(guó)與其他國(guó)家間的應(yīng)急管理交流更加對(duì)口，合作聯(lián)絡(luò)更加便捷，有利于推動(dòng)應(yīng)急管理的國(guó)際化進(jìn)程，同時(shí)，這也進(jìn)一步凸顯了應(yīng)急管理在總體國(guó)家安全體系中的地位。

綜上，應(yīng)急管理部的成立，為總體國(guó)家安全觀的踐行建構(gòu)了新的組織支點(diǎn)，開(kāi)啟了應(yīng)急管理體系建設(shè)的新階段，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理指揮統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、管理專業(yè)、效果理想新時(shí)代的到來(lái)。