基層治理有效性的多維闡釋＊
——以改革開放以來浙江省基層治理發(fā)展變遷為例

王景玉

提 要：治理有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，但其間卻有一定的共通理念。改革開放以來，基層治理在不同的歷史時期有著不同的關(guān)注焦點(diǎn)。有時以治理整頓、規(guī)范政府行為為標(biāo)準(zhǔn)，有時以各種關(guān)系的協(xié)調(diào)為標(biāo)準(zhǔn)，甚至有時經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會發(fā)揮治理的功能。浙江改革開放40年的治理實(shí)踐也體現(xiàn)出不同的治理主題和衡量標(biāo)準(zhǔn)。

治理有效性是衡量管理或治理在一段時間內(nèi)所達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的廣度和深度的尺度。由于考量主體立足視角不同，有效性的考量標(biāo)準(zhǔn)也呈現(xiàn)出多樣性。權(quán)宜之計(jì)或機(jī)會主義的治理考量已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會治理的要求，客觀上需要從宏觀上對治理有效性進(jìn)行盡可能全面的挖掘，力爭對治理有效性有一個更加全面的認(rèn)識，以便合理安排治理規(guī)劃，科學(xué)配置治理力量，以期達(dá)到社會的和諧有序。

一、基層治理有效性考量的幾個視角

不同的研究視角，治理有效與否的標(biāo)準(zhǔn)就會有不同的指標(biāo)體系。就筆者所掌握的文獻(xiàn)來看，目前治理有效性考量主要有以下幾種。

無為說。從治理的傳統(tǒng)實(shí)踐來說，把“無為而治”作為理想治理境界的人們會循著自己的目標(biāo)設(shè)定有效性標(biāo)準(zhǔn)。一是必須有一整套禮俗（即一定的規(guī)范和規(guī)矩）管理著；二是要有一個教化意義上的統(tǒng)治者——王者，并且這個王者是有目的地打造的；三是法律秩序的維護(hù)不是靠暴力，而是靠教化；四是權(quán)力的運(yùn)行模式主要是父親式的，即符合忠孝規(guī)范意義上的權(quán)力運(yùn)行方向。上述條件在形成一定文化積淀的條件下，進(jìn)而成為一種文化傳統(tǒng)，而文化現(xiàn)象還可以循著問題去查找根源，具有一定的預(yù)期性。在這樣的社會里，治理的有效性就體現(xiàn)為“長幼有序、為政不在多言，行不言之教”的政治活動，①參見費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1985年版，第68-69頁。即“無為而治”條件下的治理有效性。這是中國古代鄉(xiāng)土社會在“無為而治”情況下所期待的有效治理的外在特征。

建設(shè)說。20世紀(jì)20-30年代，在中國興起了鄉(xiāng)村建設(shè)思想，而且形成了派別思想比較明顯的治理改革運(yùn)動，最有代表性的是梁漱溟，以《鄉(xiāng)村建設(shè)理論——中國民族之前途》體現(xiàn)最為集中。梁漱溟認(rèn)為，中國社會需要重新構(gòu)造，因?yàn)橹袊?dāng)時的鄉(xiāng)村問題是“文化失調(diào)”。他不否認(rèn)中國當(dāng)時存在的“帝國主義與軍閥、政局混亂、產(chǎn)業(yè)落后、教育不發(fā)達(dá)”等問題，但他認(rèn)為這些問題都是具體的障礙，是眼前的靜象，而中國的問題則需要從社會全盤關(guān)系上，也就是從歷史根源上考慮，以抓住根本。他反對將中國問題簡單羅列，而主張拿出眼光，對當(dāng)時所有的中國問題做一個“本末先后輕重緩急”的辨別，抓住關(guān)鍵，了解全盤問題，而從一個要緊所在著手，這一團(tuán)亂絲才解得開。②參見梁漱溟：《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2006年版，第20-23頁。為進(jìn)一步解決“文化失調(diào)”“社會結(jié)構(gòu)崩潰”的問題，梁漱溟對社會進(jìn)行新的定位，認(rèn)為：“中國是一個講求倫理關(guān)系的特殊社會，而且具有維持社會秩序的強(qiáng)大威力，與西方社會的法律體系有異曲同工的妙處?！薄爸袊鴽]有兩面對立的階級和階級社會，但是在外族入侵和沖擊之下，這種傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)在崩潰，新的社會結(jié)構(gòu)在破的過程中尚未建立起來，以此強(qiáng)調(diào)重新建立中國社會的組織結(jié)構(gòu)，并以文化的最終調(diào)整為旨?xì)w?！雹蹍切窃疲骸多l(xiāng)村建設(shè)思潮與民國社會改造》，天津：南開大學(xué)出版社，2013 年版，第 127-129、122-139 頁。在此基礎(chǔ)上，梁漱溟提出了鄉(xiāng)村建設(shè)的主張并參與了鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動，其主要做法就是：建立具備中國精神的鄉(xiāng)學(xué)、村學(xué)等廣義的社會組織，全體鄉(xiāng)民和覺悟過來的城市知識分子則是鄉(xiāng)村建設(shè)的動力和人才儲備。通過鄉(xiāng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村治理以及社會問題可以迎刃而解，這是從文化重建的有效與否來考量鄉(xiāng)村治理。④吳星云：《鄉(xiāng)村建設(shè)思潮與民國社會改造》，天津：南開大學(xué)出版社，2013 年版，第 127-129、122-139 頁。當(dāng)時持此觀點(diǎn)的還有諸如鄒平、晏陽初、黃炎培等人。

善治說。從總體來看，治理的理想境界期待“善治”的目標(biāo)。中國傳統(tǒng)政治文化就認(rèn)為，善政的最主要意義就是能給官員帶來清明和威嚴(yán)的公道和廉潔，各級官員像父母一樣熱愛自己的子民。現(xiàn)代社會將善治作為理想境界，成為公共利益最大化的過程，其本質(zhì)就是公民與政府對公共生活的合作管理。⑤參見俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第8-9、9-10、25-28頁。因此，有效治理的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為：管理機(jī)構(gòu)合理設(shè)置，管理程序科學(xué)，管理活動靈活；最大限度地降低管理成本等指標(biāo)。善治的程度越高，管理的有效性越高。具體來說就是：一是合法性，即人們對權(quán)威和社會秩序的自覺認(rèn)可和服從；二是透明性，即政務(wù)信息的公開；三是責(zé)任性，即人們對自己責(zé)任的負(fù)責(zé)，公眾尤其是公職人員和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任性越大，善治的程度就會越高；四是法治，即政府官員和公民都必須依法行事，以維持正常的社會生活秩序；五是回應(yīng)，即公共管理人員必須對公民的要求做出及時的、負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，而不能無故拖延或沒有下文。⑥參見俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第8-9、9-10、25-28頁。另外，治理到善治的演變要求將權(quán)力從公共部門轉(zhuǎn)移到私營部門，減少國家或政府的作用，強(qiáng)調(diào)有效的政治參與、經(jīng)濟(jì)的活力以及保護(hù)弱勢群體的政策等等⑦參見俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第8-9、9-10、25-28頁。。缺少這些前提條件，治理有效就無從談起。

聯(lián)動說。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題所需要的知識和信息；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需的工具；沒有一個行動者有充分的行動潛力單獨(dú)地主導(dǎo)一個特定的政府管理模式?！雹貱hristopher Hood，“Paradoxes of public sector managerialism,old public management and public service bargains,”International Pubic Management Journal，vol.3, 2003, pp92-93.在此復(fù)雜公共事務(wù)條件下，政府、市場、社會組織、公民之間的互相合作就應(yīng)運(yùn)而生，協(xié)同治理、聯(lián)動治理的呼聲就越來越高。盡管不同學(xué)者對協(xié)同治理理解有偏差，但是基本共識還是存在的，即政府以外行為人的加入并達(dá)到共同的目標(biāo)，協(xié)同治理的效果將會實(shí)現(xiàn)績效的疊加。在基層社區(qū)自治空間，社區(qū)作為政府在基層的觸角發(fā)揮著一定的治理功能。但是在治理過程中，政府應(yīng)不斷激發(fā)社區(qū)、社會組織、社會工作者、居民的積極性，統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)、促進(jìn)社會組織發(fā)展、發(fā)揮社會工作者的專業(yè)技能和專長，引導(dǎo)居民積極參與其中，使各個社會主體都能相互支持并改善社區(qū)治理狀況。這就是在自治領(lǐng)域所推行的“三社聯(lián)動”機(jī)制。協(xié)同和聯(lián)動雖然字面表達(dá)不盡一致，但所體現(xiàn)的是一種社會協(xié)同和各主體聯(lián)動的體制機(jī)制，做到各盡所能、各司其職，共同實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。聯(lián)動所強(qiáng)調(diào)的是“公共事務(wù)管理”，主張建立集體決策和共同參與的制度平臺，加強(qiáng)公共選擇，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益分享、權(quán)力協(xié)同。②參見燕繼榮：《協(xié)同治理：公共事務(wù)治理新趨向》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年第17期。一個和諧社會要實(shí)現(xiàn)治理有效，需要社區(qū)的全體居民共同參與。當(dāng)前，社區(qū)的社會組織和社會工作者構(gòu)成了社區(qū)中比較活躍的因素。要打造和諧社區(qū)，就需要實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會組織和社會工作者的聯(lián)動。通過理順三者之間的關(guān)系、培育社會組織主體發(fā)展、打造“三社聯(lián)動”平臺、共造公共服務(wù)體系等環(huán)節(jié)，構(gòu)建起基層治理有效運(yùn)行的聯(lián)動機(jī)制，借以實(shí)現(xiàn)社會和諧和社區(qū)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。③參見趙秀玲：《中國基層治理發(fā)展報(bào)告（2015）》，廣州：南方出版?zhèn)髅健V東人民出版社，2015年版，第252-260頁。“三社聯(lián)動”是需求與供給有機(jī)整體，對于提升基層社會治理水平、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)意義重大。

二、基層治理有效性的影響因素

基層治理有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)各異，但其內(nèi)在的因素卻具有某種程度的內(nèi)在一致性。具體而言，基層治理的有效性體現(xiàn)的是若干因素之間的相互作用。

一是治理主體是有效治理的生力軍?；鶎又卫碇黧w主要包括基層黨（委）組織、政府派出機(jī)構(gòu)、社區(qū)自治組織、社會組織、公民個人以及相關(guān)企事業(yè)單位。黨委、政府是基層治理中的積極主體，是基層治理和績效考核的關(guān)鍵部門；社區(qū)是基層治理的自治主體，扮演著生力軍的角色。在基層治理中，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治組織，借助于基層四大民主推進(jìn)基層治理制度化、規(guī)范化、程序化，是實(shí)現(xiàn)治理主體之間協(xié)同、聯(lián)動的基礎(chǔ)性保障；④參見詹成付：《基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)》，北京：中國社會出版社，2009年版，第178頁。建設(shè)社區(qū)專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮群團(tuán)組織和各類社會組織在社會管理中的積極作用，是社區(qū)聯(lián)動的關(guān)鍵力量，也是提升社區(qū)服務(wù)水平和質(zhì)量的核心因素。在充分發(fā)揮行政力量、志愿者互助力量、市場力量作用的同時，進(jìn)一步形成政府公共服務(wù)、居民互助志愿服務(wù)、市場化服務(wù)相互銜接的、覆蓋基層社區(qū)全體居民的社區(qū)服務(wù)體系，繁榮社區(qū)文化、提高社區(qū)居民素質(zhì)、切實(shí)改善人居環(huán)境、促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展，已經(jīng)成為社區(qū)發(fā)展的重要目標(biāo)。通過各主體之間的聯(lián)動，形成一個主體間良性溝通、各要素之間按程序互動共生的協(xié)同聯(lián)動共同體，是社會有效治理的關(guān)鍵。

二是相互協(xié)調(diào)的規(guī)范體系是治理有效潤滑劑。無規(guī)矩不成方圓。治理必須有符合普遍利益、足以獲得廣泛支持的解決方案以及相應(yīng)的規(guī)章制度。在中國古代社會，“無為而治”是建立在禮俗規(guī)范的基礎(chǔ)上的；在市場經(jīng)濟(jì)社會的大環(huán)境下，良好的法律規(guī)范體系是基本保障。制度本身除了具備能夠維護(hù)公平正義的基本品質(zhì)之外，還要能夠?qū)⒏魇礁鳂拥闹贫纫?guī)范納入其中，使制度本身顯得完整。因此，制度之間的相互協(xié)調(diào)、相互關(guān)聯(lián)而不是抵觸是制度內(nèi)容能夠更好地惠及普通百姓并維護(hù)社會公平正義的關(guān)鍵。另外，治理的依法運(yùn)行則是善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障。沒有治理過程對法律的充分尊重，沒有建立在健全法制基礎(chǔ)之上的社會秩序，善治目標(biāo)就很難達(dá)到。①參見俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第10頁。除了良善法治、法制規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制之外，治理主體的法治思維也顯得格外重要。②參見江必新、李沫：《論社會治理創(chuàng)新》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第2期。確立憲法至上、法律權(quán)威的意識才能根本上使治理達(dá)到預(yù)期效果。

三是治理規(guī)范被自覺遵守的文化沉淀是有效治理的落腳點(diǎn)和歸宿。文化積淀其實(shí)就是制度文化的傳承，即人人遵紀(jì)守法的良好氛圍乃至經(jīng)久不息的制度文化積淀。總而言之，就是讓制度成為人們生活的組成部分，成為一種行為自覺。如果在治理過程中能達(dá)到這種程度，治理的有效就成為自然而然的事情。當(dāng)然，在我國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，與國家治理規(guī)則不同的是潛規(guī)則，它們成為鄉(xiāng)村秩序的制度基礎(chǔ)，在一定程度上導(dǎo)致國家政權(quán)建設(shè)中嚴(yán)重的低效。潛規(guī)則維系著鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)聚，顯然，潛規(guī)則已經(jīng)過長期沉淀，成為鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)范。不過，這體現(xiàn)兩種事實(shí)：一是治理規(guī)范可以內(nèi)化為文化因素；另一方面，一旦規(guī)范內(nèi)化為人們的自覺行動，將會具有一定的社會影響力，并在一定程度上成為治理有效性的促進(jìn)或制約因素。但在實(shí)際層面，潛規(guī)則治理中的鄉(xiāng)村如果要建立正式制度并逐步使之成為影響人們行為的規(guī)范體系就需要一個漫長的歷史過程。當(dāng)前，建立能夠讓人們普遍接受并易于付諸實(shí)施的制度規(guī)范是形成制度積淀和文化氛圍的前提。這些規(guī)則既要有一定的時代特色，還要有一定的地域特色。

四是治理成果的長效保持是衡量治理有效與否的試金石。治理績效其實(shí)就是治理主體的主觀感受，但治理的績效評估不僅要以鄉(xiāng)村治理本身來衡量，還要以其成果是否能夠長期保持來衡量。一般而言，達(dá)到治理的目標(biāo)就是良好的治理，其主要表象體現(xiàn)在：治理機(jī)構(gòu)和機(jī)制的道德品質(zhì)優(yōu)化，政府與非政府組織之間的和諧關(guān)系，政府與公民的合作關(guān)系，公共利益實(shí)現(xiàn)最大化。治理成果物質(zhì)化的體現(xiàn)不僅包括和諧關(guān)系的穩(wěn)定、合作關(guān)系的建構(gòu)，還包括利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和公共利益的最大化。人們經(jīng)常所注重的是治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但善治的成果能否長期保持則鮮有問及。事實(shí)上，治理成果的長期保持是一個歷史性難題，天下大治能否長久則成為一種長期的政治理想。如果在治理過程中能達(dá)到善治，而且能夠長效保持，那么這樣的治理就可以稱作是有效的。除此之外，治理有效的根本還是利益的最大化問題，也就是說無論是治理的開端，還是治理過程中，抑或是治理之后，人們所關(guān)心的還是利益最大化問題。經(jīng)濟(jì)收益是治理成果得以保持的物質(zhì)基礎(chǔ)，而治理的長效機(jī)制則要以物質(zhì)利益的發(fā)展和滿足作為保障。沒有經(jīng)濟(jì)利益最大化治理是難以為繼的；沒有長效機(jī)制的治理行為也難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

在既定治理目標(biāo)作為參照物和比較對象情況下，治理過程的制度化、程序化，各要素之間的關(guān)聯(lián)，治理主體之間的協(xié)調(diào)、互動是現(xiàn)代治理能夠?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)的必要條件。

三、改革開放以來基層治理有效性考量的維度變遷

改革開放是我國基層治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，也是我國基層治理探索新路徑、進(jìn)行新的嘗試的時期，不同時期對基層治理有效性的考量有著不同的期待。

金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備總體布置合理、選型基本適宜，設(shè)計(jì)原則、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、材料選擇、計(jì)算應(yīng)力、撓度及穩(wěn)定性設(shè)計(jì)符合現(xiàn)行規(guī)范有關(guān)規(guī)定，所有閘門及閘門埋件設(shè)計(jì)、啟閉機(jī)的選型和設(shè)計(jì)符合規(guī)范規(guī)定。

（一）1978-1988年改革探索期，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為有效性衡量的基本維度

1978年，改革開放伊始，農(nóng)村行政體制的改革和聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到恢復(fù)，溫飽問題得到了解決，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市居民提供農(nóng)產(chǎn)品保證的程度大大增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在某種程度上化解了治理危機(jī)。

一是通過經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)引導(dǎo)勞動力轉(zhuǎn)向。1979年1月，浙江省農(nóng)村開始實(shí)行“包產(chǎn)到組，聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。同年春，諸暨縣三都區(qū)和嵊縣崇仁區(qū)率先實(shí)行早稻聯(lián)產(chǎn)到組責(zé)任制。同年秋冬，新昌儒岙地區(qū)部分生產(chǎn)隊(duì)開始自發(fā)搞旱地包產(chǎn)到戶。在此過程中，農(nóng)民收入得到大幅度提高，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，農(nóng)業(yè)剩余出來的勞動力向更加廣闊的生產(chǎn)領(lǐng)域甚至向城市轉(zhuǎn)移。二是調(diào)整和處理各種新興利益主體之間的矛盾。農(nóng)民個體經(jīng)營得到順利發(fā)展，鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出利益多樣化、利益關(guān)系復(fù)雜化和利益主體多元化的特點(diǎn)。鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了職業(yè)分化、社會流動和社會分層等社會現(xiàn)象，這不可避免地引起了局部利益的矛盾和沖突。此時鄉(xiāng)村治理工作主要集中于利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與調(diào)整。三是重啟楓橋經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對治理危機(jī)。1983年，人民公社體制逐漸走出歷史舞臺，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了一定程度的治理危機(jī)，全國刑事案件頻發(fā)并且有愈演愈烈之勢。為切實(shí)改變這一面貌，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在諸暨再次發(fā)揮作用，從1980年到1989年十年中，諸暨出現(xiàn)了激動不已的變化：1986年刑事案件大幅下降，當(dāng)時共計(jì)調(diào)處各類治安案件900起，派出所直接受理64起。由于綜合治理把大量治安糾紛解決在基層，派出所的壓力得到極大減輕。①參見趙義：《楓橋經(jīng)驗(yàn)：中國農(nóng)村治理的樣板》，杭州：浙江人民出版社，2008年版，第59-62頁。

在此過程中，治理評價以經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績?yōu)橹饕罁?jù)?！安还芎谪堌傌?，逮著老鼠算好貓”成為那個年代檢驗(yàn)各種成果的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）1989-2000年改革助力期，以社會關(guān)系的協(xié)調(diào)作為有效性考量的主要維度

1992年我國的改革開放進(jìn)入到助力發(fā)展的時期。此時，中國的經(jīng)濟(jì)增長速度名列前茅，但此時農(nóng)村改革依然滯后，基層治理出現(xiàn)新難題：一是城鄉(xiāng)收入差距明顯擴(kuò)大；二是城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)不平等現(xiàn)象仍然存在；三是在第一波農(nóng)村改革中城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小的狀況又重新反彈。這主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展的資金流程扭曲，農(nóng)業(yè)投入缺乏穩(wěn)定的宏觀制衡機(jī)制，農(nóng)產(chǎn)品比較效益低。面對這些問題，基層治理的政策走向發(fā)生微妙變化。

一是基層治理逐漸向政府執(zhí)政風(fēng)氣整頓轉(zhuǎn)變，以改善干群關(guān)系。1991年，浙江平湖為改善黨群、干群關(guān)系，開展治理亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款等社會敏感問題，取消了與群眾利益密切相關(guān)且意見較大、反映強(qiáng)烈的不合理收費(fèi)項(xiàng)目，收到了良好效果。②參見胡少先：《浙江平湖縣治理“三亂”有成效》，《財(cái)政》，1991年第7期。二是政府在一些領(lǐng)域主動退出，引進(jìn)民間力量提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)，取得了一定的成效。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，浙江各級政府越來越意識到公共產(chǎn)品建設(shè)領(lǐng)域資源優(yōu)化配置的重要性。于是，政府主動地、有選擇地退出一些領(lǐng)域，引導(dǎo)相關(guān)社會群體積極參與鄉(xiāng)村社會公共設(shè)施建設(shè)，改變了此類公共服務(wù)由政府供給的一元模式，逐漸形成了以政府為主導(dǎo)、以社會為主體、以市場為平臺的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品建設(shè)格局。浙江鄉(xiāng)村社會建設(shè)資金不足、發(fā)展動力不夠的障礙逐漸被克服，“千萬農(nóng)民飲用水工程”“千村示范、萬村整治”工程、富民惠民社會建設(shè)項(xiàng)目得以順利實(shí)施，村莊建設(shè)“散、小、亂”和環(huán)境建設(shè)“臟、亂、差”等現(xiàn)象得到很大程度改觀。①參見韓玲梅等：《新農(nóng)村建設(shè)時期鄉(xiāng)村治理研究的特點(diǎn)、困境及出路》，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會2006年年會暨社會主義新農(nóng)村建設(shè)學(xué)術(shù)研討會《中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會會議論文集》。三是建章立制，推進(jìn)鄉(xiāng)村自治。從1990年底開始，浙江逐步在各地開展村民自治示范活動，村民自治走上了規(guī)范化和制度化的軌道。受地方社會經(jīng)濟(jì)文化的影響，浙江不斷從實(shí)踐中摸索、積累經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造出了一系列鄉(xiāng)村治理的新形式，臺州的民主懇談、武義的村務(wù)監(jiān)督委員會制度、新昌的鄉(xiāng)村典章、紹興的農(nóng)民工作指導(dǎo)制度等相繼涌現(xiàn)?！俺醪叫纬闪艘源迩f治理為中心，由村級組織建設(shè)制度、村干部選舉制度、村務(wù)公開制度、民主決策制度、民主管理制度、民主監(jiān)督制度、村級經(jīng)濟(jì)事務(wù)自治制度以及村干部管理制度等組成的村莊治理制度體系?！雹诒R福營等:《當(dāng)代浙江鄉(xiāng)村治理研究》，北京：科學(xué)出版社，2000年版，第26頁。

（三）2001-2011年改革加速期，以各種關(guān)系的協(xié)調(diào)作為有效性衡量的主要維度

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)成分、利益關(guān)系、分配方式等日益多樣化，基層治理矛盾呈現(xiàn)上升趨勢。為切實(shí)解決基層治理中存在的問題，浙江率先發(fā)力，在治理創(chuàng)新方面開山鋪路，為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了穩(wěn)定有序的社會環(huán)境。

一是創(chuàng)新實(shí)施社會治理創(chuàng)新，改善干群關(guān)系。創(chuàng)造性地推行農(nóng)村指導(dǎo)員制度，分批下派機(jī)關(guān)干部到村擔(dān)任農(nóng)村工作指導(dǎo)員，具體了解農(nóng)村存在的各種問題，有針對性地提出對策舉措，改善黨群干群關(guān)系。溫嶺澤國鎮(zhèn)在全國第一次進(jìn)行了民主懇談會，即通過制度創(chuàng)新、理性設(shè)計(jì)“協(xié)商民主”程序，促成了農(nóng)村治理體制(特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制)的根本性轉(zhuǎn)變。懇談會的民主取向促進(jìn)了政府和群眾雙方的互動和體諒，不僅消除了人民群眾對政府疏離感和不信任感，而且減少了政府公共決策的失誤概率，政府在群眾中的公信力不斷提升。③參見林興初：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新的路徑及其績效分析——浙江溫嶺“澤國試驗(yàn)”的解讀》，2011年11月浙江省社會學(xué)學(xué)會年會《論文集》。二是建立干部下訪制度，了解群眾需求，解決人民群眾身邊的問題。2003年，時任浙江省委書記習(xí)近平把社會矛盾最突出、上訪問題最嚴(yán)重的浦江，當(dāng)作他下訪的第一站。自此，領(lǐng)導(dǎo)干部下訪的一系列制度就此建立，推動了全省形成重視信訪工作、重視化解矛盾、重視社會和諧穩(wěn)定的濃厚氛圍，取得了推動經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的雙重效果。三是以黨建為龍頭，創(chuàng)新社會管理體制，推進(jìn)民主自治。寧波北侖通過大規(guī)模推進(jìn)區(qū)域化黨建，形成了以區(qū)域黨組織為核心、以公共服務(wù)中心為依托、協(xié)商議事組織為基礎(chǔ)的“三位一體”基層治理組織新體系，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、優(yōu)勢互補(bǔ)的工作新格局逐漸形成。通過區(qū)域化黨建，協(xié)商議事平臺的作用得到發(fā)揮，各個社區(qū)矛盾糾紛發(fā)生率同比下降了34%，矛盾糾紛調(diào)解率達(dá)到98%，矛盾糾紛調(diào)解成功率達(dá)到95%，群體性事件發(fā)生率不斷下降。④參見沈立江等主編：《堅(jiān)強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理論文集》，北京：中共中央黨校出版社，2011年版，第97頁。四是“三治融合”化解基層矛盾，煥發(fā)基層治理活力。浙江桐鄉(xiāng)全面推進(jìn)“德治、法治、自治”融合發(fā)展，以德治教育公民向善，以法治維護(hù)群眾合法權(quán)益，以自治引導(dǎo)公眾參與，形成了多元共治化解基層矛盾的新機(jī)制。以德育人，借以“正民心、塑民風(fēng)”；以法明人，借以“解民憂、惠民生”；以名服人，借以“聚民力、用民智”。這些推進(jìn)基層社會治理的體制機(jī)制，成為有效治理的重要保障。

在此期間，整體性政策設(shè)計(jì)、干部聯(lián)系群眾制度的創(chuàng)新和不斷完善、民主協(xié)商公民參與的制度性規(guī)范，使得政府公信力不斷提高、群眾主人翁責(zé)任感得到激發(fā)，再加上治理手段的多種融合，不僅融入了浙江人的智慧，更使治理充滿人情味道；不僅將法治挺在前面，而且使百姓的道德品質(zhì)得到提升，可謂一舉多得。

（四）2012年至今改革成熟期，以政治治理作為有效性衡量的主要維度

改革開放進(jìn)入成熟期，基層治理所面臨的問題主要是：一是基層治理中能否選好用好鄉(xiāng)村振興帶頭人的問題。二是搞好城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村與城市發(fā)展的優(yōu)勢，體現(xiàn)各自特色，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)相對均衡發(fā)展的問題。三是抓好城鄉(xiāng)環(huán)境整治，盡力改善人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人關(guān)系的和諧的問題。四是提高廣大城鄉(xiāng)居民的基本道德素質(zhì)，提高社會主義精神文明在城鄉(xiāng)社會建設(shè)中的核心地位的問題。在此期間，浙江基層治理主要是針對問題精準(zhǔn)施策。

一是以降低信訪數(shù)量作為基層治理的主要衡量指標(biāo)。各級政府都把信訪案件的多少以及上訪到省、到北京的量作為考核指標(biāo)。例如，浙江省信訪局就采取“一票否決”制度。2016年題為《切實(shí)營造良好的信訪生態(tài)》中就顯示：建立“重大信訪事項(xiàng)向縣委常委會報(bào)告制度”，對因失職瀆職、推諉扯皮、工作不負(fù)責(zé)造成嚴(yán)重影響和不良后果的事權(quán)單位，嚴(yán)肅追究責(zé)任，在縣委常委會上作出檢討，并落實(shí)限期調(diào)處的整改措施，視情實(shí)行“一票否決”，按當(dāng)年度信訪工作目標(biāo)管理考核辦法追究責(zé)任。①《切實(shí)營造良好的信訪生態(tài)》，浙江省信訪局網(wǎng)站，2014年6月3日。不僅如此，全國各地在基層信訪治理中也采取類似的考量辦法。二是以拆遷速度和治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效率為考核標(biāo)準(zhǔn)。2017年12月，樂清市委市政府發(fā)出通知，要求對全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2017年度“三改一拆”進(jìn)展情況進(jìn)行考核。考核內(nèi)容主要涉及到“三改一拆”工作完成情況、“無違建”創(chuàng)建工作完成情況、新增違法建筑管控及長效管理機(jī)制落實(shí)情況、各級交辦件、信訪件以及媒體曝光件、省督查組反饋問題整改落實(shí)情況、“大拆大整”專項(xiàng)行動工作完成情況，等等。工作期間的情況通報(bào)是以各項(xiàng)拆遷工作的進(jìn)度為考核標(biāo)準(zhǔn)。例如，樂清市《關(guān)于全市1-6月份“三改一拆”工作完成情況的通報(bào)》就顯示了2017年上半年相關(guān)工作進(jìn)展情況。借情況通報(bào)，督促有關(guān)部門加快工作進(jìn)度，以求各項(xiàng)政策執(zhí)行工作扎實(shí)有效。三是以鄉(xiāng)村振興和減貧脫貧為衡量標(biāo)準(zhǔn)。黨的十九大和2018年中央一號文件全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，浙江各區(qū)縣關(guān)于鄉(xiāng)村振興的標(biāo)準(zhǔn)和減貧指標(biāo)相繼出臺。例如，省級層面提出以有效治理為保障，在創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“后陳經(jīng)驗(yàn)”，深化基層治理“四平臺”建設(shè)的基礎(chǔ)上，讓群眾更廣泛更有效更深入地參與基層治理，加快構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。浙江省把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的試驗(yàn)區(qū)和示范省作為奮斗目標(biāo)，率先提出一整套總體實(shí)施方案和政策措施、工作部署，構(gòu)建以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體為引領(lǐng)的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的探索，推進(jìn)農(nóng)業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的探索，深化城鄉(xiāng)配套綜合改革。浙江省長興縣政府把脫貧攻堅(jiān)作為主要工作，引導(dǎo)幫助組成專業(yè)合作社，采取“合作社+基地+農(nóng)戶”“村集體經(jīng)濟(jì)+合作社+農(nóng)戶”等運(yùn)行模式，挖掘特色產(chǎn)業(yè)，推動低收入農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，推動農(nóng)戶增收。

四、基層治理有效性的理性思考

縱觀改革開放40年來基層治理的主題與有效性評估維度，我們不難發(fā)現(xiàn)，由于所面對的治理主題不同，治理有效性的考量標(biāo)準(zhǔn)也存在差異性。治理是政府組織和民間組織在既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)、維護(hù)社會公共秩序?yàn)樽罱K實(shí)現(xiàn)善治即公共利益最大化而進(jìn)行的管理活動和管理過程的總稱。①陳家剛：《基層治理》，北京：中央編譯出版社，2015年版，第1頁。治理活動必須以政府作為主導(dǎo)力量。符合基層治理理念是治理有效的關(guān)鍵。具體來說，基層治理如果要實(shí)現(xiàn)某種程度的有效性，要從若干方面來衡量。

（一）治理活動必須以政府作為主導(dǎo)力量。盡管治理活動是政府與民間組織之間的管理活動和管理過程，但是其中最活躍的因素還是政府部門。在理論層面，統(tǒng)治的主體當(dāng)然是政府，讓·戈丹就認(rèn)為，統(tǒng)治意味著確知自己走向何方，并且相信自己的方向，至少是讓人相信這個方向。②參見[法]讓·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年版，第1、94、19頁。也就是說，統(tǒng)治的方向既定，國家行為整體上是在向著這一目標(biāo)邁進(jìn)；這個方向是國家以強(qiáng)制力來保障的。戈丹認(rèn)為，治理必然有政府的力量存在，而且發(fā)揮著關(guān)鍵作用。戈丹曾預(yù)言：未來的治理將是“各個政治和社會行為體的談判協(xié)調(diào)，對于他們而言也意味著獲得了共同語體，建立了共同的理論體系和看到了‘一種新型民主文明’的前景”。③參見[法]讓·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年版，第1、94、19頁。顯然，戈丹雖沒有提及政府，但是政治行為體其實(shí)就是指代政府，政府依然在未來治理中承擔(dān)必然的角色，而且其主要工作也是治理。顯然，無論是行政層級、治理主體，還是治理目標(biāo)都與政府有千絲萬縷聯(lián)系。因此，基層治理有效性的考量關(guān)鍵性主體還是政府，片面地把“少一些統(tǒng)治、多一些治理”理解成“政府管得越少越好”是不切實(shí)際的。

（二）治理過程強(qiáng)調(diào)必要的管理要素。在當(dāng)代，治理被賦予了某種先進(jìn)性，代表著與統(tǒng)治截然不同的文明范式，或多或少帶有協(xié)商的特征。④參見[法]讓·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年版，第1、94、19頁。但是，治理過程的開啟是以一定的管理過程為基礎(chǔ)的。沒有一定的管理活動和行為，就無法將管理過程引向治理；同理，在管理過程中，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，管理的過程必然向治理轉(zhuǎn)變。但在治理過程中，政府的管理還是客觀存在的，只不過政府的管理與傳統(tǒng)的管理不盡一致，因?yàn)樗狈Φ氖侵鳈?quán)性質(zhì)和意志，而且是一種協(xié)調(diào)功能。我們應(yīng)反對兩種傾向：一是反對片面強(qiáng)調(diào)治理而導(dǎo)致國家管理缺位甚至社會失序的現(xiàn)象；二是反對片面強(qiáng)調(diào)管理而導(dǎo)致政府作用片面擴(kuò)大，社會活力難以體現(xiàn)的現(xiàn)象。沒有必要的管理，政府治理就難以實(shí)現(xiàn)有效治理；沒有治理理念的普及和拓展，治理過程也就難以順利推進(jìn)。因此，必要的政府管理是治理的必要前提。

（三）治理活動必須以惠民為價值取向。治理活動除了以善治為目標(biāo)之外，在價值取向上還要強(qiáng)調(diào)以人為本的理念。經(jīng)典的治理定位雖然沒有明確指出治理的價值，但都是以服務(wù)公民、便利公民、惠及公民的角度展開論述的。浙江武義后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會就是以這樣設(shè)計(jì)而發(fā)揚(yáng)光大的。制度創(chuàng)新之初，影響村里干群、黨群關(guān)系的焦點(diǎn)就是村官腐敗問題。自實(shí)行村務(wù)監(jiān)督制度以來，村民們對村里的家底有了數(shù)，大家參與村務(wù)監(jiān)督的積極性也大為提高，村務(wù)開支逐漸向走向正軌。除此之外，土地征遷補(bǔ)償給農(nóng)民，農(nóng)民得到實(shí)際利益；村里投資項(xiàng)目明明白白，群體性爭議不再發(fā)生了。⑤參見施嵩、陳振生：《足跡：浙江省武義縣基層民主政治建設(shè)的實(shí)踐與探索》，北京：中國文史出版社，2006年版，第5-6頁。在社會組織參與基層治理方面，人們依然強(qiáng)調(diào)社會組織發(fā)展的惠民、便民特質(zhì)。在社會組織的實(shí)踐價值方面，一方面社區(qū)社會組織的培育與發(fā)展，不僅為社區(qū)減負(fù)，而且提供社區(qū)服務(wù)；公益性社會組織不僅為政府瘦身，還為居民提供多樣化、個性化服務(wù)。①周紅云主編：《社會治理》，北京：中央編譯出版社，2015年版，第192-193頁。由此可見，治理目標(biāo)如果離開了人民性，那么治理的有效性就會受到質(zhì)疑。

（四）經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展是治理有效性的物質(zhì)體現(xiàn)。治理的主要目標(biāo)就是公共利益的最大化，即經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)富的積累、社會產(chǎn)品的極大豐富等目標(biāo)追求。離開對人們利益滿足的治理是目光短淺的治理；同理，僅僅看到利益而忽視治理，甚至是為了追求利益而走傳統(tǒng)管理、統(tǒng)治的路子，也是不可取的?？涤袨樵谠O(shè)想未來的大同社會時就曾以“三世說”來規(guī)劃人類社會。據(jù)亂世是因?yàn)樯鐣邮幣c紛亂，這個時候政治統(tǒng)治甚至是軍事強(qiáng)制為主要的治理活動，其目的是恢復(fù)秩序。升平世指的是，隨著社會逐漸穩(wěn)定，國家的乃至政府的管理逐漸讓位于社會治理，協(xié)調(diào)溝通成為主角、管理成為配角。太平世是指在人類文明、社會和諧達(dá)到相當(dāng)高的程度，人們除了治理活動之外，可能要做的就是財(cái)富的不斷豐富和積累了。我國未來打造的共治共享的社會治理格局，其終極目標(biāo)也是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展并惠及公眾。共享的目標(biāo)就要使社會治理的成效更多、更公平地惠及全體人民，不斷增加人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。這其實(shí)就是發(fā)展，也是治理服務(wù)發(fā)展、致力于發(fā)展的現(xiàn)實(shí)寫照。

（五）治理的有效性應(yīng)體現(xiàn)在長效保持上。治理的成敗是治理主義者所關(guān)注的焦點(diǎn)。要想獲得治理效果的長期保持，一方面需要完成既定的治理目標(biāo)，另一方面還要有對共同的期待和剛出現(xiàn)的新規(guī)則進(jìn)行普遍的遵守，即制度化的普及，這樣才能保持長效性。在經(jīng)典治理的論述中，長效治理機(jī)制也是應(yīng)有之義。制度在治理過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，能達(dá)到預(yù)期目的，但是達(dá)到目的卻不等于一勞永逸，它會隨著時間的變遷、條件的變化而不斷變化。既然要達(dá)到治理的長期保持，就需要從持續(xù)性、機(jī)制性兩個方位來把握。機(jī)制屬于配套制度，是治理得以實(shí)現(xiàn)的保障性制度規(guī)范；這些制度規(guī)范是具有一定系統(tǒng)性、配套性、穩(wěn)定性的制度體系；執(zhí)行制度的主體出于自身利益考慮而不斷推動制度的執(zhí)行，建立起相應(yīng)的監(jiān)督制度、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制。這樣，治理過程就能在一定程度上持續(xù)運(yùn)行，預(yù)期效果就容易達(dá)到。治理成果長期保持，是一個世界難題。很多地方、很多治理目標(biāo)都是因?yàn)榈貌坏奖Ｕ隙匦禄氐郊妬y狀態(tài)。任何社會治理難題的解決不僅需要制度創(chuàng)新，更需要保持創(chuàng)新的成果。這一方面要求制度體系本身具有一定的復(fù)雜性、協(xié)調(diào)性，另一方面就是公眾動員與參與深度、廣度以及能力等因素的強(qiáng)化。

關(guān)于治理有效性的衡量維度還有很多值得思索并深化認(rèn)識的領(lǐng)域，盡管我們不可能一下子解決根本問題，但至少應(yīng)該充分了解治理有效的評估指向，以解決現(xiàn)實(shí)生活中的盲目治理，使基層治理真正具有整體性、有序性和長效性。