農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的市場(chǎng)化路徑構(gòu)建
——以農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌集為例

唐國(guó)華（教授），孟 ?。ń淌冢?/p>

一、引言

相對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給較為短缺是不爭(zhēng)的事實(shí)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的主要“瓶頸”仍來自于資金的投入不足[1]，這種資金壓力主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是資金投入總量嚴(yán)重不足。政府從公共利益最大化的角度出發(fā)，更傾向于投資回收效益高的城市基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益低的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不夠，造成了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府失靈的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入一直遵循著“重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)，重城市、輕農(nóng)村，重生產(chǎn)、輕生活”的原則[2]。二是資金渠道單一。目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上靠國(guó)家補(bǔ)助、地方財(cái)政資金配套，幾乎沒有社會(huì)資金投入，這種單一的籌資渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。三是資金使用效率低。經(jīng)驗(yàn)表明，在基礎(chǔ)設(shè)施的供給中政府失靈而導(dǎo)致業(yè)績(jī)不佳的風(fēng)險(xiǎn)要比市場(chǎng)失靈帶來的風(fēng)險(xiǎn)更大[3]。政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的直接供給，在許多情況下會(huì)削弱管理者的運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)責(zé)任，強(qiáng)加相互沖突的目標(biāo)，并將投資、定價(jià)和技術(shù)選擇的決策政治化，從而導(dǎo)致資金使用效率低下，使原本就有限的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在撥付、使用等諸多環(huán)節(jié)中存在被擠占、挪用、滯留、截留等問題，部分鄉(xiāng)縣甚至擅自變更投資計(jì)劃或用途[2]。

拓寬籌資渠道，引入多元化的市場(chǎng)融資模式是解決上述問題的可行之道。一般認(rèn)為，由于存在著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的自然壟斷、大額的一次性投資、外部性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性等市場(chǎng)失靈因素，許多基礎(chǔ)設(shè)施不適合僅僅通過競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)來提供，但這并不意味著要由政府來提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的所有條件。人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)上歸因于基礎(chǔ)設(shè)施的那些特點(diǎn)并不適合于基礎(chǔ)設(shè)施的所有活動(dòng)[3]。例如，在鐵路方面，只有鐵路基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵軌）才有壟斷的特點(diǎn)（但這里的壟斷也不是絕對(duì)的，可能會(huì)受到其他方式的競(jìng)爭(zhēng)制約），而鐵路設(shè)備的運(yùn)作則并非如此。因此，基礎(chǔ)設(shè)施是高度異質(zhì)的，提供基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)“整體”結(jié)構(gòu)已不再適用于許多基礎(chǔ)設(shè)施的供給。在基礎(chǔ)設(shè)施的供給中，人們可以將基礎(chǔ)設(shè)施整體項(xiàng)目進(jìn)一步分解為可經(jīng)營(yíng)和不可經(jīng)營(yíng)的子項(xiàng)目，然后針對(duì)不同的子項(xiàng)目采取不同的籌資方式，從而形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多元的市場(chǎng)化籌資模式。

在基礎(chǔ)設(shè)施的許多領(lǐng)域，技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新創(chuàng)造了低成本的供應(yīng)選擇，增加了個(gè)人消費(fèi)定價(jià)和外部效應(yīng)收費(fèi)的可能性，使得基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)供給的范圍在逐漸擴(kuò)大，籌資模式的市場(chǎng)化機(jī)會(huì)也在增加。本文在基礎(chǔ)設(shè)施可經(jīng)營(yíng)性分析的基礎(chǔ)上，闡述對(duì)某項(xiàng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如何進(jìn)行業(yè)務(wù)的可經(jīng)營(yíng)性分解，然后通過技術(shù)和制度創(chuàng)新，構(gòu)建多元的市場(chǎng)化籌資模式路徑框架。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資模式市場(chǎng)化的一般路徑

社會(huì)資本的逐利性決定了市場(chǎng)化籌資模式的建立是基于未來穩(wěn)定的預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施難以籌集到社會(huì)資金的根本原因在于其整體可經(jīng)營(yíng)性較低。因此，要構(gòu)建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資模式，首先必須分析基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)屬性，厘清基礎(chǔ)設(shè)施所能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的渠道。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)屬性

對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)屬性的討論可追溯到亞當(dāng)·斯密時(shí)代，亞當(dāng)·斯密將基礎(chǔ)設(shè)施視為公共品，認(rèn)為其必須由政府提供。而薩繆爾森則將公共品的研究從實(shí)證理論發(fā)展成規(guī)范理論，提出了物品的兩個(gè)基本特性：排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。由此將全部物品劃分為私人品與公共品，進(jìn)而將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)分為市場(chǎng)領(lǐng)域與非市場(chǎng)領(lǐng)域，即私人品由市場(chǎng)來提供，公共品由政府來提供。于是，一個(gè)以消費(fèi)上是否具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”作為公共物品判斷標(biāo)準(zhǔn)的公共品理論，成為分析公共品供給、生產(chǎn)問題的理論基石[4]。

由于在現(xiàn)實(shí)中還存在許多“薩繆爾森歸納”不能完全包容的特殊公共消費(fèi)，Buchanan[5]在1965年提出了準(zhǔn)公共品概念，認(rèn)為這類物品只具有非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)條件的其中之一，而不能同時(shí)滿足這兩個(gè)條件。他對(duì)公共品定義的范圍，除了包括薩繆爾森所謂的“純公共品”，也包括了“公共性”程度從0%到100%的其他商品或服務(wù)。奧斯特羅姆夫婦[6]對(duì)物品特性相對(duì)意義的實(shí)證分析認(rèn)為，任何消費(fèi)性物品的質(zhì)和量幾乎都不是完全不可分的，消費(fèi)的排他性和共用性只是程度上的差異，而不存在絕對(duì)排他或者徹底共用的物品，這就打破了原來公共品與私人品之間二分的觀念。既然大多數(shù)公共品都具有混合的經(jīng)濟(jì)屬性，公共品的供給也就不再僅僅局限于非市場(chǎng)領(lǐng)域。就準(zhǔn)公共品概念的角度來看，公共品存在著廣闊的市場(chǎng)供給空間。

政府對(duì)所有公共品都提供完全的供給不僅不現(xiàn)實(shí)也不可靠。世界銀行的研究報(bào)告指出[7]，當(dāng)前包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的許多領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)自由化的世界趨勢(shì)導(dǎo)致了各種市場(chǎng)化模式的實(shí)踐。人們?cè)趯?shí)踐中得出兩個(gè)重要結(jié)論：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域需要公共干預(yù)的活動(dòng)比以往人們認(rèn)為的要少；即使在需要公共干預(yù)的合理情況下，也可以通過比傳統(tǒng)上使用更少的行政性政策工具來實(shí)施。政府對(duì)許多基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的實(shí)際提供，在許多情況下導(dǎo)致了糟糕的業(yè)績(jī)。實(shí)際上，許多國(guó)家對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完全的政府供給既沒有效率，也沒有實(shí)現(xiàn)分配的公平，而且無法產(chǎn)生可持續(xù)的資金來源；此外，服務(wù)質(zhì)量極差和不可靠，妨礙了其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資模式市場(chǎng)化的一般路徑

既然不存在絕對(duì)排他或者徹底共用的純公共品，任何基礎(chǔ)設(shè)施都有其可經(jīng)營(yíng)性的部分和環(huán)節(jié)，那么對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行可經(jīng)營(yíng)性分析和分解就顯得十分必要。如果某項(xiàng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政資金無法滿足其充分供給要求或者存在供給效率低下的情況，就應(yīng)該為該項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施尋找市場(chǎng)化的籌資路徑來改善其供給。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資模式市場(chǎng)化的一般路徑如圖1所示。

圖1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資模式市場(chǎng)化的一般路徑

這一路徑包括了以下三個(gè)階段：

1.基礎(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營(yíng)性分析與分解?？山?jīng)營(yíng)性是指產(chǎn)品或服務(wù)能夠進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的潛力和可能性。一般以可經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)的取值，即可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)來衡量可經(jīng)營(yíng)性的高低。

（1）基礎(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)。Kessides[3]把物品的可經(jīng)營(yíng)性劃分為4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，即：商品或服務(wù)的性質(zhì)、生產(chǎn)的條件、外部性和社會(huì)目標(biāo)以及用戶需求的特點(diǎn)。其中商品或服務(wù)的性質(zhì)包括損耗性和排他性兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，生產(chǎn)的條件包括自然壟斷性與協(xié)調(diào)性兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。世界銀行在《1994年世界發(fā)展報(bào)告：為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》[7]中也提出了判斷基礎(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)，包括：導(dǎo)致自然壟斷的生產(chǎn)技術(shù)、消費(fèi)的公眾屬性、成本收回的制約因素、分配問題、外部效應(yīng)等。該報(bào)告還從項(xiàng)目可經(jīng)營(yíng)性的角度對(duì)各種基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了量化評(píng)估，發(fā)現(xiàn)多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)在2.0到2.8之間，屬于可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?？山?jīng)營(yíng)性指數(shù)越高，表示該項(xiàng)目越適合由市場(chǎng)提供。錢桂楓[8]以鐵路項(xiàng)目投資分類管理的要求和鐵路投融資體制改革為目標(biāo)，采用5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、11項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，建立了鐵路項(xiàng)目可經(jīng)營(yíng)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。5個(gè)一級(jí)指標(biāo)為：物品屬性和服務(wù)特征系數(shù)、外部性特征系數(shù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力系數(shù)、彌補(bǔ)成本潛力系數(shù)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。11個(gè)二級(jí)指標(biāo)包括：網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特征系數(shù)、建設(shè)成本規(guī)模系數(shù)、產(chǎn)品（服務(wù)）替代性系數(shù)、市場(chǎng)進(jìn)入管制系數(shù)、參與者數(shù)量系數(shù)、收費(fèi)機(jī)制狀況系數(shù)、價(jià)格管制政策系數(shù)、產(chǎn)品服務(wù)需求系數(shù)、資產(chǎn)變現(xiàn)可能系數(shù)、政策法規(guī)水平風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、技術(shù)變化風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)是對(duì)可經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)的量化評(píng)估，根據(jù)可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)取值的大小，可以對(duì)項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行分類。一般認(rèn)為，若可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)取值在［1，1.5］區(qū)間，則為不可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；取值在（1.5，2］區(qū)間，則為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；取值在（2，3］區(qū)間，則為可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。不可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目并不是固化的，通過技術(shù)創(chuàng)新或制度創(chuàng)新能使可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)提升，從而促進(jìn)不可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目向準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目向可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化。例如，某項(xiàng)不可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一旦設(shè)定了收費(fèi)制度，就由不可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目變成了可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)?nèi)部的經(jīng)營(yíng)性分解?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目作為一個(gè)整體很難區(qū)分其是可經(jīng)營(yíng)性的還是不可經(jīng)營(yíng)性的，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施彼此之間，甚至同一基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)?nèi)部各業(yè)務(wù)之間都是高度異質(zhì)的，其可經(jīng)營(yíng)性程度也不一樣。為了正確判斷基礎(chǔ)設(shè)施的“可經(jīng)營(yíng)性”，有必要對(duì)其內(nèi)部具體業(yè)務(wù)的可經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行細(xì)分。不同的業(yè)務(wù)具有不同的經(jīng)營(yíng)屬性，可以將經(jīng)營(yíng)屬性不同的業(yè)務(wù)分開運(yùn)營(yíng)，而并非一定要將所有的業(yè)務(wù)都捆綁在一起。以航空業(yè)為例，空中交通管制是純粹的公共品，而跑道和登機(jī)口基本上是收費(fèi)物品，民營(yíng)航空公司和地勤服務(wù)則是私有物品。

項(xiàng)目?jī)?nèi)部的可經(jīng)營(yíng)性分解有兩種具體方式：一是縱向分解，一些基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)具有明顯的垂直結(jié)構(gòu)，可經(jīng)營(yíng)性縱向分解就是把基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)沿運(yùn)營(yíng)流程縱向分解為幾個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分；二是橫向分解，即將基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)按市場(chǎng)來分解，包括按地理區(qū)域或者業(yè)務(wù)類型來分解。

2.通過技術(shù)創(chuàng)新或制度創(chuàng)新提升可經(jīng)營(yíng)性。技術(shù)創(chuàng)新或制度創(chuàng)新能改變基礎(chǔ)設(shè)施可經(jīng)營(yíng)性的某些特征，從而為基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)提供支持。一般來說，技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施可經(jīng)營(yíng)性的影響表現(xiàn)在以下方面：減少產(chǎn)生自然壟斷的條件，增加基礎(chǔ)設(shè)施低成本供應(yīng)的備選方案，提升服務(wù)的范圍和質(zhì)量，促進(jìn)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的“分拆”，增加需求管理的備選方案等[3]。

例如：在電力供應(yīng)領(lǐng)域，發(fā)電廠通常具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，規(guī)模越大發(fā)電量越多，成本越低，這就需要大規(guī)模的投資，使得零散的社會(huì)資本被排除在發(fā)電供給之外。但燃?xì)廨啺l(fā)電機(jī)技術(shù)降低了發(fā)電的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，燃?xì)廨啓C(jī)因其輕小、機(jī)動(dòng)性好、投資少等優(yōu)勢(shì)得到廣泛應(yīng)用，完全可由市場(chǎng)供給。另外，股份公司制也是提升基礎(chǔ)設(shè)施可經(jīng)營(yíng)性的一種制度創(chuàng)新?？傊夹g(shù)創(chuàng)新或制度創(chuàng)新提升了基礎(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營(yíng)性，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的市場(chǎng)化擴(kuò)展了空間。

3.構(gòu)建多元的市場(chǎng)化融資模式。在基礎(chǔ)設(shè)施可經(jīng)營(yíng)性分析和分解的基礎(chǔ)上，就可以根據(jù)可經(jīng)營(yíng)性的高低來決定其多元的市場(chǎng)化融資模式。對(duì)于部分不可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如果市場(chǎng)失靈無法避免，則由政府來投資；對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和部分不可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，尋找市場(chǎng)化的籌資途徑；而對(duì)于可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，則用市場(chǎng)化的方法來籌集資金。這樣就構(gòu)建了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金多元的市場(chǎng)化融資模式。

三、以農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金為例的市場(chǎng)化融資模式構(gòu)建

我國(guó)農(nóng)村公路經(jīng)過多年的建設(shè)，全國(guó)99.97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.70%的建制村通了公路[9]，但農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)存在很大問題，能保證常年養(yǎng)護(hù)的公路不到三分之一，三分之二以上的農(nóng)村公路只能維持簡(jiǎn)單的季節(jié)性養(yǎng)護(hù)和臨時(shí)性突擊養(yǎng)護(hù)，甚至失養(yǎng)。特別是山區(qū)公路，公路面廣、線多、里程長(zhǎng)，由于養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和養(yǎng)護(hù)人員嚴(yán)重不足，失養(yǎng)情況比較嚴(yán)重[10]。農(nóng)村公路屬于地方性公共物品，按照2016年實(shí)施的《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》（交通運(yùn)輸部令2015年第22號(hào)）的規(guī)定，養(yǎng)護(hù)資金來源包括：各級(jí)地方人民政府安排的財(cái)政預(yù)算資金、中央補(bǔ)助的專項(xiàng)資金、村民委員會(huì)通過“一事一議”等方式籌集的用于村道養(yǎng)護(hù)的資金，以及其他方式籌集的資金，但主要資金來源仍然是財(cái)政資金。由于地方政府財(cái)力有限，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與養(yǎng)護(hù)成本相比，往往差距較大。為保證農(nóng)村公路的有效養(yǎng)護(hù)，應(yīng)分析農(nóng)村公路的可經(jīng)營(yíng)性，引入多元的市場(chǎng)化籌資模式來擴(kuò)大農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的來源，彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足。

按照世界銀行發(fā)展報(bào)告的測(cè)算，農(nóng)村公路的可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)為1.0，說明農(nóng)村公路作為一個(gè)整體，是比較難以通過市場(chǎng)化方式來籌集社會(huì)資金的[7]。要解決農(nóng)村公路當(dāng)前養(yǎng)護(hù)資金短缺的問題，可考慮對(duì)農(nóng)村公路進(jìn)行可經(jīng)營(yíng)性的分解。

（一）農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性的縱向分解

農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性的縱向分解就是在農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村公路延伸服務(wù)的縱向開發(fā)。如圖2所示，農(nóng)村公路建成后，會(huì)給沿線土地帶來價(jià)值增值。特別是縣道，在一定程度上提升了沿線土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也就是說，沿線土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值上升很大程度上是由于農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)。因此，養(yǎng)護(hù)主體可以采取“以地?fù)Q路”的方式，在農(nóng)村公路兩側(cè)適當(dāng)?shù)牡胤絼澇鲆恍┩恋?，與一定項(xiàng)目結(jié)合，向社會(huì)投資者進(jìn)行公開招投標(biāo)。這樣就將該部分土地的溢價(jià)收入“內(nèi)部化”為農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的投資收益，使項(xiàng)目具有了可經(jīng)營(yíng)性。

圖2 農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性的縱向分解

有條件的農(nóng)村公路還可以將沿線開發(fā)成旅游風(fēng)景區(qū)，通過風(fēng)景區(qū)出售門票或開發(fā)旅游項(xiàng)目獲取收益來緩解養(yǎng)護(hù)資金的短缺問題。例如：河北張家口張北縣將132公里的農(nóng)村公路打造成“草原天路”，收取“環(huán)境資源維護(hù)費(fèi)”來實(shí)現(xiàn)“以路養(yǎng)路”，也可作為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金市場(chǎng)化籌集的一種借鑒。

（二）農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性的橫向分解

可按農(nóng)村公路的業(yè)務(wù)類型，將農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行橫向分解。農(nóng)村公路的主要業(yè)務(wù)是運(yùn)輸服務(wù)，這一業(yè)務(wù)作為農(nóng)村公共品的核心功能是免費(fèi)的，不能直接帶來經(jīng)濟(jì)效益，因而不具有可經(jīng)營(yíng)性。但進(jìn)一步細(xì)分農(nóng)村公路業(yè)務(wù)，可以找出特殊經(jīng)濟(jì)利益公路的經(jīng)營(yíng)、附屬資源的經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)，如圖3所示。

圖3 農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性的橫向分解

特殊經(jīng)濟(jì)利益公路的經(jīng)營(yíng)是指，有些農(nóng)村公路與某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目聯(lián)系緊密，可以與該項(xiàng)目進(jìn)行捆綁經(jīng)營(yíng)。例如，與景區(qū)、收費(fèi)的高速公路及企業(yè)相連的農(nóng)村公路，它們?yōu)榫皡^(qū)、高速公路和企業(yè)帶來了直接經(jīng)濟(jì)效益，因而這些農(nóng)村公路可與景區(qū)、高速公路和企業(yè)進(jìn)行一體化經(jīng)營(yíng)。

一段完整的農(nóng)村公路包括路面、路邊資源及路名等。其中路面是農(nóng)村公路的核心部分，路邊資源（包括林木草地、路邊廣告、物業(yè)等資源）和路名是農(nóng)村公路的附屬部分，具有相應(yīng)的附加值，可考慮對(duì)農(nóng)村公路路邊資源的附加值進(jìn)行直接經(jīng)營(yíng)。

外部性是農(nóng)村公路給社會(huì)帶來的正外部效應(yīng)。如通行狀況良好的農(nóng)村公路能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、提高農(nóng)民收入等，進(jìn)而增加當(dāng)?shù)囟愂?。農(nóng)村公路所帶來的外部性雖難以直接進(jìn)行市場(chǎng)化籌資，但通過制度創(chuàng)新，可將未來的稅收增量證券化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)籌資的市場(chǎng)化。

（三）農(nóng)村公路各分解項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)

參照世界銀行[7]、Kessides[3]和錢桂楓[8]等的可經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)體系，本文將基礎(chǔ)設(shè)施可經(jīng)營(yíng)性的度量劃分為5個(gè)指標(biāo)，即：物品與服務(wù)的特征、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力系數(shù)、彌補(bǔ)成本潛力系數(shù)、社會(huì)服務(wù)目標(biāo)、外部效應(yīng)等。根據(jù)這5個(gè)指標(biāo)分別對(duì)農(nóng)村公路各分解項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行定量評(píng)估。各指標(biāo)取值標(biāo)準(zhǔn)如下：物品與服務(wù)的特征為“公共”、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力系數(shù)“低”、彌補(bǔ)成本潛力系數(shù)“低”、社會(huì)服務(wù)目標(biāo)“高”、外部效應(yīng)“高”，均表示可經(jīng)營(yíng)性低，賦值1；物品與服務(wù)的特征為“會(huì)員”、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力系數(shù)“中”、彌補(bǔ)成本潛力系數(shù)“中”、社會(huì)服務(wù)目標(biāo)“中”、外部效應(yīng)“中”，均表示可經(jīng)營(yíng)性中等，賦值2；物品與服務(wù)的特征為“私人”、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力系數(shù)“高”、彌補(bǔ)成本潛力系數(shù)“高”、社會(huì)服務(wù)目標(biāo)“低”、外部效應(yīng)“低”，均表示可經(jīng)營(yíng)性高，賦值3。可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)是各欄評(píng)分結(jié)果的平均值。農(nóng)村公路各分解項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)評(píng)估結(jié)果如表1所示。

表1 農(nóng)村公路細(xì)分項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)

農(nóng)村公路各分解項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)評(píng)估結(jié)果表明：除運(yùn)輸服務(wù)、外部性的可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)低于2外，其他項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)均大于2，因此可以對(duì)這些子項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化籌資。產(chǎn)生的外部效應(yīng)則可以通過制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化籌資。

（四）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金多元的市場(chǎng)化融資模式構(gòu)建

厘清農(nóng)村公路內(nèi)部所包含的各項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性之后，就可以根據(jù)各項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性構(gòu)建農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金多元的市場(chǎng)化融資模式。不可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由政府來投資；可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則可吸納多元的投資主體，確立市場(chǎng)化的融資模式、資金渠道和運(yùn)作方式。

表2 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金融資模式構(gòu)建

表2列示了農(nóng)村公路各分解項(xiàng)目可采用的市場(chǎng)化融資方式。對(duì)于農(nóng)村公路所帶來的土地增值開發(fā)和旅游資源開發(fā)，可以采用項(xiàng)目融資，比如BOT、PPP等模式，招標(biāo)引入項(xiàng)目公司，進(jìn)行土地或旅游資源的開發(fā)與運(yùn)營(yíng)，獲取一定的收益補(bǔ)充到農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金中去。與景區(qū)、收費(fèi)的高速公路和企業(yè)相連的農(nóng)村公路，由于主要的受益者為景區(qū)、高速公路公司和企業(yè)，因而可交由受益者來經(jīng)營(yíng)管理，向其收取一定的費(fèi)用。附屬資源的經(jīng)營(yíng)可由養(yǎng)護(hù)主體直接收費(fèi)經(jīng)營(yíng)或?qū)ν庹袠?biāo)承包給社會(huì)機(jī)構(gòu)來專業(yè)經(jīng)營(yíng)。

對(duì)于農(nóng)村公路所產(chǎn)生的外部效應(yīng)的成本彌補(bǔ)，一直是市場(chǎng)失靈的地方，但通過融資制度的創(chuàng)新，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路外部性的市場(chǎng)化融資。

四、農(nóng)村公路外部性的市場(chǎng)化融資制度創(chuàng)新

由于農(nóng)村公路不能收費(fèi)經(jīng)營(yíng)，無法產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，所以不能采用傳統(tǒng)的市場(chǎng)化融資方式來獲得社會(huì)資金。但農(nóng)村公路能帶來正外部效應(yīng)，其良好的通行狀況可刺激當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而獲得可觀的社會(huì)效益。通常來說，由于存在市場(chǎng)失靈，這種外部性是無法市場(chǎng)化的，但也有學(xué)者認(rèn)為，這種外部性可通過農(nóng)村企業(yè)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)體收入的提高所帶來的稅收增量來衡量[11]。

（一）農(nóng)村公路外部性稅收增量證券化的理論分析

圖4 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)外部性所帶來的稅收增量分析

如圖4所示，假設(shè)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的投資為I，社會(huì)總產(chǎn)出為Y，如果不存在外部性，則養(yǎng)護(hù)資金的總投入等于社會(huì)總產(chǎn)出，即：Y=I。若農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)存在外部性，設(shè)產(chǎn)生外部性的原理用對(duì)應(yīng)法則f（x）來表示，則在存在外部性的條件下，Y=f（I），f（I）＞I，故曲線Y=f（I）位于Y=I的上方。如果保證農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金足額投入為If，則社會(huì)總產(chǎn)出為Yf，但由于存在資金缺口，假設(shè)實(shí)際投入的資金為Ir，則實(shí)際產(chǎn)出為Yr。如果補(bǔ)足養(yǎng)護(hù)資金的投入，增加的投資△I=If-Ir，而增加的社會(huì)總產(chǎn)出為△Y=Yf-Yr，由于Y=f（I）的斜率大于1，因此△Y＞△I。說明補(bǔ)足養(yǎng)護(hù)資金的投入，會(huì)帶來更大增量的社會(huì)產(chǎn)出，因而補(bǔ)足養(yǎng)護(hù)資金的缺口是非常必要的。

設(shè)當(dāng)前的稅收為T0，補(bǔ)足農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金后第n年的稅收為Tn，則因農(nóng)村公路的足額養(yǎng)護(hù)導(dǎo)致的外部性稅收增量為△T=Tn-T0-（1+γ）T0，其中γ表示稅收的自然增長(zhǎng)率。由此可見，外部性稅收增量是由于養(yǎng)護(hù)資金補(bǔ)足后才產(chǎn)生的。補(bǔ)足了養(yǎng)護(hù)資金的缺口，農(nóng)村公路得到良好養(yǎng)護(hù)，就會(huì)產(chǎn)生稅收增量；反之，養(yǎng)護(hù)資金的缺口如果沒有補(bǔ)足，就不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的外部性稅收增量。因此，外部性稅收增量可以看作是養(yǎng)護(hù)資金補(bǔ)足后所帶來的額外稅收，具有期貨性質(zhì)，可以通過證券化出售這一未來收益，獲得當(dāng)前的融資。

外部性稅收增量扣除了稅收的自然增長(zhǎng)率，因而不會(huì)影響政府正常的財(cái)政預(yù)算，也不會(huì)影響農(nóng)村的公共福利支出。外部性稅收增量通過資產(chǎn)證券化的方式出售，獲得融資，補(bǔ)足養(yǎng)護(hù)資金缺口，從而使農(nóng)村公路得到良好養(yǎng)護(hù)，提高農(nóng)村交通的便利性，進(jìn)而帶來農(nóng)村企業(yè)收入的增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)收入的提高，產(chǎn)生稅收增量，給已出售的證券提供收益保證；反之，如不進(jìn)行證券化融資，養(yǎng)護(hù)資金不能補(bǔ)足，則不會(huì)產(chǎn)生稅收增量?？梢?，將外部性稅收增量進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資，形成了一種良性循環(huán)，說明外部性稅收增量資產(chǎn)證券化是一種可行的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金市場(chǎng)化融資方式。

（二）農(nóng)村公路外部性稅收增量證券化的可行性分析

農(nóng)村公路外部性稅收增量證券化是否可行，能否籌集到足夠的資金，關(guān)鍵在于發(fā)行的外部性稅收增量證券收益是否能滿足投資者的預(yù)期收益。

1.農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)村公路的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益來自四個(gè)方面：投入效益、直接效益、開發(fā)效益和潛在效益[12]。投入效益主要表現(xiàn)為農(nóng)村公路投資所引起的與其相關(guān)的生產(chǎn)部門投資需求的增加，最終導(dǎo)致的國(guó)民經(jīng)濟(jì)成倍增長(zhǎng)，一般用投資乘數(shù)法計(jì)算。直接效益是指農(nóng)村公路通行條件改善所帶來的降低運(yùn)輸成本、節(jié)約旅客在途時(shí)間和減少貨物損耗等效益。開發(fā)效益是指因農(nóng)村公路通行條件改善，與農(nóng)村公路緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)原有經(jīng)濟(jì)潛能的釋放所產(chǎn)生的效益，如促進(jìn)沿線區(qū)域的自然、旅游等資源的開發(fā)，引起土地增值而產(chǎn)生的效益以及農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長(zhǎng)。潛在效應(yīng)是指農(nóng)村公路建設(shè)所產(chǎn)生的遞延的社會(huì)效益，如促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入的增長(zhǎng)等。

據(jù)羅京等[12]和毛龍[13]的測(cè)算，農(nóng)村公路每投入100億元，拉動(dòng)GDP的增量約為175億元。羅京等[12]以浙江省為例，測(cè)算出農(nóng)村公路每投入100億元，所帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益為14.22億元/年；同時(shí)使農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率提高8.15%，土地增值效益達(dá)89.94億元；拉動(dòng)農(nóng)民年收入增長(zhǎng)370億元。此外，還有很多外部性所產(chǎn)生的收益無法準(zhǔn)確計(jì)量。

2.發(fā)行外部性稅收增量證券所能籌集資金額度的測(cè)算。農(nóng)村公路所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益是巨大的，但反映到稅收增量上的只是由此帶來的農(nóng)村企業(yè)收入增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)收入提高。下面以農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)投資100億元，拉動(dòng)農(nóng)民年收入增長(zhǎng)370億元為例，測(cè)算通過發(fā)行外部性稅收增量證券所能解決的融資額度。

2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[14]顯示，2016年我國(guó)稅收收入為130354億元，GDP為744127億元，稅收占GDP的比重為17.5%。近年來我國(guó)的稅收自然增長(zhǎng)率約為6.6%[15]。假設(shè)初始投資為100億元，如果不產(chǎn)生外部性，則初始稅收額度T0=100×17.5%=17.5（億元）。由于外部性使農(nóng)民年收入增長(zhǎng)370億元，由此帶來的稅收增量Tn=370×17.5%=64.75（億元）。則扣除稅收自然增長(zhǎng)率后的稅收增量為：△T=Tn-T0-（1+γ）T0=（17.5+64.75）-17.5-（1+6.6%）×17.5=46.095（億元）。

根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局企業(yè)所得稅稅源報(bào)表統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算，運(yùn)輸業(yè)平均利潤(rùn)率為9%，設(shè)定投資外部性稅收增量證券的收益率為9%，再設(shè)定農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金每投資100億元中，通過外部性稅收增量證券融得的資金為R。如果扣除稅收自然增長(zhǎng)率后的稅收增量全部用于清償證券本息，則9%=（46.095-R）/R，可得R=42.3（億元）。故發(fā)行外部性稅收增量證券能解決的融資額度為42.3/100=42.3%。以上測(cè)算是一種比較保守的測(cè)算，沒有考慮農(nóng)村企業(yè)收入的增長(zhǎng)及土地增值所帶來的稅收增量。

據(jù)交通運(yùn)輸部測(cè)算，“十三五”期間我國(guó)普通公路養(yǎng)護(hù)資金缺口約為50%[16]。通過發(fā)行外部性稅收增量證券可解決至少42.3%的資金缺口，加之對(duì)農(nóng)村公路路邊資源（包括林木草地、路邊廣告、物業(yè)等資源）附加值的直接經(jīng)營(yíng)以及多渠道的市場(chǎng)化籌資，幾乎可以完全解決農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金缺口問題。

五、結(jié)論

本文以農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的籌集為例，構(gòu)建了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資模式的路徑框架。研究表明，雖然從總體上來看，農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性指數(shù)較小（取值為1），養(yǎng)護(hù)資金不適宜市場(chǎng)化籌集，但通過農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性的內(nèi)部分解，厘清其所產(chǎn)生收益的市場(chǎng)化渠道，明晰可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和不可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，從而以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建多元的市場(chǎng)化籌資模式，彌補(bǔ)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的缺口。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資模式市場(chǎng)化的路徑一般包括三個(gè)階段：一是基礎(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營(yíng)性分析與分解；二是通過技術(shù)創(chuàng)新或制度創(chuàng)新提升可經(jīng)營(yíng)性；三是構(gòu)建多元的市場(chǎng)化融資模式。其中，可經(jīng)營(yíng)性分析與分解是基礎(chǔ)，通過技術(shù)創(chuàng)新或制度創(chuàng)新提升可經(jīng)營(yíng)性是關(guān)鍵?；A(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營(yíng)性與不可經(jīng)營(yíng)性并不是固定的，可以根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)需求狀況及管理效率，通過技術(shù)和制度的不斷創(chuàng)新來動(dòng)態(tài)決定資金是僅僅由政府提供還是引入社會(huì)資本。但不管是用何種方式進(jìn)行資金籌集，其目的都在于使基礎(chǔ)設(shè)施供給更加充裕，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施供給與使用的管理更加有效率。

在當(dāng)前包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的許多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)自由化的世界趨勢(shì)下，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施供給管理的干預(yù)應(yīng)越來越少，即使在需要公共干預(yù)的合理情況下，也應(yīng)該更少地使用行政性的政策工具來實(shí)施，但政府在基礎(chǔ)設(shè)施供給中所承擔(dān)的責(zé)任不能降低。政府應(yīng)在保障基礎(chǔ)設(shè)施的充分供給和有效管理的前提下，減少對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施供給的直接干預(yù)，營(yíng)造更加有利于市場(chǎng)化供給的技術(shù)與制度創(chuàng)新環(huán)境，才能促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施更加有效的供給。