領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求：理論框架和例證分析

鄭石橋（博士生導(dǎo)師）

一、引言

我國于20世紀(jì)80年代中期開展廠長離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，90年代中期發(fā)展為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，到2002年黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍擴(kuò)大到地廳級領(lǐng)導(dǎo)，2010年擴(kuò)大到省部級領(lǐng)導(dǎo)。這種審計(jì)業(yè)務(wù)以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及單位主要領(lǐng)導(dǎo)（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)干部”）作為審計(jì)客體，對其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行鑒證、界定、評價(jià)和監(jiān)督，已經(jīng)成為不同審計(jì)機(jī)構(gòu)的主要常規(guī)業(yè)務(wù)。然而，作為最具中國特色的審計(jì)業(yè)務(wù)，這種審計(jì)業(yè)務(wù)為什么會(huì)產(chǎn)生呢？或者說，為什么要以領(lǐng)導(dǎo)干部作為審計(jì)客體來審計(jì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況？本文基于經(jīng)典審計(jì)理念，構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求的理論框架，以此來闡釋上述問題。

二、文獻(xiàn)綜述

目前專門研究領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求的文獻(xiàn)很少，但有些研究領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的文獻(xiàn)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求，總體而言主要的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)有受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)展觀、權(quán)力制約觀和政績考核觀。

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)展觀認(rèn)為，審計(jì)源于委托代理關(guān)系而產(chǎn)生的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，審計(jì)內(nèi)容隨著受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的多樣性驅(qū)動(dòng)形成了多樣化的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而多樣化的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任則驅(qū)動(dòng)形成了豐富多彩的多元審計(jì)體系[1][2][3]。當(dāng)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)展到要求承擔(dān)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人本人承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，便自然產(chǎn)生了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的需求[4][5][6]。

權(quán)力制約觀認(rèn)為，治國之本在于治官，由于我國傳統(tǒng)文化中的人治文化的影響，一些領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)，甚至利用權(quán)力尋租，產(chǎn)生這些腐敗現(xiàn)象的根本原因是權(quán)力缺乏監(jiān)督，因此，必須加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是適應(yīng)這種需要而產(chǎn)生的，通過領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，可在一定程度上約束經(jīng)濟(jì)權(quán)力的濫用，以防止腐敗行為的發(fā)生[7][8][9][10][11][12]。從實(shí)質(zhì)上來說，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是適應(yīng)反腐敗的需要而產(chǎn)生的，所以，這種觀點(diǎn)也可以稱為反腐敗觀。

政績考核觀認(rèn)為，實(shí)行以政績考核為基礎(chǔ)的職務(wù)晉升制度，容易導(dǎo)致執(zhí)權(quán)者制造虛假政績，而選拔任用干部要嚴(yán)格把關(guān)，因此，必須借助于科學(xué)的考核方法和完善的監(jiān)督機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的一種科學(xué)的評價(jià)機(jī)制，為全面了解一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力及工作業(yè)績提供了重要的途徑[13][14][15][16][17]。

上述三類觀點(diǎn)的視角各不相同，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)展觀秉承了經(jīng)典審計(jì)理念，從受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任及其發(fā)展的視角來解釋領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，但沒有清楚地說明為什么必須以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體來開展受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審計(jì)。權(quán)力制約觀和政績考核觀沒有依賴經(jīng)典審計(jì)理念，而是從新的視角來解釋領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的動(dòng)因，但對于關(guān)鍵問題，如權(quán)力為什么會(huì)被濫用、政績?yōu)槭裁磿?huì)虛假，兩者并未解答，還是要基于委托代理關(guān)系來探究這些問題，這又回到了經(jīng)典審計(jì)理念。因此，總體來說，要解釋領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)為何會(huì)產(chǎn)生，還是要以經(jīng)典審計(jì)理念為基礎(chǔ)。

三、理論框架

本文的研究目的是基于經(jīng)典審計(jì)理念，提出一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求的理論框架。從某種意義上來說，所有的審計(jì)都是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)只是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的一種，因此，本文的理論框架首先需要基于經(jīng)典審計(jì)理念來闡釋經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求，然后在此基礎(chǔ)上闡釋以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求。

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求

為了提高資源的使用效率與效果，資源的所有權(quán)與經(jīng)管權(quán)經(jīng)常會(huì)分離，從而形成了以資源為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系，資源的所有者是委托人，而資源的經(jīng)管者是代理人，由于代理人承擔(dān)了資源的經(jīng)管責(zé)任（accountability），所以其也被稱為經(jīng)管責(zé)任承擔(dān)者。在許多情形下，資源委托代理關(guān)系有多個(gè)層級，形成委托代理鏈。圖1是一個(gè)多層級委托代理關(guān)系的簡化模型，在終極委托人和終極代理人之間有多個(gè)層級的委托代理關(guān)系，中間層級的委托代理關(guān)系人有雙重身份，其對于上一層級是代理人，而對于下一層級則是委托人，這種雙重身份會(huì)導(dǎo)致其目標(biāo)的多樣化，從而會(huì)對其行為產(chǎn)生重要的影響。

圖1 資源委托代理關(guān)系鏈

經(jīng)管責(zé)任承擔(dān)者對委托人承擔(dān)了資源的經(jīng)管責(zé)任，即資源的配置、管理和使用責(zé)任，一般可以分為財(cái)務(wù)責(zé)任和業(yè)務(wù)責(zé)任。前者指資源的籌措、分配、使用等方面的責(zé)任，可以簡稱為“花錢責(zé)任”；后者是指通過資源的籌措、分配、使用來完成特定事項(xiàng)或履行特定職責(zé)的責(zé)任，可以簡稱為“做事責(zé)任”，這兩方面密不可分，花錢是為了做事，而做事就必須花錢。資源的籌措、分配、使用及與之相關(guān)的完成特定事項(xiàng)或履行特定職責(zé)的活動(dòng)也就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此，基于資源的經(jīng)管責(zé)任的實(shí)質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對于任何一個(gè)代理人來說，從委托人那里接受資源，完成委托人托付的事項(xiàng)時(shí)，代理人所承擔(dān)的這種經(jīng)管責(zé)任就是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，代理人作為經(jīng)管責(zé)任的承擔(dān)者，也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的承擔(dān)者。

作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的承擔(dān)者，代理人能否按照委托人的要求很好地履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任呢？答案是不一定。這是因?yàn)?，代理人和委托人之間存在激勵(lì)不相容，也就是說，兩者追求的目標(biāo)不完全一致，對委托人有益的事，對代理人不一定有益；另外，即使有相同的目標(biāo)，在多目標(biāo)的情形下，兩者的目標(biāo)重點(diǎn)也可能不同，即委托人的重要目標(biāo)不一定是代理人的重要目標(biāo)。正是由于這些激勵(lì)不相容的存在，代理人存在偏離委托人期望的動(dòng)機(jī)，從而產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。那么，代理人的這種動(dòng)機(jī)是否會(huì)付諸行動(dòng)呢？這需要具備一定的條件，最主要的是信息不對稱和環(huán)境不確定性。信息不對稱是指代理人在內(nèi)容、質(zhì)量及時(shí)間上具有信息優(yōu)勢，掌握了一些委托人尚未掌握的信息，正是因?yàn)槿绱?，代理人可以利用這種信息優(yōu)勢來實(shí)施其機(jī)會(huì)主義行為，并且可以不被委托人覺察。如果代理人掌握的信息都為委托人所掌握，就意味著代理人的所作所為都被委托人知曉，在這種情形下，代理人難以實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為。因此，信息不對稱是代理人實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的條件。然而，即便如此，委托人還有另一種路徑來判斷代理人是否存在機(jī)會(huì)主義行為，或者至少能判斷代理人是否足夠努力，即通過最終的績效來判斷。但是這種判斷方式需要一個(gè)前提條件，就是最終績效完全由代理人的努力程度來決定。如果最終績效的影響因素較多，代理人的努力程度只是其中的影響因素之一，那么在其他因素不利的情形下，即使代理人努力了也未必能有好的績效；相反，在其他因素有效的情形下，即使代理人不努力，績效也未必會(huì)不好。除代理人努力之外的其他影響績效的因素被稱為環(huán)境因素，正是由于這種環(huán)境因素的不確定性，使得無法通過最終績效來判斷代理人是否存在機(jī)會(huì)主義行為。因此，信息不對稱和環(huán)境不確定性同時(shí)存在時(shí)，代理人就具備了實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的條件。

現(xiàn)實(shí)生活中，基于資源委托代理關(guān)系而形成的經(jīng)管責(zé)任中，激勵(lì)不相容、信息不對稱和環(huán)境不確定性是同時(shí)存在的，所以代理人完全有可能產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，不能很好地履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任。既然如此，委托人作為理性人當(dāng)然會(huì)預(yù)期到代理人的這種行為，因此會(huì)推動(dòng)建立針對代理人機(jī)會(huì)主義行為的治理機(jī)制，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是這種治理機(jī)制的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)治理代理人機(jī)會(huì)主義行為的路徑是對代理人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，以發(fā)現(xiàn)并抑制其機(jī)會(huì)主義行為，從實(shí)質(zhì)上來說，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是用系統(tǒng)方法，掌握代理人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的真實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行中存在的問題，所以也稱為經(jīng)濟(jì)問責(zé)。這里的“問責(zé)”是指追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，包括搞清楚經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，并針對經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行中的問題來追究責(zé)任，并不只是“有問題而追究責(zé)任”，其基本要義是“搞清楚經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況”[18]。根據(jù)需要，經(jīng)濟(jì)問責(zé)既可以是對某個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審計(jì)，一般稱為單項(xiàng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也可以是對多個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審計(jì)，一般稱為綜合性經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，從這個(gè)意義上來說，所有的審計(jì)都是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

（二）以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求

對于為什么要以領(lǐng)導(dǎo)干部作為審計(jì)客體來開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，下文從必要性和可能性兩個(gè)角度來進(jìn)行分析。

1.以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的必要性。從必要性來說，在一定的干部激勵(lì)制度安排下，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況（也就是經(jīng)濟(jì)績效，下同）對領(lǐng)導(dǎo)干部具有非凡的重要性，在這種情形下，領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行中可能產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，包括虛報(bào)經(jīng)濟(jì)績效和采用違紀(jì)違規(guī)方式取得經(jīng)濟(jì)績效，為了治理領(lǐng)導(dǎo)干部的這種機(jī)會(huì)主義行為，就需要開展以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，上述邏輯過程大致如圖2所示。

圖2 領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求

根據(jù)圖1的委托代理關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)干部就是終極委托人之外的委托代理關(guān)系人，包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及單位主要領(lǐng)導(dǎo)，這些領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)了多種責(zé)任，經(jīng)濟(jì)責(zé)任是其中之一。要使領(lǐng)導(dǎo)干部努力工作，就要制定一定的激勵(lì)制度安排，如果基于某種目的，在領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)制度安排中，經(jīng)濟(jì)績效或經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況非常重要，即經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況對于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人利益具有重大的價(jià)值，則領(lǐng)導(dǎo)干部作為理性人必定會(huì)重視經(jīng)濟(jì)績效，其基礎(chǔ)性的應(yīng)對措施是努力履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以帶來所期望的個(gè)人利益。但是，如果通過努力，經(jīng)濟(jì)績效還是達(dá)不到令委托人滿意的程度，從而不能實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人目標(biāo)，則其完全有可能采取機(jī)會(huì)主義行為來“創(chuàng)造”經(jīng)濟(jì)績效，可能的路徑有兩個(gè)：一是在經(jīng)濟(jì)績效方面造假，二是通過違規(guī)手段取得經(jīng)濟(jì)績效。如果委托人不能洞察上述問題，則其制定的以經(jīng)濟(jì)績效為核心的領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)制度安排可能要陷入歧途甚至規(guī)則悖反，所以，委托人必須治理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行中的機(jī)會(huì)主義行為，搞清楚領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的真實(shí)狀況，以及在履行過程中存在的問題，這就需要以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體來開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

我國自改革開放以來，黨和國家高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了奇跡，經(jīng)典的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論無法解釋我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的現(xiàn)象，有學(xué)者稱之為“中國之謎”。然而，一些研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)制度安排的核心內(nèi)容，是驅(qū)動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的重要原因[19]，地方官員之間的相互政治競爭顯著地刺激了地方經(jīng)濟(jì)增長[20]，而地方官員在任期間良好的經(jīng)濟(jì)增長績效能顯著提高其晉升或連任的概率[21][22]。可見，經(jīng)濟(jì)績效是領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)的重要因素。也正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)績效對于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人利益的重要性，所以虛報(bào)政績成為較為明顯的問題，必須對此行為進(jìn)行治理[23][24]，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是重要的治理機(jī)制之一。

2.以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的可行性。雖然存在以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體的審計(jì)需求，以審計(jì)其經(jīng)濟(jì)績效或經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，但問題的關(guān)鍵是，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的經(jīng)濟(jì)績效與其領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的經(jīng)濟(jì)績效能否區(qū)分呢？或者說，能否以領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的經(jīng)濟(jì)績效來量度領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的經(jīng)濟(jì)績效呢？這與領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的領(lǐng)導(dǎo)體制有較大的關(guān)系。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)體制有三種類型：一是首長負(fù)責(zé)制，二是集體領(lǐng)導(dǎo)，三是集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制。在不同的領(lǐng)導(dǎo)體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人與其所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的經(jīng)濟(jì)績效具有不同程度的可區(qū)分性，具體如下：

（1）首長負(fù)責(zé)制，又稱獨(dú)任制，即把組織單元的決策權(quán)力集中在一位負(fù)責(zé)人身上，這個(gè)負(fù)責(zé)人對組織單元經(jīng)濟(jì)績效相關(guān)事項(xiàng)的決策全面負(fù)責(zé)，當(dāng)然也需要對經(jīng)濟(jì)績效的結(jié)果全面負(fù)責(zé)。在這種情形下，組織單元的經(jīng)濟(jì)績效與其負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)績效合二為一，針對組織單元的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，就是針對這個(gè)組織單元領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，無須再以領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人作為審計(jì)客體來開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

（2）集體領(lǐng)導(dǎo)，也稱為委員會(huì)制，即把組織單元的決策權(quán)力交給一個(gè)由多人組成的委員會(huì)，在這個(gè)委員會(huì)的各成員之間，沒有決策權(quán)的區(qū)分，也沒有明確的決策分工。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，委員會(huì)作為一個(gè)整體對經(jīng)濟(jì)績效相關(guān)事項(xiàng)做出決策，當(dāng)然也作為一個(gè)整體對經(jīng)濟(jì)績效的結(jié)果全面負(fù)責(zé)。在這種情形下，組織單元的經(jīng)濟(jì)績效與委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)績效合二為一，針對組織單元的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，就是針對委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，無須以委員會(huì)作為審計(jì)客體來開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，當(dāng)然也就無法以這個(gè)委員會(huì)中的個(gè)人作為審計(jì)客體。

（3）集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，在這種體制下，既有集體領(lǐng)導(dǎo)，也有個(gè)人分工負(fù)責(zé)，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員都有主管領(lǐng)域，但是重大事項(xiàng)都需要集體決策。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，經(jīng)濟(jì)績效相關(guān)的決策權(quán)一分為二，一部分由集體決策，另一部分由主管領(lǐng)導(dǎo)決策。即使是由集體決策的事項(xiàng)，作為該事項(xiàng)的主管領(lǐng)導(dǎo)，其觀點(diǎn)對集體決策也會(huì)產(chǎn)生重要的影響。因此，主管領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)績效與該主管領(lǐng)導(dǎo)的決策更相關(guān)，而非主管領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)績效，則與不主管該領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)聯(lián)度較低。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，作為一個(gè)組織單元的主要領(lǐng)導(dǎo)，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任三種，直接責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)干部對自身親歷親為的事項(xiàng)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，主管責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)干部對其主管領(lǐng)域應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是對非直接責(zé)任、非主管責(zé)任的事項(xiàng)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。顯然，在分工負(fù)責(zé)制下，作為組織單元負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)干部，其個(gè)人的經(jīng)濟(jì)績效與組織單元的經(jīng)濟(jì)績效可以相對區(qū)分，在這種情形下，以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)才具有可行性。

四、例證分析

上文基于經(jīng)典審計(jì)理念提出了一個(gè)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求的理論框架，然而這個(gè)框架是否有效呢？理論的張力在于其解釋力，本文運(yùn)用這個(gè)理論框架來分析我國廠長（經(jīng)理）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)起源的經(jīng)典案例，從而驗(yàn)證該理論框架的解釋力。

（一）廠長（經(jīng)理）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的起源

黑龍江肇源縣開展的企業(yè)廠長（經(jīng)理）審計(jì)公證是我國廠長（經(jīng)理）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的起源事件之一，分析其起因?qū)τ隍?yàn)證本文提出的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求的理論框架具有較典型的意義。黑龍江肇源縣審計(jì)局成立于1983年，在對多個(gè)單位審計(jì)公證試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，肇源縣人民政府于1985年9月4日發(fā)布了《肇源縣人民政府關(guān)于國營企業(yè)廠長（經(jīng)理）實(shí)行審計(jì)公證、行政事業(yè)和國營企業(yè)財(cái)會(huì)人員實(shí)行審計(jì)評價(jià)制度的通知》（源政發(fā)［1985］79號），規(guī)定“對國營企業(yè)廠長（經(jīng)理）在任期間，晉級、提薪、獎(jiǎng)勵(lì)、工資浮動(dòng)或調(diào)離（包括離退休），在組織、人事、企業(yè)主管部門黨委進(jìn)行考核或辦理手續(xù)之前，審計(jì)機(jī)關(guān)對他們的經(jīng)濟(jì)效果做出審計(jì)公證，組織、人事、企業(yè)主管部門黨委要把審計(jì)公證結(jié)論，作為企業(yè)廠長（經(jīng)理）是否晉級、提薪、獎(jiǎng)勵(lì)、工資浮動(dòng)或調(diào)離考核的主要內(nèi)容，審計(jì)公證結(jié)論中，涉及黨紀(jì)、政紀(jì)和移送紀(jì)檢委處理，觸犯刑律的移送司法部門處理”。

肇源縣開展的廠長（經(jīng)理）審計(jì)公證，并將審計(jì)公證用于干部管理，引起了廣泛的關(guān)注。1986年6月國家審計(jì)署三名同志及田紀(jì)云副總理在審計(jì)署《審計(jì)動(dòng)態(tài)》上簽批了“縣城雖小，貢獻(xiàn)很大，審計(jì)署立即派人總結(jié)，全國推廣”的意見，并前往肇源縣考察經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開展情況，回京后在《人民日報(bào)》發(fā)表消息。1986年12月31日，審計(jì)署發(fā)布《關(guān)于開展廠長離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的幾個(gè)問題的通知》，廠長離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作隨后在全國推廣。

這里的廠長（經(jīng)理）審計(jì)公證是指“審計(jì)機(jī)關(guān)對他們的經(jīng)濟(jì)效果做出審計(jì)公證”，其實(shí)質(zhì)就是廠長（經(jīng)理）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。為什么要開展這種審計(jì)呢？主要的原因是“企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)任職期間為掩人耳目，用貸款發(fā)獎(jiǎng)金和實(shí)物，存在虛報(bào)利潤、濫發(fā)獎(jiǎng)金實(shí)物、損失浪費(fèi)嚴(yán)重、弄虛作假、騙取榮譽(yù)等問題”，群眾稱這種企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為“敗家子”，審計(jì)公證的目的是懲治這些“敗家子”。根據(jù)本文的理論框架，在一定的條件下，經(jīng)濟(jì)績效可能成為領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)制度最重要的因素，在改革開放初期，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是各級領(lǐng)導(dǎo)的重要任務(wù)，所以是否有顯著的經(jīng)濟(jì)績效對領(lǐng)導(dǎo)干部前途有重要的影響，也正是因?yàn)槿绱耍恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部可能會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，包括在經(jīng)濟(jì)績效方面的弄虛作假，也包括違規(guī)取得經(jīng)濟(jì)績效。肇源縣一些“敗家子”“虛報(bào)利潤、濫發(fā)獎(jiǎng)金實(shí)物、損失浪費(fèi)嚴(yán)重、弄虛作假、騙取榮譽(yù)等”就屬于經(jīng)濟(jì)績效方面的機(jī)會(huì)主義行為，審計(jì)公證就是用來懲治這些“敗家子”的治理機(jī)制。通過審計(jì)公證，搞清楚廠長（經(jīng)理）經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的真實(shí)情況，也就是搞清楚其真實(shí)的經(jīng)濟(jì)績效，為“企業(yè)廠長（經(jīng)理）是否晉級、提薪、獎(jiǎng)勵(lì)、工資浮動(dòng)或調(diào)離考核”提供真實(shí)、準(zhǔn)確的信息。

總體來說，本文提出的理論框架能解釋肇源縣的企業(yè)廠長（經(jīng)理）審計(jì)公證。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的起源

山東菏澤市審計(jì)局開展的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的起源事件，分析其起因?qū)τ隍?yàn)證本文提出的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求的理論框架具有較典型的意義。為解決“官出數(shù)字、數(shù)字出官”的問題，樹立正確的用人導(dǎo)向，1997年山東菏澤市建立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制，形成了由組織部門牽頭、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、審計(jì)部門實(shí)施、人事部門等配合的工作格局。通過開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，菏澤市有效解決了“官出數(shù)字、數(shù)字出官”的問題，變過去的報(bào)政績、評政績?yōu)閷徴?、查政績，為信息使用干部提供了真?shí)、可靠的依據(jù)。

1997年9月5日，新華社《國內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》第2524期發(fā)表了《菏澤三年中135名一把手未過“離任審計(jì)關(guān)”》一文，時(shí)任中共中央政治局常委、中央書記處書記的胡錦濤同志當(dāng)日作出重要批示：“健行同志：此事對加強(qiáng)監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)很有好處。需研究有關(guān)規(guī)范及辦法，先試行起來，然后總結(jié)、推廣。請酌?！彪S后，由中央紀(jì)委和山東省紀(jì)委組成的5人聯(lián)合調(diào)研組，到菏澤市進(jìn)行了為期12天的調(diào)研并形成調(diào)研報(bào)告。

1998年黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在山東全省試點(diǎn)，1999年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)隨后在全國推廣。

山東菏澤市審計(jì)局為什么開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)呢？這主要是為了解決“官出數(shù)字、數(shù)字出官”的問題以及為使用信息的干部提供真實(shí)、可靠的依據(jù)。根據(jù)本文提出的理論框架，當(dāng)經(jīng)濟(jì)績效成為領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)的重要考量因素時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)績效方面可能會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，如過去的報(bào)政績、評政績中出現(xiàn)了“官出數(shù)字、數(shù)字出官”的問題，而出現(xiàn)這種機(jī)會(huì)主義行為的原因是領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)績效成為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。通過審計(jì)，變過去的報(bào)政績、評政績?yōu)閷徴?、查政績，可以搞清楚領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)績效的真實(shí)狀況，從而為信息使用干部提供真實(shí)、可靠的依據(jù)。

因此，總體來說，本文的理論框架能解釋山東菏澤市審計(jì)局開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

五、結(jié)論和啟示

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以領(lǐng)導(dǎo)干部作為審計(jì)客體，對其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行鑒證、界定、評價(jià)和監(jiān)督，作為最具中國特色的審計(jì)業(yè)務(wù)，本文探究的問題是，這種審計(jì)業(yè)務(wù)為什么會(huì)產(chǎn)生呢？本文基于經(jīng)典審計(jì)理念，提出了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求的理論框架。首先基于經(jīng)典審計(jì)理念來闡釋經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求，然后在此基礎(chǔ)上闡釋以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求。

為了提高資源的使用效率與效果，資源的所有權(quán)與經(jīng)管權(quán)出現(xiàn)分離，從而形成了以資源為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系，資源經(jīng)管者作為代理人，對委托人承擔(dān)著資源經(jīng)管責(zé)任，也就是經(jīng)濟(jì)責(zé)任。為了抑制代理人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)的機(jī)會(huì)主義行為，需要對其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，這就是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，從某種意義上來說，所有的審計(jì)都是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)客體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。從必要性來說，在一定的干部激勵(lì)制度安排下，經(jīng)濟(jì)績效對領(lǐng)導(dǎo)干部具有非凡的重要性，在這種情形下，領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行過程中可能會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，從而需要以對領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為治理機(jī)制。從可行性來說，在集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的經(jīng)濟(jì)績效可以與其所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的經(jīng)濟(jì)績效相區(qū)別，從而可以通過審計(jì)來搞清楚領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的經(jīng)濟(jì)績效。

通過對黑龍江肇源縣開展的企業(yè)廠長（經(jīng)理）審計(jì)公證、山東菏澤市審計(jì)局開展的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)兩個(gè)典型案例的分析，發(fā)現(xiàn)本文提出的理論框架對這兩個(gè)案例都具有解釋力。

本文的研究看似是理論探討，其實(shí)也有著豐富的實(shí)踐含義。根據(jù)本文的研究，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在干部管理中的定位應(yīng)該是鑒證、界定、評價(jià)和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，即在干部管理中，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況應(yīng)該由審計(jì)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，而審計(jì)機(jī)構(gòu)在干部管理中也不應(yīng)該超越這個(gè)范圍來開展工作。從審計(jì)實(shí)踐來看，如果搞不清楚領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的需求，也就無法清楚地認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在干部管理中的定位。只有理論上正本清源，實(shí)踐中才能準(zhǔn)確地定位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，從而真正發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在干部管理中的作用。