重新審視產(chǎn)業(yè)政策

瑪麗?霍爾沃德-德里梅爾（Mary Hallward-Driemeier） 高拉夫?納亞爾（Gaurav Nayyar）

在工業(yè)4.0背景下，以發(fā)展特定制造業(yè)為目標(biāo)的政策是否有效，取決于制造業(yè)轉(zhuǎn)移的可行性（以溢出效應(yīng)和動(dòng)態(tài)增長收益衡量）以及其他公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（如特定群體的就業(yè)）。市場失靈或溢出效應(yīng)仍是實(shí)施特定產(chǎn)業(yè)政策的主要理由。然而，政府不能完全以此為依據(jù)，因?yàn)椴煌槍π缘漠a(chǎn)業(yè)政策所導(dǎo)致的結(jié)果存在很大差異。

關(guān)于特定產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的新考量

考量1：如果工業(yè)化與動(dòng)態(tài)增長收益相聯(lián)系，且一國工業(yè)化的機(jī)會(huì)窗口有限，特定產(chǎn)業(yè)政策是否必要？一種新的擔(dān)憂是，高收入國家采用勞動(dòng)節(jié)省型技術(shù)可能會(huì)對低收入國家未來工業(yè)化能力產(chǎn)生重大影響。核心問題是低收入國家（特別是那些制造業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱的國家）現(xiàn)在是否應(yīng)該瞄準(zhǔn)制造業(yè)，因?yàn)榕c工業(yè)2.0相關(guān)的技術(shù)和工藝的開放正在縮小。

如果一國能夠跨越式地發(fā)展新技術(shù)，可能就不用擔(dān)心在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)上不發(fā)展制造業(yè)的問題了。因此，即使工業(yè)2.0方法在制造業(yè)中仍然可行，有針對性地發(fā)展特定制造業(yè)部門可以使國家走上生產(chǎn)能力不斷提高的道路。潛在的動(dòng)態(tài)收益是巨大的，而且政府通過合理干預(yù)來實(shí)現(xiàn)這一結(jié)果也是合理的。

但如果無法跨越式發(fā)展新技術(shù)，意味著這個(gè)國家需要用傳統(tǒng)的方式（工業(yè)2.0）發(fā)展制造業(yè)，以形成支撐未來發(fā)展的基礎(chǔ)能力，那么，現(xiàn)在不推動(dòng)工業(yè)化的動(dòng)態(tài)成本可能是未來失去發(fā)展制造業(yè)的機(jī)會(huì)窗口。但是以制造業(yè)為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策不一定是正確的選擇。政策制定者需要弄清為什么這個(gè)領(lǐng)域沒有自行發(fā)展起來：是否存在市場失靈或政府失靈需要解決，以使跨越式發(fā)展新技術(shù)的路徑變得可行，從而獲取溢出效應(yīng)？這就需要制定一個(gè)可信的計(jì)劃來持續(xù)改進(jìn)競爭力、能力和連通性，使動(dòng)態(tài)收益成為可能?？空深A(yù)來支持特定產(chǎn)業(yè)或地區(qū)采用工業(yè)2.0技術(shù)是不夠的。

考量2：工業(yè)4.0技術(shù)的擴(kuò)散可能會(huì)增加政府創(chuàng)造就業(yè)的壓力。溢出效應(yīng)和生產(chǎn)率動(dòng)態(tài)增長一直是實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策的主要理由。而工業(yè)4.0作為一種勞動(dòng)節(jié)省型技術(shù)，在創(chuàng)造就業(yè)上存在劣勢。創(chuàng)造就業(yè)可能會(huì)產(chǎn)生一些溢出效應(yīng)。例如，工作給人們提供了“干中學(xué)”的機(jī)會(huì)，使人們能夠高效利用時(shí)間，并加強(qiáng)人們的交往意識(shí)，從而增強(qiáng)了社會(huì)凝聚力。主動(dòng)就業(yè)也可以減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槭I(yè)會(huì)影響人們未來就業(yè)軌跡。

但是，在新技術(shù)效率更高的情況下，試圖發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在長期是不可持續(xù)的。與此同時(shí)，一些產(chǎn)業(yè)部門還沒有引進(jìn)工業(yè)4.0這種勞動(dòng)節(jié)省型技術(shù)。針對這些部門的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該兼顧短期內(nèi)提供就業(yè)機(jī)會(huì)和技術(shù)升級(jí)的目標(biāo)。比如大宗商品加工行業(yè)，為非熟練工人提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，但降低單位勞動(dòng)力成本的需求在逐漸上升。

考量3：不確定性日益增大的全球經(jīng)濟(jì)形勢可能會(huì)使發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)變大。由于全球經(jīng)濟(jì)形勢的快速變化和不確定性增加，實(shí)行特定產(chǎn)業(yè)政策可能比過去風(fēng)險(xiǎn)更大。雖然技術(shù)擴(kuò)散一直在加速，但技術(shù)進(jìn)步的程度和速度尚不清晰。正是由于技術(shù)進(jìn)步如此之快，政府有可能對已經(jīng)過時(shí)的行業(yè)給予支持。這種風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)因未來商品需求的不確定性而進(jìn)一步加劇，因?yàn)楣┙o方和需求方都會(huì)出現(xiàn)過時(shí)的問題。此外，在當(dāng)前全球保護(hù)主義抬頭的背景下，一些高收入國家認(rèn)為國際貿(mào)易是導(dǎo)致制造業(yè)就業(yè)崗位減少的原因，但目前還不清楚哪些制造業(yè)部門受到的影響最大。因此，貿(mào)易和生產(chǎn)的不確定性使得政府在特定行業(yè)“押注”的風(fēng)險(xiǎn)更大。

關(guān)于特定產(chǎn)業(yè)政策可行性的新考量

考慮到不斷變化的技術(shù)和全球化模式，特定產(chǎn)業(yè)政策的成功越來越依賴于一國競爭力的提升。對于產(chǎn)品加工制造業(yè)而言，由于自動(dòng)化程度較低，貿(mào)易量也較小，因而競爭力、能力和連通性較低的國家更容易在這些產(chǎn)業(yè)參與競爭和擴(kuò)張，即使生產(chǎn)率溢出效應(yīng)較弱。這些產(chǎn)業(yè)包括基礎(chǔ)金屬和非金融采礦業(yè)、食品加工業(yè)、造紙業(yè)、木材加工業(yè)等。服裝業(yè)是一個(gè)貿(mào)易量較大的行業(yè)，特別是在全球價(jià)值鏈中，因此競爭力、能力和連通性較低的國家很難參與競爭。不過，因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)自動(dòng)化水平較低，“雁陣模式”（即當(dāng)先發(fā)國家從勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，后發(fā)國家得以進(jìn)入）仍然可行。因此，后發(fā)國家以這些制造業(yè)部門為目標(biāo)可能更容易在全球市場取得成功。

在勞動(dòng)或資源密集型制造業(yè)中，許多低收入國家目前都具有明顯的比較優(yōu)勢?？紤]到不確定性因素，對比較優(yōu)勢進(jìn)行評(píng)估將有助于分散風(fēng)險(xiǎn)。市場信號(hào)扭曲及其導(dǎo)致的資源向非競爭性部門轉(zhuǎn)移，會(huì)減緩一國物質(zhì)和人力資本積累，而這對于未來向先進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是不利的。需要注意的是，政府不應(yīng)僅從產(chǎn)業(yè)部門的角度來考慮比較優(yōu)勢，還要考慮難易程度。比如，從勞動(dòng)密集型服裝制造轉(zhuǎn)向電子產(chǎn)品裝配，要比從電子產(chǎn)品裝配轉(zhuǎn)向電子元器件生產(chǎn)容易得多。

雖然旨在提高競爭力、能力和連通性的政策屬于事前“橫向”政策，但這些政策對某些產(chǎn)業(yè)的好處大于其他產(chǎn)業(yè)。比如政府決定在鐵礦和港口之間修建一條鐵路，與在園藝出口區(qū)和機(jī)場之間修建一條公路相比，意味著政府實(shí)際上是支持鋼鐵產(chǎn)業(yè)的連通性。同樣，政府將更多資金投向電子工業(yè)而非化工業(yè)，意味著政府傾向于支持電子工業(yè)的能力建設(shè)。鑒于此，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)前或新興生產(chǎn)模式，評(píng)估橫向政策對特定產(chǎn)業(yè)部門的影響。

事實(shí)上，如果地理位置對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性越來越大，政府更有可能將橫向政策放在改革的優(yōu)先項(xiàng)上。這傳遞了兩個(gè)信息：第一，橫向政策雖然有利于某些特定產(chǎn)業(yè)，但其他產(chǎn)業(yè)也會(huì)在一定程度上受益；第二，從單個(gè)產(chǎn)業(yè)視角來看，提高競爭力、能力和連通性仍然是重要議程，只不過不同產(chǎn)業(yè)所需技能、監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對具體選擇產(chǎn)生影響。當(dāng)一國試圖提高競爭力、能力和連通性時(shí)，它必須先選擇一個(gè)抓手，因?yàn)椴豢赡軓囊婚_始就提供所有技能培訓(xùn)或制定全部標(biāo)準(zhǔn)。做出互補(bǔ)的選擇（如在一個(gè)廣泛的產(chǎn)業(yè)部門提高技能和標(biāo)準(zhǔn)）更有助于擴(kuò)大市場。不過選擇哪些特定產(chǎn)業(yè)部門以及如何做出選擇仍是一個(gè)重要問題。

同樣，在特定地區(qū)提高競爭力、能力和連通性的橫向政策要比全國范圍的政策簡單易行。這要求政策不僅僅局限于有利的商業(yè)環(huán)境，而是要以“企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)”為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、市場、制度、基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本等要素之間的相互作用和相互依賴，為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)更有利的環(huán)境。在特定地區(qū)發(fā)展穩(wěn)固的企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，有可能使這個(gè)國家成為一個(gè)生產(chǎn)中心。特定地區(qū)可以是城市或經(jīng)濟(jì)特區(qū)，如出口加工區(qū)、工業(yè)和技術(shù)園區(qū)等，政府提供一系列財(cái)政激勵(lì)（如稅收減免或補(bǔ)貼）、基礎(chǔ)設(shè)施（如不間斷的電力供應(yīng)）、土地以及簡化的監(jiān)管框架。

但是，如果經(jīng)濟(jì)特區(qū)和非經(jīng)濟(jì)特區(qū)中的企業(yè)和商業(yè)環(huán)境差距過大，一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就是經(jīng)濟(jì)特區(qū)淪為“飛地”，大大減小了溢出效應(yīng)的范圍。特別是考慮到采用新技術(shù)所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)可能比以前更大，政府應(yīng)該讓更多跨部門的企業(yè)分享技術(shù)溢出效應(yīng)。

制度框架

評(píng)估特定產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)和可行性，需要改進(jìn)政府-產(chǎn)業(yè)間的信息流動(dòng)。鑒于民營部門通常能夠更好地了解阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場失靈問題，因此政府與民營部門進(jìn)行順暢的對話是制定產(chǎn)業(yè)政策的重要信息來源。羅德里克（Rodrik）建議成立“公私合作委員會(huì)”，尋找和收集相關(guān)投資信息，加強(qiáng)不同政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，推動(dòng)監(jiān)管改革以消除不必要的交易成本，并在必要時(shí)制定一攬子財(cái)政激勵(lì)措施。哈里森（Harrison）和羅德里格斯-克萊爾（Rodriguez-Clare）認(rèn)為，政府應(yīng)該允許不同的行業(yè)組織與政府支持的計(jì)劃開展競爭。這種公私合作的一個(gè)例子是，在20世紀(jì)80年代，由于缺乏可靠的航空運(yùn)輸，厄瓜多爾花卉出口商協(xié)會(huì)說服政府為相關(guān)出口活動(dòng)所需的貨運(yùn)航班提供支持。確保民營部門的廣泛參與對于產(chǎn)業(yè)政策取得更具包容性的成果而言十分重要。

此外，競爭壓力的擴(kuò)大和評(píng)估程序的建立，可以為特定產(chǎn)業(yè)政策提供監(jiān)督機(jī)制。成功的產(chǎn)業(yè)政策通常將鼓勵(lì)企業(yè)投資和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)結(jié)合起來，政府允許沒有生產(chǎn)能力的企業(yè)倒閉并退出市場。盡管產(chǎn)業(yè)政策可能使得特定產(chǎn)業(yè)部門通過“監(jiān)管俘獲”來確保長期的特殊待遇，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這類非產(chǎn)業(yè)政策也經(jīng)常出現(xiàn)腐敗問題。事實(shí)上，特定產(chǎn)業(yè)政策也可能因?yàn)檎菀妆O(jiān)控受益人而產(chǎn)生更少的“漏失”。因此，政府能否對特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行特殊管理并非是否實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策的理由。原則上，設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)奶囟óa(chǎn)業(yè)政策會(huì)增加競爭壓力。例如特定產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠或稅收補(bǔ)貼政策將降低該產(chǎn)業(yè)的集中度，增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力。

新技術(shù)有助于完善上述制度框架，從而最大程度減少政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)。從經(jīng)驗(yàn)來看，有三個(gè)方面是需要注意的：（1）與民營部門合作，這有助于收集信息；（2）通過迭代評(píng)估加大透明度和問責(zé)；（3）改善政府能力。新技術(shù)雖然不是萬能靈藥，但有助于完善這些制度安排。比如信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以提高政府對民營部門的包容性、透明度和溝通，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以為監(jiān)測和評(píng)估提供所需的反饋信息。

復(fù)制過去成功方法的可行性

理論上，各國可以學(xué)習(xí)相似國家在早期發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑，就像“雁陣模式”一樣。比如在韓國，電子產(chǎn)品制造商早期是生產(chǎn)家用電器，再逐步擴(kuò)展到芯片和半導(dǎo)體產(chǎn)品。這一產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑是基于國家物質(zhì)和人力資本積累所帶來的比較優(yōu)勢變化。但考慮到生產(chǎn)某種產(chǎn)品的競爭環(huán)境、支持條件以及技術(shù)所導(dǎo)致的比較優(yōu)勢基礎(chǔ)的變化等因素，過去有效的產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑可能已經(jīng)不再可行。

此外，只關(guān)注其他國家成功生產(chǎn)了哪些產(chǎn)品，而不是為生產(chǎn)這些產(chǎn)品提供適當(dāng)?shù)臈l件，可能會(huì)錯(cuò)過產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為重要的因素。例如在20世紀(jì)初，美國的銅礦開采業(yè)形成了一個(gè)化學(xué)與冶金知識(shí)網(wǎng)絡(luò)，為隨后的工業(yè)化奠定了基礎(chǔ)；而在智利，同樣的行業(yè)幾乎消亡了。在20世紀(jì)80年代初，韓國和墨西哥都開始組裝電子產(chǎn)品，但只有韓國生產(chǎn)出了真正的本土電子產(chǎn)品——三星Galaxy。這些例子表明，如何生產(chǎn)產(chǎn)品可能比生產(chǎn)什么產(chǎn)品更為重要。除非后發(fā)國家具備必要的競爭力、能力和連通性，否則試圖在產(chǎn)品領(lǐng)域遵循先發(fā)國家的軌跡是不可行的。

各國政府還需要密切關(guān)注發(fā)展制造業(yè)以外的部門的必要性和可行性。在制定特定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，政府應(yīng)該考慮到新技術(shù)和全球化的變化可能改變特定產(chǎn)業(yè)的相對可取性。隨著制造業(yè)越來越多地使用勞動(dòng)節(jié)省型技術(shù)，制造業(yè)對生產(chǎn)率增長和創(chuàng)造就業(yè)的雙重作用不太可能持續(xù)下去。

與此同時(shí)，許多專業(yè)性服務(wù)業(yè)越來越多地分享了制造業(yè)的生產(chǎn)率溢出效應(yīng)。另外，各部門之間的界限日益模糊，相互依存度日益加深，這意味著特定產(chǎn)業(yè)政策不太可能孤立地發(fā)揮作用。因?yàn)榕涮追?wù)對于制造業(yè)競爭力至關(guān)重要，如果沒有配套的服務(wù)業(yè)，如應(yīng)用程序、手機(jī)APP、耐用消費(fèi)品的售后服務(wù)、智能工廠的智能解決方案等，政府“挑選”特定制造業(yè)部門可能沒有太大意義。

總結(jié)

隨著改革的優(yōu)先項(xiàng)變得更加緊迫，一個(gè)重要的教訓(xùn)是，新的技術(shù)和不斷變化的全球化模式使得單一考慮特定產(chǎn)業(yè)的做法缺乏互補(bǔ)性。一方面，從短期內(nèi)提高競爭力的角度來看，針對特定區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的政策比在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行改革和提供公共投資的政策更可行。如果工業(yè)化能夠帶來動(dòng)態(tài)增長收益，或者這個(gè)國家利用工業(yè)2.0技術(shù)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的機(jī)會(huì)有限（不可能跨越式發(fā)展到工業(yè)4.0），那么針對特定產(chǎn)業(yè)的干預(yù)措施可能更可取。另一方面，從長期來看，要想使得增長更具包容性，就必須在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中提高競爭力、能力和連通性。同時(shí)，由于技術(shù)變革的速度越來越不確定，實(shí)行橫向政策將減少未來的風(fēng)險(xiǎn)。因此，現(xiàn)在關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的辯論，與其說是圍繞特定產(chǎn)業(yè)政策和橫向政策，不如說是兩種政策的正確組合。如何組合則取決于導(dǎo)致市場失靈以及發(fā)揮長期溢出效應(yīng)的潛在因素。

（作者單位為世界銀行，吳思譯。本文節(jié)選自世界銀行工作論文《Trouble in the Making？ The Future of Manufacturing-Led Development》，中文版不代表世界銀行官方翻譯）