海洋生態(tài)保護(hù)紅線

王輝健 北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院博士研究生

林 震 北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師

海洋是地球生命的搖籃。正如現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的代表人物、海洋生物學(xué)家蕾切爾·卡森在《海洋傳》中所說的那樣，“海洋就像流淌不息的河，是萬物之始與最后的歸處?！焙Ｑ筮B通一體，占地球表面積的 70%，是最大的地表生態(tài)系統(tǒng)。海洋還是全球環(huán)境的調(diào)節(jié)器，大氣中 70%的氧是海洋生產(chǎn)的，海洋中的二氧化碳含量比大氣中的高60倍，是碳匯的儲(chǔ)存庫 ；海洋每年蒸發(fā)出450萬立方千米的淡水，90% 以降雨的形式返回陸地和海洋；海洋還有很強(qiáng)的凈化能力，能夠分解和消除某些有害物質(zhì)。

中國是海洋大國，大陸岸線長達(dá)1.8萬多公里，面積大于500平方米的海島7300多個(gè)，海島岸線約1.4萬公里，管轄海域總面積約300萬平方公里。在改革開放大潮的推動(dòng)下，沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，主要海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從1978年的60多億元，到2018年有望突破8萬億元。依托海洋區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，沿海地區(qū)成為我國對外開放的先行區(qū)和經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，沿海省份陸地面積僅占全國的13.4%，卻承載著全國40%的人口，創(chuàng)造出全國60%以上的GDP。與此同時(shí)，隨著我國近岸海域開發(fā)力度的加強(qiáng)以及各大濱海經(jīng)濟(jì)圈城市化和工業(yè)化的加速推進(jìn)，近岸海域面臨著嚴(yán)重的資源與環(huán)境壓力，海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到不同程度的破壞。

在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，保護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的基本要求。習(xí)近平總書記在2013年7月30日舉行的中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要進(jìn)一步關(guān)心海洋、認(rèn)識(shí)海洋、經(jīng)略海洋。要保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，著力推動(dòng)海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變。要下決心采取措施，全力遏制海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化趨勢，讓我國海洋生態(tài)環(huán)境有一個(gè)明顯改觀，讓人民群眾吃上綠色、安全、放心的海產(chǎn)品，享受到碧海藍(lán)天、潔凈沙灘。建立海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度是建設(shè)海洋生態(tài)文明、保護(hù)海洋生態(tài)安全的創(chuàng)新之舉。

一、試點(diǎn)渤海

海洋生態(tài)紅線制度是指為維護(hù)海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全，將重要海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定為重點(diǎn)管控區(qū)域并實(shí)施嚴(yán)格分類管控的制度安排。我國的海洋生態(tài)紅線制度是首先針對渤海生態(tài)環(huán)境問題提出來的。

渤海是我國最大的封閉型內(nèi)海，自然資源豐富，沿岸經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈在取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也造成了渤海近岸海域生態(tài)環(huán)境狀況的惡化。2001年，國務(wù)院批復(fù)由原國家環(huán)境保護(hù)總局牽頭實(shí)施《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》，要求控制近岸海域污染，恢復(fù)渤海生態(tài)環(huán)境，然而五年之后，該行動(dòng)卻未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。此后由國家發(fā)改委牽頭，聯(lián)合海洋、環(huán)保、水利等九部委，以及沿渤海三省一市共同編制《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》并于 2008年開始實(shí)施，但這一規(guī)劃同樣收效甚微。渤海海水污染比例從2005年的14%上升到2010年的22%。2011年 6月發(fā)生的中海油渤海蓬萊油田漏油事故，更造成 5500平方公里海水受污染，大約占渤海面積的7%。

2011年 9月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究渤海環(huán)境問題時(shí)指出，要“在海洋環(huán)境敏感區(qū)、關(guān)鍵區(qū)等劃定生態(tài)紅線”和“強(qiáng)化地方政府和企業(yè)的主體意識(shí)、法制意識(shí)，落實(shí)海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任”。2011年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》強(qiáng)調(diào)，要“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策”。2012年3月，國務(wù)院在批復(fù)全國海洋功能區(qū)劃時(shí)明確要求，“要在渤海海域?qū)嵤┳顕?yán)格的圍填海管理與控制政策，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策”。

為落實(shí)國務(wù)院提出的這兩個(gè)“最嚴(yán)格”，國家海洋局于 2012年10月下發(fā)《關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》，對建立渤海生態(tài)紅線制度進(jìn)行了具體部署?！兑庖姟诽岢觯獙⒉澈：Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)、重要濱海濕地、重要河口、特殊保護(hù)海島和沙源保護(hù)海域、重要砂質(zhì)岸線、自然景觀與文化歷史遺跡、重要旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域等區(qū)域劃定為海洋生態(tài)紅線區(qū)，并進(jìn)一步細(xì)分為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，依據(jù)生態(tài)特點(diǎn)和管理需求，分區(qū)分類制定紅線管控措施。

2014年7月，隨著天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)的劃定，渤海三省一市建立了海洋生態(tài)紅線制度，將渤海約37%的海域和31%的自然岸線劃定為紅線區(qū)域。渤海海洋生態(tài)紅線劃定后，總體上展現(xiàn)出良好的成效，取得了良好的生態(tài)效益和社會(huì)效應(yīng)。

二、全面推進(jìn)

在系統(tǒng)總結(jié)渤海生態(tài)紅線制度試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，2016年 6月國家海洋局印發(fā)《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》，并配套印發(fā)《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》，指導(dǎo)全國海洋生態(tài)紅線劃定工作，標(biāo)志著全國海洋生態(tài)紅線劃定工作全面啟動(dòng)。《意見》要求海洋生態(tài)紅線區(qū)面積占沿海各?。▍^(qū)、市）管理海域總面積的比例不低于 30%，全國大陸自然岸線保有率不低于 35%，全國海島保持現(xiàn)有砂質(zhì)岸線長度，到 2020年近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例達(dá)到70%左右，并將前3項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化分解至各沿海?。▍^(qū)、市）。

2013年12月底，山東省政府印發(fā)《山東省渤海海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定方案》，成為首個(gè)在渤海實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的省份。方案劃定海洋紅線區(qū)面積6534.42平方公里，占該省管轄渤海海域總面積的40.05%。

到2016年12月底，國家海洋局全面完成沿海?。▍^(qū)、市）海洋生態(tài)紅線劃定方案審查工作，在國家部委中率先完成本領(lǐng)域紅線劃定方案。全國累計(jì)劃定海洋生態(tài)紅線區(qū)面積約 97000平方公里，約占沿海?。▍^(qū)、市）管理海域面積的30%；劃定大陸自然岸線約6800公里，保有率約為36%；劃定海島自然岸線9400公里，保有率約為74%，初步實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

2017年 2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，明確了國家海洋局負(fù)責(zé)組織劃定并審核海洋國土空間的生態(tài)保護(hù)紅線，提出要開展海洋國土空間生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)整治修復(fù)，重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)入海河流綜合整治。

按照《若干意見》精神，結(jié)合海洋生態(tài)紅線工作進(jìn)展，國家海洋局海洋生態(tài)紅線工作重點(diǎn)從“劃定”轉(zhuǎn)換到“嚴(yán)守”，主要抓好以下五方面工作：一是根據(jù)各地劃定的海洋生態(tài)紅線，組織建立全國海洋生態(tài)紅線管理信息系統(tǒng)，實(shí)行“一張圖”管理 ；二是充分整合資源，建立海洋生態(tài)紅線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺(tái)，開展海洋生態(tài)紅線監(jiān)視監(jiān)測；三是制定出臺(tái)海洋生態(tài)紅線監(jiān)督管理辦法，組織對地方海洋生態(tài)紅線執(zhí)行情況開展檢查督察、定期評(píng)價(jià)和考核；四是按照海洋生態(tài)保護(hù)工作的整體部署，組織開展海洋生態(tài)紅線的生態(tài)保護(hù)與整治修復(fù)；五是開展海洋生態(tài)補(bǔ)償及賠償?shù)戎贫鹊难芯?，出臺(tái)相關(guān)管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起系統(tǒng)的生態(tài)損害和保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

三、加強(qiáng)監(jiān)管

黨的十八大以來，我國將海洋生態(tài)保護(hù)紅線寫入了《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，全面建立起了海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度，將全國30%的近岸海域和35%的大陸岸線納入紅線管控范圍。2013年—2017五年間，全國海洋保護(hù)區(qū)面積翻了兩番，占管轄海域面積的4.1%；實(shí)施海域、海島、海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目 274個(gè)，累計(jì)修復(fù)海岸帶 6500多公頃、沙灘 1200多公頃、濕地2100多公頃；全國圍填海總量持續(xù)下降，2017年填海面積 5779公頃，比 2013年降低63%，與2013年前五年相比，全國填海面積降幅近42%。

然而沿海地區(qū)向海要地的沖動(dòng)仍沒有得到根本遏制，破壞海岸線和圍填海行為屢禁不止，有的地方存在應(yīng)付檢查、虛假整改等情況。為加強(qiáng)海岸和海域生態(tài)環(huán)境治理，中央加大了相應(yīng)的制度建設(shè)和督察力度。2016年11月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會(huì)議審議通過了《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》，經(jīng)國務(wù)院同意，2017年3月正式印發(fā)實(shí)施。該辦法在管理體制上強(qiáng)化了海岸線保護(hù)與利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在管理方式上確立了以自然岸線保有率目標(biāo)為核心的倒逼機(jī)制，在管理手段上引入了海洋督察和區(qū)域限批措施。同年12月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第 30次會(huì)議又審議通過了《圍填海管控辦法》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格控制圍填海活動(dòng)對海洋生態(tài)環(huán)境的不利影響，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求，要強(qiáng)化監(jiān)管，對各類違規(guī)違法行為要追究責(zé)任。2017年 10月，國家海洋局印發(fā)《貫徹落實(shí)〈圍填海管控辦法〉的指導(dǎo)意見》和《貫徹落實(shí)〈圍填海管控辦法〉的實(shí)施方案》，要求堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線，全面禁止圍填海等建設(shè)用?；顒?dòng)，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。

針對圍填海問題，國家海洋局經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)授權(quán)于 2017年組建國家海洋督察組，分兩批對沿海11個(gè)省區(qū)市開展了圍填海專項(xiàng)督察。針對存在的突出問題，國家在重點(diǎn)海灣、海洋保護(hù)區(qū)的核心區(qū)等重點(diǎn)區(qū)、重點(diǎn)河口區(qū)域、重要濱海濕地、重要砂質(zhì)岸線等海域，禁止圍填海。為進(jìn)一步將海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度真正落到實(shí)處、起到實(shí)效，2018年2月2日，國家海洋局公布《海洋生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》和《濱海濕地保護(hù)管理辦法（征求意見稿）》，向社會(huì)公開征求意見，其中明確，海洋生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)海洋生態(tài)功能和海洋環(huán)境質(zhì)量的底線，原則上不得調(diào)整。海洋生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，紅線區(qū)面積、大陸自然岸線保有率、海島自然岸線保有率、海島砂質(zhì)岸線、海水質(zhì)量等控制指標(biāo)只能增加，不能減少。海洋生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，嚴(yán)禁任何不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途，嚴(yán)禁圍填海。對濱海濕地實(shí)施分級(jí)管理和總量管控制度，使重點(diǎn)保護(hù)濱海濕地面積到 2020年占全國濱海濕地面積比例不低于50%。

2018年7月25日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》，要求嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線：“對已經(jīng)劃定的海洋生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)和監(jiān)管，全面清理非法占用紅線區(qū)域的圍填海項(xiàng)目，確保海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積不減少、大陸自然岸線保有率標(biāo)準(zhǔn)不降低、海島現(xiàn)有砂質(zhì)岸線長度不縮短。”

根據(jù) 2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要求，海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)劃入生態(tài)環(huán)境部。8月1日，生態(tài)環(huán)境部“三定”方案公布，設(shè)立海洋生態(tài)環(huán)境司負(fù)責(zé)全國海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，監(jiān)督陸源污染物排海，負(fù)責(zé)防治海岸和海洋工程建設(shè)項(xiàng)目、海洋油氣勘探開發(fā)和廢棄物海洋傾倒對海洋污染損害的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

8月 27日，全國人大常委會(huì)海洋環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查組第一次全體會(huì)議決定啟動(dòng)海洋環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查。這是繼 1998年全國人大對《海洋環(huán)境保護(hù)法》開展執(zhí)法檢查 20年后，為適應(yīng)新形勢新要求再次對這部法律開展執(zhí)法檢查。檢查的重點(diǎn)包括：入海排污口設(shè)置與管理、重點(diǎn)海域排污總量控制、海域生態(tài)保護(hù)紅線、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和排污許可等主要法律制度措施落實(shí)情況，以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理和海洋生態(tài)保護(hù)基本情況等。

2018年9月，十三屆全國人大常委會(huì)公布立法規(guī)劃，《海洋基本法》的立法工作被提上議事日程。相信隨著海洋領(lǐng)域法治建設(shè)和監(jiān)管監(jiān)督的不斷加強(qiáng)，我國海洋生態(tài)文明和海洋強(qiáng)國的建設(shè)目標(biāo)必將早日實(shí)現(xiàn)！