“一帶一路”沿海國家的自然災(zāi)害特點與減災(zāi)對策
——以洪水災(zāi)害與風暴災(zāi)害為例

張鑫 洪海紅 王嘉鑫

張鑫，河海大學公共管理學院副教授、博士、碩士生導師，新南威爾士大學、墨爾本大學訪問學者。近年先后主持國家自然科學基金青年項目、國家海洋局海洋減災(zāi)中心項目、海岸災(zāi)害及防護教育部重點實驗室開放研究基金項目等國家級及省部級項目10余項，參與國家社科基金重大項目“海平面上升對我國重點沿海區(qū)域發(fā)展影響研究”。先后發(fā)表論文50余篇。研究成果獲得中國海洋發(fā)展研究中心優(yōu)秀研究成果獎、全國人事科研成果三等獎、江蘇省教育科學研究成果獎（高校哲學社會科學研究類）、江蘇省第六次人口普查優(yōu)秀課題二等獎等獎項。

引言

為了順應(yīng)世界多極化、經(jīng)濟全球化、文化多樣化、社會信息化的潮流，基于開放的區(qū)域合作精神，實現(xiàn)各國共同發(fā)展，中國國家發(fā)展和改革委員會、外交部和商務(wù)部于2015年發(fā)布的《推進共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出“一帶一路”倡議?！耙粠б宦贰鄙婕皝啔W非三大洲65個國家、44億人口，包含10個沿海國家的20.54億人口。“一帶一路”沿海國家和城市大多處于自然災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)和多發(fā)區(qū)，特別是洪水與風暴災(zāi)害等氣象災(zāi)害發(fā)生頻繁。隨著各國經(jīng)濟互通的頻繁以及合作的增多，重視并實時監(jiān)測、防御災(zāi)害并減少其帶來的損失成為必然。減輕自然災(zāi)害風險和提升防災(zāi)減災(zāi)能力在“一帶一路”倡議實施中具有基礎(chǔ)性和服務(wù)性的保障作用，成為“一帶一路”沿線國家聯(lián)合防災(zāi)減災(zāi)的必要支撐。

基于“一帶一路”的背景，本文將“一帶一路”沿海城市作為研究對象，以EM-DAT的災(zāi)害數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對這些沿海城市的自然災(zāi)害特點進行研究。EM-DAT（Emergency Events Database）是由世界衛(wèi)生組織(WHO)和災(zāi)害流行病學研究中心(CRED)于1988年共同創(chuàng)建的全球災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，也是目前國際上影響最大、應(yīng)用最為廣泛的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，包含了自1900年以來世界各地發(fā)生的2.2萬余起大規(guī)模災(zāi)害的重要數(shù)據(jù)，其主要目的是為各國和國際人道主義行動提供服務(wù)，旨在使備災(zāi)決策合理化，為脆弱性評估和確定優(yōu)先事項提供客觀基礎(chǔ)。我們從EM-DAT數(shù)據(jù)庫下載了1900—2018年“一帶一路”沿海10個國家的自然災(zāi)害數(shù)據(jù)，提取了災(zāi)害類型、發(fā)生次數(shù)、死亡人數(shù)和經(jīng)濟損失等方面的數(shù)據(jù)信息，其中災(zāi)害類型選擇沿海國家的多發(fā)災(zāi)害——洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害。結(jié)合世界銀行數(shù)據(jù)庫資料（http∶//databank.worldbank.org/data/reports），收集整理“一帶一路”沿海國家的經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對洪水災(zāi)害與風暴災(zāi)害發(fā)生的時間及空間特征進行分析，提出“一帶一路”沿海國家防災(zāi)減災(zāi)的對策建議。

“一帶一路”沿海國家自然災(zāi)害的時空特征

（一）“一帶一路”沿海國家災(zāi)害的區(qū)域特征

1.區(qū)域受災(zāi)明顯

依據(jù)國家遙感中心（地球觀測組織GEO中國秘書處）發(fā)布的《全球生態(tài)環(huán)境遙感監(jiān)測2017年度報告》對“一帶一路”覆蓋國家和地區(qū)的劃分標準，本文涉及的“一帶一路”亞歐非三大洲10個沿海國家主要分布在東亞區(qū)、南亞區(qū)、東南亞區(qū)、歐洲區(qū)、非洲南部區(qū)五大區(qū)（圖1）。

本文通過整理和分析EM-DAT數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：在1900—2018年的118年間，“一帶一路”沿海國家共發(fā)生洪水和風暴災(zāi)害1575次，其中洪水災(zāi)害發(fā)生895次，造成約667.22萬人死亡，經(jīng)濟損失約4.39億美元；風暴災(zāi)害發(fā)生680次，共造成約83.35萬人死亡，經(jīng)濟損失約1.25億美元，“一帶一路”沿海國家區(qū)域受災(zāi)明顯。

2.亞洲區(qū)受災(zāi)風險偏高

《亞行對自然災(zāi)害和風險的應(yīng)對》報告指出亞洲遭受自然災(zāi)害的可能性遠高于非洲，是歐洲和北美受災(zāi)概率的25倍，由于瀕臨印度洋與太平洋，東南亞、東亞、南亞三區(qū)深受季風氣候與氣旋系統(tǒng)的影響，洪水災(zāi)害與風暴災(zāi)害發(fā)生最為頻繁。在“一帶一路”沿海五區(qū)十國中，洪水災(zāi)害與風暴災(zāi)害主要集中在東亞、南亞、東南亞等亞洲地區(qū)的各個國家，占災(zāi)害發(fā)生總次數(shù)的87.30%（表1）。

表1 1900—2018年“一帶一路”沿海區(qū)域兩種災(zāi)害損失統(tǒng)計表

位于東亞區(qū)的中國作為“一帶一路”倡議的發(fā)起國，遭受洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害最為嚴重，1900—2018年累計發(fā)生洪水和風暴災(zāi)害582次，死亡人數(shù)高達677.58萬人，經(jīng)濟損失3.56億美元。東南亞地區(qū)是“一帶一路”倡議中重要的海上交通樞紐，同時也是亞洲重要經(jīng)濟體集中地，該地區(qū)兩類災(zāi)害共發(fā)生525次，造成死亡3.69萬人，經(jīng)濟損失0.26億美元。南亞地區(qū)在“一帶一路”中起著連接東亞、東南亞以及非洲、歐洲各區(qū)的重要作用，其陸地交通要道對于“一帶一路”沿線國家的貨物運輸起著關(guān)鍵作用，該地區(qū)共發(fā)生災(zāi)害268次，造成68.74萬人死亡、0.19億美元的經(jīng)濟損失。亞洲區(qū)洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害的頻發(fā)對 “一帶一路”沿海各國之間經(jīng)濟、貿(mào)易合作的穩(wěn)定性有著較大的影響。因此，需要通過區(qū)域合作降低風險，共筑沿海國家應(yīng)對災(zāi)害的協(xié)同保障。

圖1 “一帶一路”沿海國家分區(qū)圖

3.區(qū)域經(jīng)濟損失與經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)

各區(qū)域洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害的經(jīng)濟損失與經(jīng)濟發(fā)展水平呈相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，災(zāi)害一旦發(fā)生，帶來的經(jīng)濟損失越大。“一帶一路”沿海5個區(qū)域中經(jīng)濟發(fā)達程度最高的歐洲區(qū)災(zāi)害發(fā)生次數(shù)相對較少，1900—2018年累計發(fā)生洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害133次，僅占總次數(shù)的8.44%，其災(zāi)害發(fā)生頻次僅高于非洲南部區(qū)，災(zāi)害發(fā)生總頻次位列第四，但其經(jīng)濟損失高達0.38億美元，經(jīng)濟損失總量僅低于災(zāi)害頻發(fā)的東亞區(qū)；非洲南部區(qū)在1900—2018年累計發(fā)生洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害67次，但由于其經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，災(zāi)害僅造成0.005億美元的經(jīng)濟損失。

值得注意的是，與經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家相比，自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失對經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后國家的國民經(jīng)濟影響更加明顯。例如，地處非洲區(qū)的肯尼亞2017年洪水及風暴災(zāi)害損失在其GDP中的占比為9.14E-5%；同期歐洲區(qū)的意大利這兩類災(zāi)害損失占GDP的比重僅為1.62E-5%。加之欠發(fā)達地區(qū)的恢復(fù)力、居民的抗逆力均明顯弱于發(fā)達地區(qū)，這進一步擴大了洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害對欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的影響。

這種因災(zāi)害而帶來的經(jīng)濟損失的影響將對“一帶一路”沿海國家經(jīng)濟、政治、文化等方面合作帶來不穩(wěn)定因素。因此，需要針對各國不同的發(fā)展階段進行重點防御，同時將防災(zāi)減災(zāi)的工程措施與非工程措施相結(jié)合，增強各國的防災(zāi)減災(zāi)能力。

（二）“一帶一路”沿海國家災(zāi)害的時間特征

1.災(zāi)害發(fā)生次數(shù)呈波動趨勢

“一帶一路”沿海國家的洪水災(zāi)害與風暴災(zāi)害發(fā)生次數(shù)總體呈波動趨勢。以20世紀70年代為界，1961—1970年的洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害發(fā)生頻率除孟加拉國災(zāi)害發(fā)生頻次較高以外，其余九國發(fā)生的總次數(shù)均在10次以內(nèi)，洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害的發(fā)生并不頻繁。但20世紀90年代以后，除荷蘭以外的沿海國家發(fā)生洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害的次數(shù)均呈指數(shù)倍增長，以中國、印度尼西亞表現(xiàn)得最為明顯。中國在1981—1990年之間，共發(fā)生洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害89次，是20世紀70年代以前所發(fā)生災(zāi)害次數(shù)之和的3.56倍；1971—1980年的十年間，印度尼西亞的洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害發(fā)生次數(shù)是1961—1970年的兩倍。如圖2所示，各國災(zāi)害發(fā)生次數(shù)在2000—2010年間的增長表現(xiàn)得最為明顯，2010年之后“一帶一路”沿海各國自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)總體上開始呈現(xiàn)下降趨勢。

圖2 1900—2018年各國災(zāi)害發(fā)生次數(shù)統(tǒng)計圖

2.經(jīng)濟損失總額持續(xù)增加

隨著各國經(jīng)濟的發(fā)展，洪水和風暴災(zāi)害帶來的經(jīng)濟損失總額不斷增加。總體來看，1900—2018年“一帶一路”沿海國家因洪水災(zāi)害與風暴災(zāi)害帶來的經(jīng)濟損失總體呈上升趨勢（圖3）。在1900—1980年的80年間經(jīng)濟損失數(shù)額較為穩(wěn)定。與20世紀80年代以來各國的經(jīng)濟增長相對應(yīng)，各國在此階段因洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害而遭受的經(jīng)濟損失明顯增多，在此階段，“一帶一路”沿海國家，特別是基礎(chǔ)建設(shè)依舊相對薄弱的發(fā)展中國家，面對洪水與風暴災(zāi)害時承災(zāi)體的抗災(zāi)能力有限，因而在經(jīng)濟快速發(fā)展時期因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失總量急增，洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害直接引致巨額經(jīng)濟損失。隨著受災(zāi)國家紛紛重視防災(zāi)減災(zāi)工作，隨后出現(xiàn)經(jīng)濟損失總額減少。21世紀以來，“一帶一路”沿海國家受洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害頻發(fā)和經(jīng)濟總體呈良好發(fā)展態(tài)勢的雙重影響，由洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害帶來的經(jīng)濟損失仍呈上升趨勢。盡管對于具有不確定性特征的洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害無法做到完全的風險規(guī)避，但隨著各國對防災(zāi)減災(zāi)工作認知的提高和防御措施的增強，損失總額增速逐步放緩。

圖3 1900—2018年各國總經(jīng)濟損失統(tǒng)計圖

3.死亡人數(shù)大幅減少

與經(jīng)濟損失的時間特征不同，“一帶一路”沿海國家因災(zāi)害造成的死亡總?cè)藬?shù)近年來呈現(xiàn)急劇下降的趨勢（圖4）。以20世紀80年代為分界點，1980年以前，“一帶一路”沿海10國因洪水和風暴災(zāi)害而死亡的總?cè)藬?shù)為730.11萬人，1980年以后死亡總數(shù)為20.47萬人，其中，在1931—1940年和1951—1960之間，“一帶一路”沿海國家因災(zāi)害死亡人口總數(shù)達到高峰值；在1980年以后災(zāi)害死亡人數(shù)下降趨勢明顯。

圖4 1900—2018年沿海國家各時間段災(zāi)害死亡人數(shù)統(tǒng)計圖

就中國而言，1980年以前特別是在1930—1960年間洪水災(zāi)害與風暴災(zāi)害的致死人數(shù)每十年均達到10萬人以上。尤其是在20世紀60年代發(fā)生災(zāi)害致死人數(shù)高達204.33萬人。1961年廣東、福建、浙江等地遭受臺風襲擊11次，由臺風引起的連續(xù)且嚴重的洪水與風暴災(zāi)害使得因災(zāi)死亡人數(shù)劇增 。20世紀80年代以后，中國洪水與風暴災(zāi)害致死率明顯下降，即使在1990—2000年，全國發(fā)生洪水災(zāi)害次數(shù)較多、尤其是1998年爆發(fā)全國性夏季洪水致使全國大面積受災(zāi)的情況下，人員傷亡人數(shù)卻較少。

總體而言，“一帶一路”沿海各國在1980年以后洪水與風暴災(zāi)害造成的死亡人數(shù)明顯低于之前同等災(zāi)情的死亡人數(shù)。特別是21世紀以來，“一帶一路”沿海國家以人為本觀念的深化，以及城市減災(zāi)工程的建設(shè)，從根本上提高城市抗災(zāi)能力，增強房屋及其他設(shè)施的承災(zāi)能力，從而實現(xiàn)了洪水與風暴災(zāi)害致死人數(shù)的減少。

“一帶一路”沿海國家減災(zāi)對策

（一）建立區(qū)域合作共同體

“一帶一路”沿海國家地理位置上相互毗鄰，經(jīng)濟文化傳統(tǒng)相互影響，以災(zāi)害鏈為基礎(chǔ)的環(huán)境破壞會產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)和波及效應(yīng)。構(gòu)建區(qū)域合作共同體不應(yīng)僅僅局限于經(jīng)濟、貿(mào)易等方面，在自然災(zāi)害應(yīng)對上，也需秉承“命運共同體”理念，沿海國家應(yīng)在災(zāi)情信息共享、災(zāi)害應(yīng)急救援和災(zāi)后恢復(fù)重建等方面合作聯(lián)動，共同應(yīng)對災(zāi)害，重點加強以下幾個方面的合作。

一是災(zāi)情信息共享方面，“一帶一路”沿海國家應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建設(shè)自然災(zāi)害風險共享數(shù)據(jù)庫，建立基于“一帶一路”沿海國家及城市的區(qū)域綜合防災(zāi)減災(zāi)空間信息服務(wù)平臺。二是災(zāi)情監(jiān)測方面，“一帶一路”沿海各國聯(lián)合建立區(qū)域災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)，共享災(zāi)情監(jiān)測信息，將監(jiān)測到的災(zāi)情信息與可能受到的災(zāi)害影響區(qū)域共享，建立災(zāi)情監(jiān)測區(qū)域合作機制，實現(xiàn)對自然災(zāi)害全方位、多角度、全天候的監(jiān)測預(yù)警。三是災(zāi)害應(yīng)急救援方面，各國在災(zāi)害物資的運輸、醫(yī)療設(shè)備及人員的供給上尤其要加強合作。特別是擁有先進技術(shù)的國家可以為較為落后的國家提供技術(shù)支持，減少因技術(shù)支持不到位而造成的災(zāi)害損失。如果災(zāi)害發(fā)生在“一帶一路”沿海國家的交界處，而本國物資無法及時送達或者由于災(zāi)害重大本國物資缺乏時，鄰近國家可為其提供必要的物資，這將大大地減少災(zāi)害帶來的人員傷亡及經(jīng)濟損失。四是災(zāi)后重建方面，共同體涉及的國家能給予受災(zāi)國災(zāi)后重建提供指導和必要的實物幫助，共同應(yīng)對災(zāi)害。

（二）將減災(zāi)工程融入城市規(guī)劃

在人口相對聚集的沿海城市，承災(zāi)體災(zāi)害應(yīng)對能力的增強直接提高了防御洪水災(zāi)害與風暴災(zāi)害的能力，表現(xiàn)為洪水與風暴災(zāi)害經(jīng)濟損失和人口死亡數(shù)的持續(xù)下降?！耙粠б宦贰背h的可持續(xù)發(fā)展要求各國重視災(zāi)害防御工作，將防災(zāi)減災(zāi)工作融入“一帶一路”沿海城市的建設(shè)與規(guī)劃，特別是具有便利交通運輸條件的沿海城市更應(yīng)加強對洪水與風暴災(zāi)害的防御與應(yīng)對工作。

圖5 斯里蘭卡卡盧特勒的洪水襲擊的房屋

開拓城市新地區(qū)時，注重區(qū)內(nèi)土地的多功能用途的混合與疊加，使其不僅具有日常使用價值還具有應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的功能。比如，城市綠地的建設(shè)既可以在日常發(fā)揮凈化空氣與觀賞的作用，又可以起到城市儲水與城市疏散場所的作用。在原有城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐步選擇多核心的城市地域結(jié)構(gòu)。通過多核心模式的發(fā)展，增加城市應(yīng)對洪水災(zāi)害與風暴災(zāi)害的冗余度。當面對不可預(yù)測的災(zāi)害時，即使城市內(nèi)部分地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)等發(fā)生癱瘓，其他區(qū)域仍可作為后備補充力量進行應(yīng)援，保證城市各系統(tǒng)的正常運作。通過將減災(zāi)工程真正融入城市發(fā)展規(guī)劃的方式不斷提高城市的韌性，提高沿海城市對于不確定性災(zāi)害沖擊的適應(yīng)以及應(yīng)對災(zāi)害的能力。

（三）加強工程措施建設(shè)以提高災(zāi)害應(yīng)對能力

“一帶一路”沿海國家應(yīng)針對各地不同的自然災(zāi)害風險隱患點，共同圍繞海岸防護設(shè)施進行規(guī)劃設(shè)計，采取工程措施加強受災(zāi)體自身的災(zāi)害防御能力和各國之間的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。

各國應(yīng)加強沿海、沿岸防洪堤壩建設(shè)，尤其是在海岸線極低的亞洲國家，堤壩的高度和強度要根據(jù)災(zāi)害日益增長的破壞力進行加固，并定期進行檢修，保證堤壩的防護能力。在河流上游，加強河道的徑流調(diào)節(jié)能力，利用水庫開發(fā)洪水資源的轉(zhuǎn)化功能，將蓄積的洪水用于發(fā)電以及灌溉，從源頭上進行洪水災(zāi)害的初次調(diào)節(jié)。對于由降水集中造成的洪水災(zāi)害，要加強水利工程建設(shè)，通過分洪蓄洪區(qū)的建設(shè)，以及對河道的拓寬和河床淤泥的清理，保證其在降水集中時期能發(fā)揮分洪、蓄洪功能。同時，通過沿海國家國內(nèi)“水網(wǎng)”系統(tǒng)的建設(shè)，對洪水進行統(tǒng)一的調(diào)度和管理，進一步加強分洪能力。此外，毗鄰的國家和城市需要在致災(zāi)因子、承災(zāi)體與孕災(zāi)環(huán)境風險評估的基礎(chǔ)上，加強防災(zāi)減災(zāi)工程設(shè)施項目合作，聯(lián)合提高對自然災(zāi)害的應(yīng)對能力，共同抵御災(zāi)害發(fā)生帶來的沖擊。

結(jié)語

“一帶一路”沿海國家受洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害的影響顯著，亞洲區(qū)洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害的頻發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后、國家經(jīng)濟受洪水災(zāi)害和風暴災(zāi)害的沖擊等均會對“一帶一路”沿海各國經(jīng)濟、貿(mào)易合作的穩(wěn)定產(chǎn)生較大的影響。因此，建立區(qū)域合作共同體應(yīng)對自然災(zāi)害，共享災(zāi)害信息、經(jīng)驗及技術(shù)具有現(xiàn)實的迫切性。針對各國不同的發(fā)展階段進行重點防御，需要加強防洪堤壩、水利工程等工程措施建設(shè)，并與防災(zāi)減災(zāi)的非工程措施相結(jié)合，增強自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)能力，共筑“一帶一路”沿海國家應(yīng)對自然災(zāi)害的協(xié)同保障共同體。