黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)問題研究＊

徐信貴 劉 耀

提 要：黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在我國(guó)一直長(zhǎng)期并存，在國(guó)家治理中都發(fā)揮著極其重要的作用。由于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的制定機(jī)關(guān)和程序、調(diào)整對(duì)象和適用范圍、實(shí)施方式等都存在不同，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和國(guó)家法律建設(shè)未能完全同步，可能會(huì)出現(xiàn)“斷檔”的情況。在實(shí)施過程中，兩者存在一些交叉沖突的地方。為了建立起更為科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系和法律體系相結(jié)合的治理體系，使我國(guó)的法治建設(shè)不斷走向成熟，有必要進(jìn)一步探索黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間轉(zhuǎn)換的途徑，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的銜接協(xié)調(diào)，厘清黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的關(guān)系，及時(shí)解決黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的沖突，使其相互配合，互相促進(jìn)。

一、黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律同屬于“規(guī)則”范疇，然而兩者卻是一對(duì)具有明顯區(qū)別的概念。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家治理領(lǐng)域中發(fā)揮著十分重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相互聯(lián)系，同屬于我國(guó)法治體系。在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是國(guó)家治理的“左膀右臂”，在適用領(lǐng)域、行為規(guī)制、責(zé)任承擔(dān)等方面互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的區(qū)別

1.制定機(jī)關(guān)和程序不同

黨內(nèi)法規(guī)由黨的中央組織和中央紀(jì)委、中央各部門和省一級(jí)黨組織根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的程序，通過規(guī)劃與計(jì)劃，再進(jìn)行起草、審批和發(fā)布，通常采用文件形式發(fā)布。國(guó)家法律是由具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的。這些機(jī)關(guān)主要包括全國(guó)人大、省級(jí)人大、設(shè)區(qū)的市的人大、國(guó)務(wù)院及其各部委、省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市的人民政府，以及授權(quán)立法主體。根據(jù)《憲法》和《立法法》規(guī)定程序，國(guó)家法律的出臺(tái)需要經(jīng)過提出立法議案、審議法律草案、表決和通過法律草案、公布法律等法定程序。

2.調(diào)整對(duì)象和適用效力不同

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)以“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”中所形成的人與人之間關(guān)系為調(diào)整對(duì)象。在適用效力上，黨內(nèi)法規(guī)以“屬人主義”為原則，即黨內(nèi)法規(guī)對(duì)自然人和組織的適用效力以“黨籍”為準(zhǔn)，黨組織和黨員無(wú)論在何場(chǎng)域，其活動(dòng)和行為都要受到黨內(nèi)法規(guī)的約束和制約。國(guó)家法律以不同主體之間的社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象。在適用效力上，國(guó)家法律以“折衷主義”為原則，即以“屬地主義”為主，兼具“屬人主義”和“保護(hù)主義”。

3.實(shí)施方式不同

“實(shí)施過程是否直接依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施是‘軟法’和‘硬法’的重要分界?！雹倭_豪才等：《軟法與公共治理》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年版，第6頁(yè)。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施以“宣傳動(dòng)員、政治教育”為原則，以強(qiáng)制實(shí)施為例外，并且黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)所采取的強(qiáng)制手段不同于傳統(tǒng)意義上的“國(guó)家強(qiáng)制力”內(nèi)涵?？傮w而言，黨內(nèi)法規(guī)具有明顯的“軟法”性質(zhì)或傾向。國(guó)家法律是由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等具有強(qiáng)制力的國(guó)家機(jī)關(guān)保證實(shí)施。

4.國(guó)家法律規(guī)范化、程序化嚴(yán)于黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)一般會(huì)根據(jù)社會(huì)的發(fā)展實(shí)際以及黨內(nèi)出現(xiàn)的新情況、新問題及時(shí)地進(jìn)行調(diào)整，靈活性強(qiáng)于國(guó)家法律。而且形式和內(nèi)容可繁可簡(jiǎn)，可以是原則性的也可以具體的，例如新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，大多數(shù)內(nèi)容都是原則性的規(guī)定。相對(duì)而言，國(guó)家法律的制定和修改程序更為嚴(yán)格，通常需要通過充分的調(diào)研和漫長(zhǎng)復(fù)雜的程序，征求社會(huì)各方面的意見。從法律案的提出，經(jīng)過法律案的審議和表決程序，再到法律的公布往往需要經(jīng)過較為漫長(zhǎng)的時(shí)間，有的法律案從提出到法律公布甚至需要經(jīng)過十幾年。

（二）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的相互聯(lián)系

1.黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系同屬于我國(guó)法治體系

黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系同屬于我國(guó)法治體系。“完善黨內(nèi)法規(guī)體系”是依規(guī)治黨的必然要求，亦是中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政要求的具體化，“黨內(nèi)法規(guī)是在憲法法律基礎(chǔ)上的政黨內(nèi)部的行為規(guī)范，是法治思維和法治方式在黨的建設(shè)方面的實(shí)際運(yùn)用和具體體現(xiàn)”②李雪勤：《依照黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年11月4日。。在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是否科學(xué)、完備直接關(guān)系到中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政水平的提高和治國(guó)理政的成效，而國(guó)家法律對(duì)公職人員行為規(guī)制的內(nèi)容是否科學(xué)、完備亦直接關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改工作。因此，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間關(guān)系的“和諧度”直接關(guān)系到我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的成效，在應(yīng)然層面上兩者處于一種“協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動(dòng)”的關(guān)系狀態(tài)。

2.黨內(nèi)法規(guī)具有特殊的法律性質(zhì)

黨內(nèi)法規(guī)與傳統(tǒng)意義上的法律有所不同，其直接作用的對(duì)象和適用范圍是黨組織、黨員及與其身份相關(guān)聯(lián)的活動(dòng)。從形式上，黨內(nèi)法規(guī)具有法律的規(guī)范屬性和規(guī)制效力，但是“黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性并非單一，其在實(shí)踐中呈現(xiàn)出‘政策’‘ 道德’‘軟法’等復(fù)合屬性”①徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，《探索》，2017年第2期。。作為“軟法”的黨內(nèi)法規(guī)雖然不是由國(guó)家強(qiáng)制力直接保障實(shí)施的，但這并非意味著黨內(nèi)法規(guī)沒有“牙齒”。事實(shí)上，許多黨內(nèi)法規(guī)都是由國(guó)家強(qiáng)制力間接保障實(shí)施的，“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)也具有某些硬法的因素，某些黨內(nèi)法規(guī)也可啟動(dòng)一定的國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施”②姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國(guó)中的作用》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2017年第2期。。從某種意義上說，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)屬于廣義的“法”范疇，具有特殊的法律屬性，不同于一般的黨內(nèi)制度， “《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)定性為‘法規(guī)’，無(wú)疑已明確其姓‘法’”③姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012年第3期。。

3.價(jià)值取向一致

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律反映人民群眾的根本利益，統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)事業(yè)。黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志和利益的體現(xiàn)，是人民群眾的根本利益的一種特殊呈現(xiàn)。法律是經(jīng)過法定程序制定或認(rèn)可的，是人民意志和根本利益的體現(xiàn)。因此，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律價(jià)值取向，在本質(zhì)上具有統(tǒng)一性。黨的基本政策在黨內(nèi)是通過黨內(nèi)法規(guī)來(lái)體現(xiàn)和落實(shí)的。在國(guó)家治理中，黨的基本政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指導(dǎo)。在具體的價(jià)值導(dǎo)向上，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都以“平等”“秩序”“公正”“程序”為最基本的價(jià)值理念，任何違背“平等”“秩序”“公正”“程序”的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都可能因其正當(dāng)性瑕疵而得不到普遍的遵從。從價(jià)值預(yù)設(shè)目標(biāo)上看，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是為了實(shí)現(xiàn)“良法善治”，使國(guó)家和社會(huì)的秩序更為和諧穩(wěn)定，人民群眾的生活更加美好。

4.規(guī)范對(duì)象相互交融

依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”④《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第158頁(yè)。。雖然，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的適用場(chǎng)域和對(duì)象有所不同，但是兩者的規(guī)范對(duì)象存在相互交融的情形。一方面，國(guó)家法律的規(guī)范對(duì)象具有普遍性。國(guó)家法律規(guī)范的對(duì)象是“公民、法人和其他組織”，作為公民一員的共產(chǎn)黨員，其行為必然受到國(guó)家法律約束。國(guó)家法律是對(duì)共產(chǎn)黨員的最基本行為約束和最低要求，因此，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三條中明確規(guī)定了共產(chǎn)黨員“模范遵守國(guó)家的法律法規(guī)”是“遵守黨的紀(jì)律”的首要內(nèi)容；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象具有開放性。雖然黨內(nèi)法規(guī)原則只適用于黨組織和黨員，但是中國(guó)共產(chǎn)黨具有開放性，任何社會(huì)階層的先進(jìn)分子都可自愿申請(qǐng)入黨。⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第一條規(guī)定：年滿十八歲的中國(guó)工人、農(nóng)民、軍人、知識(shí)分子和其他社會(huì)階層的先進(jìn)分子，承認(rèn)黨的綱領(lǐng)和章程，愿意參加黨的一個(gè)組織并在其中積極工作、執(zhí)行黨的決議和按期交納黨費(fèi)的，可以申請(qǐng)加入中國(guó)共產(chǎn)黨。因此，黨內(nèi)法規(guī)的潛在規(guī)范對(duì)象包括所有有意愿加入中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)分子。事實(shí)上，社會(huì)階層的先進(jìn)分子只有嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)才有可能成為一名中國(guó)共產(chǎn)黨黨員。此外，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象還具有一定擴(kuò)張性，即黨內(nèi)法規(guī)適用于黨組織和黨員以外特定組織和個(gè)人?！霸趯?shí)踐中，有的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象不僅僅是黨組織和黨員，還包括其他公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員……《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》規(guī)范的對(duì)象包括非中共黨員的副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部?！雹薷蹲犹茫骸斗ㄖ误w系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第3期。

（三）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相互作用

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間是一種“相輔相成”“互為補(bǔ)充”“相互促進(jìn)”的關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障，全面推進(jìn)依法治國(guó)必須充分發(fā)揮黨規(guī)黨紀(jì)的作用?！秉h內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律有“補(bǔ)充、促進(jìn)”作用。實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)通過建立各種黨內(nèi)的制度機(jī)制來(lái)落實(shí)憲法、法律的原則性規(guī)定，促進(jìn)和約束全體黨的成員帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，從而有力保障國(guó)家法律的實(shí)施。國(guó)家法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的補(bǔ)充和促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在：國(guó)家法律是黨內(nèi)法規(guī)的制定和出臺(tái)的合法性和正當(dāng)性前提；國(guó)家法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定行為進(jìn)行指引、規(guī)范和評(píng)價(jià)，確保黨內(nèi)法規(guī)的有效性和合理性；為黨內(nèi)法規(guī)提供立法原則、立法程序和立法技術(shù)等方面的經(jīng)驗(yàn)借鑒；國(guó)家法律以保障、轉(zhuǎn)化的規(guī)定來(lái)支持、配合黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間不僅僅是一種互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，而且還是一種互為限制的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律的“上限”，國(guó)家法律是黨內(nèi)法規(guī)的“底線”。黨內(nèi)法規(guī)是基于國(guó)情、黨情的一種制度安排，具有一種宏觀指引性。在實(shí)踐中，國(guó)家法律作為對(duì)客觀事實(shí)的一種反映，其內(nèi)容不能超越現(xiàn)實(shí)，不能強(qiáng)人所難，應(yīng)符合社會(huì)大眾對(duì)行為規(guī)制的一般期待。從某種意義上說，國(guó)家法律是社會(huì)最低的行為準(zhǔn)則。國(guó)家法律的這種“最低的行為準(zhǔn)則”屬性決定了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)于國(guó)家法律的規(guī)定，至少不能低于國(guó)家法律的規(guī)定，更不能違背國(guó)家法律的規(guī)定。實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容具有一種“超法定性”，但是這種“超法定性”的黨內(nèi)法規(guī)制定工作必須符合《憲法》第五條第四款①我國(guó)《憲法》第五條第四款規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。規(guī)定之精神，“黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限亦應(yīng)當(dāng)受到《憲法》關(guān)于公民基本權(quán)利相關(guān)規(guī)定的限制”②徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，《探索》，2017年第2期。。

二、黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的理論機(jī)理

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的相互區(qū)別又密切相聯(lián)的關(guān)系以及兩者在法治國(guó)家建設(shè)過程中的無(wú)法互相取代的功能決定了兩者必須實(shí)現(xiàn)有效的銜接協(xié)調(diào)。一方面，如果黨內(nèi)法規(guī)脫離國(guó)家法律，甚至與國(guó)家法律相沖突，則會(huì)形成“法外有法”“形式上有法，實(shí)質(zhì)上無(wú)法”的局面，從而破壞既有的法治格局。另一方面，如果黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)定一致，甚至低于國(guó)家法律的要求，則黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員干部的特殊規(guī)制效果無(wú)法顯現(xiàn)，且中國(guó)共產(chǎn)黨的“先進(jìn)性”亦無(wú)法得以維系與彰顯。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)應(yīng)堅(jiān)持“國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”“相互不重復(fù)、不交叉、不抵觸”的原則。

（一）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的必然性和必要性

黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)具有理論與實(shí)踐上的必然性。憲法法律至上是社會(huì)主義法治的基本原則。黨內(nèi)法規(guī)作為廣義的法的范疇，必然遵循“憲法法律至上”這一原則，無(wú)論是在黨內(nèi)法規(guī)的立法程序還是立法內(nèi)容上應(yīng)做到與國(guó)家法律相互銜接和協(xié)調(diào)，而不能與之相抵觸。在實(shí)踐中，一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過黨內(nèi)民主程序，符合立法的技術(shù)要求，并經(jīng)過黨內(nèi)法規(guī)部門的法治審查。如能在這一系列法治程序的把關(guān)下，黨內(nèi)法規(guī)基本上能夠做到與國(guó)家法律的有效銜接與協(xié)調(diào)。此外，依法治國(guó)必然要求依規(guī)治黨，依規(guī)治黨切實(shí)保障依法治國(guó)，兩者存在很多共同點(diǎn)，兩者的銜接和協(xié)調(diào)是“順理成章”的。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的有效銜接和協(xié)調(diào)是一種應(yīng)然狀態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不同步甚至相互矛盾的實(shí)然狀態(tài)決定了黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)具有現(xiàn)實(shí)必要性。黨的十八屆四中全會(huì)雖然把黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都納入了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，但兩者屬于法治體系下的兩個(gè)不同范疇，在制定機(jī)關(guān)、程序、實(shí)施方式、適用對(duì)象均有所不相同。如果不能實(shí)現(xiàn)有效的銜接，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間就有可能存在交叉、重疊，或者邊界不清、規(guī)定空白現(xiàn)象。因此，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)就顯得十分必要。

（二）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的基本原則

1.“國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)”原則

憲法是國(guó)家根本法，具有最高法律效力，“黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”既是我國(guó)憲法的基本規(guī)定，①《憲法》第五條規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予追究，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。亦是一種政治慣例。②參見《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》序言部分?！皣?guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)原則”在國(guó)家監(jiān)察委的改革中更進(jìn)一步體現(xiàn)出來(lái)。國(guó)家監(jiān)察制度的改革既是全面從嚴(yán)治黨、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要，也是全面依法治國(guó)的需要。事實(shí)上，經(jīng)過長(zhǎng)期探索與實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系日趨完善。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度就是在現(xiàn)有的法律框架，通過黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)進(jìn)一步整合懲治腐敗的資源和力量，確保管黨、治黨工作有法可依、有規(guī)可循、有紀(jì)可執(zhí)。

2.“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”原則

“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”是黨內(nèi)法規(guī)的道德性的一種客觀呈現(xiàn)?！包h內(nèi)法規(guī)既是黨內(nèi)活動(dòng)的一種規(guī)范，同時(shí)亦是對(duì)黨員干部道德修養(yǎng)的一種制度要求。”③徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，《探索》，2017年第2期。并且，“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律”④《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》第七部分強(qiáng)調(diào)：黨的紀(jì)律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。是全面推進(jìn)依法治國(guó)的制度安排，黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和先進(jìn)性要求決定了，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，黨員是有著特殊政治職責(zé)的公民。⑤參見王岐山：《堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo) 依規(guī)管黨治黨 為全面推進(jìn)依法治國(guó)提供根本保證》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月3日。因此，在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中就應(yīng)按照比國(guó)家法律的要求更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求黨員和黨組織。

“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)黨組織的規(guī)范和約束要嚴(yán)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體；二是對(duì)黨的規(guī)范和約束要嚴(yán)于一般的公民。黨員在入黨誓詞中就有遵守黨的紀(jì)律，這也是一種承諾，意味著其將主動(dòng)放棄一部分普通公民享有的權(quán)利和自由。黨員的行為不違反法律并不意味著該行為不會(huì)受到黨紀(jì)的嚴(yán)罰，例如新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在生活紀(jì)律規(guī)定上就嚴(yán)于國(guó)家法律。⑥《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百三十四條規(guī)定：生活奢靡、貪圖享樂、追求低級(jí)趣味，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。此外，收送禮金、大操大辦婚喪喜慶等行為在國(guó)家相關(guān)法律中，一般情況下并未作出有罪的規(guī)定，但因黨內(nèi)有關(guān)作風(fēng)建設(shè)的相關(guān)規(guī)定而成為黨員干部不敢觸碰的“高壓線”，國(guó)家法律對(duì)普通公民并沒有作此規(guī)定。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)比國(guó)家法律更為嚴(yán)格，既是中國(guó)共產(chǎn)黨先進(jìn)性的保障，亦是共產(chǎn)黨員在對(duì)黨組織的承諾下的權(quán)利自限或放棄，與國(guó)家法律并不沖突或抵觸。

3. 不重復(fù)、不交叉、不抵觸原則

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在適用上具有互補(bǔ)性，因此，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不能是對(duì)法律內(nèi)容的“變相復(fù)制”，黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容和適用上應(yīng)具有自身的特性，應(yīng)突出“紀(jì)律性”和“道德性”，做到“法紀(jì)分開”。事實(shí)上，新《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》有一個(gè)鮮明特點(diǎn)就是法紀(jì)分開。另外，只有從黨內(nèi)法規(guī)制定的源頭上控制，明確黨內(nèi)法規(guī)的制定范圍，才能保證制定出來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)符合憲法和法律的要求，從而促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相互配合、協(xié)調(diào)一致。

三、如何加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)

實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的有效銜接協(xié)調(diào)既需要政治智慧，亦需要技術(shù)理性。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)，應(yīng)做到立法上的銜接，建立制定主體之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；進(jìn)一步厘定黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的邊界；進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在執(zhí)行上的銜接，并加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律進(jìn)行轉(zhuǎn)換的探索。

（一）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在立法上的銜接

一是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律雖然都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，但是由于制定的主體不同，黨內(nèi)法規(guī)在制定的時(shí)候與國(guó)家法律法規(guī)的銜接不夠。要解決黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接問題，首先是在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)要加強(qiáng)與人大、政府法制工作部門的溝通聯(lián)系，建立制定主體之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。二是要善于總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)制定和國(guó)家立法各自的規(guī)律和好的做法，把在實(shí)踐中經(jīng)過檢驗(yàn)可以相互進(jìn)行轉(zhuǎn)換的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，經(jīng)過法定的程序及時(shí)轉(zhuǎn)換，從而加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的順暢銜接。例如：中國(guó)共產(chǎn)黨早已開始執(zhí)行《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告》，雖然黨紀(jì)越來(lái)越嚴(yán)，但在這過程當(dāng)中，還是有不少人心存僥幸，不據(jù)實(shí)申報(bào)，成效大打折扣，黨內(nèi)法規(guī)缺少了剛性因素和法律保障。應(yīng)當(dāng)通過制定相關(guān)配套的國(guó)家法律予以銜接，對(duì)瞞報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的當(dāng)事人進(jìn)行法律責(zé)任追究。

（二）進(jìn)一步厘定黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的邊界

“紀(jì)法分開”應(yīng)當(dāng)是今后黨內(nèi)法規(guī)制定的一個(gè)基本原則?！凹o(jì)法分開”一方面要求黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容與國(guó)家法律不重復(fù)，另一方面要求黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容與國(guó)家法律不沖突。做到“紀(jì)法分開”應(yīng)進(jìn)一步厘定黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的規(guī)制邊界，提高黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查的密度和質(zhì)量。當(dāng)前，應(yīng)“加大對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃階段的‘合法性審查’”①劉雪斌、蔡建芳：《論黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)——以反腐敗領(lǐng)域的法規(guī)為例》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2015年第3期。，雖然《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第九條規(guī)定了“意見征求”“會(huì)議討論”“中央審定”等程序，②《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第九條規(guī)定：中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，由中央辦公廳對(duì)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委提出的制定建議進(jìn)行匯總，并廣泛征求意見后擬訂，經(jīng)中央書記處辦公會(huì)議討論，報(bào)中央審定。但是黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃不只是廣泛征求意見，更要和國(guó)家立法機(jī)關(guān)溝通協(xié)商，共同論證，對(duì)明顯或存在違反國(guó)家法律的黨內(nèi)法規(guī)要及時(shí)調(diào)整。同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定階段的“合法性”審查。黨內(nèi)法規(guī)的制定階段包括起草、審批、發(fā)布和備案等環(huán)節(jié)。在這些環(huán)節(jié)中，專家學(xué)者和專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與度相對(duì)不高。在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中，專家學(xué)者和專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與以“必要”為限，③《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十六條規(guī)定：起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時(shí)，調(diào)查研究可以吸收相關(guān)專家學(xué)者參加或者委托專門機(jī)構(gòu)開展。這在一定程度上限縮了專家學(xué)者和專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與空間和機(jī)會(huì)，亦可能降低黨內(nèi)法規(guī)的“專業(yè)性”和“法律味”。在今后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》修訂中應(yīng)明確“專家學(xué)者和專業(yè)機(jī)構(gòu)的正常參與渠道和機(jī)制”。此外，在黨內(nèi)法規(guī)草案的審核規(guī)定上，對(duì)審核機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限規(guī)定過于松軟。為了把好黨內(nèi)法規(guī)的“起草”關(guān)和“審批”關(guān)，應(yīng)進(jìn)一步明確對(duì)送審的黨內(nèi)法規(guī)草案機(jī)構(gòu)的明確、具體的把關(guān)職責(zé)，進(jìn)一步壓實(shí)審核機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

（三）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在執(zhí)行上的銜接

黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行上不僅要做到公開透明、公正執(zhí)紀(jì)，還要注重和國(guó)家法律的銜接，既不能以黨紀(jì)代替國(guó)法，也不能以國(guó)法代替黨紀(jì)。在過去的一些反腐敗案件中，存在行為人受到黨紀(jì)處分后未追究行政責(zé)任或者受到行政處分后，未被追究黨紀(jì)責(zé)任的情況。雖然近兩年也在清理這種情況，紀(jì)檢機(jī)關(guān)也和公安、檢察、法院成立反腐敗協(xié)調(diào)小組，加大了幾個(gè)部門之間的溝通聯(lián)系，但從制度上并沒有作出硬性規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在處罰時(shí)也存在沒有核實(shí)清楚身份的問題。這些都是因?yàn)樵邳h的紀(jì)律執(zhí)行機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)在執(zhí)行銜接上出現(xiàn)了問題。

（四）黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律進(jìn)行轉(zhuǎn)換的探索

一方面是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律轉(zhuǎn)換程序的探索，就是指如何將黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容納入到國(guó)家法律中來(lái)，通過國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法程序?qū)⑵渥兂烧降膰?guó)家法律。在我國(guó)黨的意志和國(guó)家意志是一致的，但是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的制定主體、適用對(duì)象等方面存在不同，因此，黨內(nèi)法規(guī)需要通過一定程序才能進(jìn)入到國(guó)家法律體系中。一是直接和立法機(jī)關(guān)對(duì)接。由黨組織根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，廣泛聽取意見和征求相關(guān)立法機(jī)關(guān)意見形成共識(shí)后，提出制定和修改為法律的建議，交由全國(guó)人大及常委會(huì)直接進(jìn)入立法程序。二是通過黨員中的人大代表提案。目前，全國(guó)人大中的黨員比例相對(duì)較大，因此可以通過此范圍中的黨員討論形成意見建議后，由黨員身份的人大代表聯(lián)合提出制定和修改法律的提案后進(jìn)入立法程序。

另一方面是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律內(nèi)容轉(zhuǎn)換的探索。《憲法》是國(guó)家的根本大法，黨章在黨內(nèi)具有最高效力。由于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過修改黨章的內(nèi)容引起《憲法》的變動(dòng)是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律轉(zhuǎn)換最直接的途徑。①李維晟：《論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接、協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)換》， 武漢：華中師范大學(xué)碩士論文，2015年。此外可以進(jìn)一步理順紀(jì)檢監(jiān)察體制，在監(jiān)察事務(wù)規(guī)定上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的有效銜接。

結(jié) 語(yǔ)

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在我國(guó)一直長(zhǎng)期并存，從根本上黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是一脈相承的，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的“兩大著力點(diǎn)”。隨著社會(huì)時(shí)代的不斷變遷，法治社會(huì)的形成不僅有賴于國(guó)家立法的完備，還需要一個(gè)與國(guó)家法律相互銜接、協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)體系。因此，探索黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制是理論界和實(shí)務(wù)界的共同責(zé)任。