國企改革的制度基礎(chǔ)與主攻方向

項安波

新一輪國企改革需要攻堅克難，任務(wù)仍然繁重而艱巨，必須展開緊抓時間窗口的主動式改革，不能錯失時機而淪為危機倒逼型的被動式改革，需要凝聚共識、聚焦目標，邁出實質(zhì)性步伐。

1.新一輪國企改革的目標、制度基礎(chǔ)與主攻方向。新一輪國企改革需要適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生重大變化的新的經(jīng)濟環(huán)境：一是中國經(jīng)濟進入了發(fā)展新階段，增長方式轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化，要求作為微觀基礎(chǔ)的企業(yè)結(jié)構(gòu)相應(yīng)調(diào)整，國有企業(yè)的功能定位和國有資本的布局結(jié)構(gòu)等需要作出適應(yīng)性調(diào)整。二是在國有企業(yè)規(guī)模實力快速擴張的同時，中國已經(jīng)成長起來一批充滿活力、增長強勁的民營企業(yè)，各種類型企業(yè)之間公平競爭已成必然要求。三是作為受托人的政府，對內(nèi)堅持“兩個都是”和“兩個毫不動搖”，對外更積極地參與全球經(jīng)濟治理，對國資、國企有新的要求和期望；作為終極所有者的全體公民，對國有資本的“全民所有、全民共享”有新的期待。四是包括國企在內(nèi)的中國企業(yè)在加快國際化進程，中國必須適應(yīng)和參與制定相關(guān)國際規(guī)則。

有鑒于此，國企改革的目標不能就國企而論國企、就國資而論國資，不能僅僅局限于國資、國企的本位目標，而應(yīng)以“三個有利于”為標準，以提升國民經(jīng)濟整體效率和國家經(jīng)濟競爭力為目標，以提升國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，構(gòu)建國民共進、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟格局，在推動經(jīng)濟增長與轉(zhuǎn)型、促進社會和諧與文明進步中發(fā)揮更加積極的作用。

要實現(xiàn)這一目標，新一輪國企改革需要完善一個制度基礎(chǔ)、聚焦兩個主攻方向：構(gòu)建系統(tǒng)、明確的國家所有權(quán)政策體系，為深化國企改革提供更完善的制度基礎(chǔ)；將“以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，以管資本為主完善國有資本管理體制”作為兩個主攻方向?！肮苜Y本”為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟提供了條件，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟對“管資本”提出了能力要求。兩者交互影響，并且都要求構(gòu)建更清晰的政企關(guān)系、更良性互動的“國民”關(guān)系，因此，又都與國家所有權(quán)政策密切相關(guān)。

2.構(gòu)建更系統(tǒng)、更明確的國家所有權(quán)政策體系。國家所有權(quán)政策是指國家作為所有者，關(guān)于國家出資和國有企業(yè)的公共政策，說明國家投資興辦企業(yè)或出資的目標、功能、作用和領(lǐng)域，明確國有企業(yè)的治理方針和實施方式，明確處理國有企業(yè)與其他企業(yè)關(guān)系的基本規(guī)則，是與國資、國企相關(guān)的重要的基礎(chǔ)性政策。中國已制定了與國家所有權(quán)相關(guān)的一系列政策，但問題是這些政策散布在各個部門、不同層級的制度體系中，缺乏系統(tǒng)性和明確性。

系統(tǒng)、明確且具有指導(dǎo)性和可操作性的國家所有權(quán)政策，是頂層設(shè)計的重要內(nèi)容，也是深化國有企業(yè)改革必要的制度基礎(chǔ)。在中國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段之際，需要促進國有企業(yè)與其他類型企業(yè)的相互理解和互動，增進國民對國資、國企的認知和認同。為了使“國家”能作為知情、積極的所有者行事，政府有必要系統(tǒng)梳理并公布清晰一致的所有權(quán)政策，明確國家所有權(quán)目標以及如何實施所有權(quán)政策，國家如何在國有企業(yè)公司治理中發(fā)揮作用、如何保障國有企業(yè)公司治理的專業(yè)化和有效性，并以信息透明和問責等方式貫徹落實。

因此，需要將目前分散的國家所有權(quán)政策系統(tǒng)化，結(jié)合財稅政策、競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策等公共政策，系統(tǒng)闡述關(guān)于國資、國企的功能、分布，從根本上理順國家與國企的關(guān)系，明確如何處理國有資本與非國有資本、國有企業(yè)與非國有企業(yè)的關(guān)系等重大問題。明確關(guān)于國家出資和國有資本運作的國家所有權(quán)政策，也有利于國企擺脫不當干預(yù)，促進自身的改革發(fā)展。

首先，國家所有權(quán)政策作為高階位的公共政策，基本依據(jù)是公司法和企業(yè)國有資產(chǎn)法，主要按資本規(guī)則作為，分為總體政策和具體政策兩個層面，包括政策目標和工具手段兩個方面。包括：一是明確提出國家作為所有者的總體目標，包括設(shè)定所有權(quán)機構(gòu)和國有資本的目標?？傮w目標還可以分解，并可以具體到按行業(yè)分類提出。二是明確所有權(quán)機構(gòu)的受托責任、主要職能、組織結(jié)構(gòu)及其履行國家所有權(quán)權(quán)利的主要原則，如明確政府機構(gòu)內(nèi)分別履行所有權(quán)政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督職能的部門等。三是營造與民營經(jīng)濟公平競爭的環(huán)境。中國經(jīng)濟發(fā)展到當前階段，國家所有權(quán)政策有必要有意識地強調(diào)競爭中立。如在處理“國民”關(guān)系上，政府秉持中立態(tài)度、保證政策中性，確保各種類型企業(yè)之間的公平競爭。

其次，國家所有權(quán)政策作為關(guān)于國家出資企業(yè)的政策，要說明國家出資的領(lǐng)域以及國家出資的方式，明確國家的責任及作用，明確與國有資本相關(guān)的重要關(guān)系的處理原則，建立國有企業(yè)的經(jīng)營績效評估、審計、報告和信息披露機制，制定并完善國有企業(yè)負責人的薪酬制度等。目前這部分內(nèi)容主要分散于從黨的代表大會報告到相關(guān)部委制定的文件等不同層面之中，有必要做一次系統(tǒng)的梳理、整合和完善。

第三，除了整理形成系統(tǒng)化的國家所有權(quán)政策體系外，還需要構(gòu)建促使國家所有權(quán)政策不斷完善、有效實施的組織體系，完善保障國家所有權(quán)政策得以有效實施的法律體系。

此外，國家所有權(quán)政策還可以成為政府保持公共溝通的有效工具，通過建立國有資本國家報告制度和完善國有企業(yè)信息披露制度等，使公司、市場和公眾明確了解國家作為所有者的戰(zhàn)略目標及長期承諾，了解國有資本整體經(jīng)營狀況、經(jīng)營決算和收益分配等情況。

3.構(gòu)建重視投資收益的國有資本管理體制。完善國資管理體制，目標之一是為國有經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供可持續(xù)的國有資本投資收益，并成為公共財政的補充來源；其二是利用資本的流動性實現(xiàn)國有經(jīng)濟的有序進退和布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。這要求淡化國有資本的“工具”和“抓手”功能，強化國有經(jīng)營性資本的收益性功能，做強做優(yōu)做大國有資本。

完善國資管理體制的首要問題或者前提條件是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)換管理方式，為提升國有資本效率和釋放國有企業(yè)活力創(chuàng)造基本環(huán)境。某種意義上說，當前深化國有企業(yè)改革的主要對象已經(jīng)不僅僅是國有企業(yè)，還包括國有資本及其之后的黨政機構(gòu)。就國資監(jiān)管機構(gòu)而言，一方面，需要將與所有權(quán)政策制定及其他公共管理相關(guān)的職能移交給其他相關(guān)政府部門，擺脫“股東加公共管理者”雙重角色于一身的定位，以便更為純粹地履行出資人代表和所有權(quán)執(zhí)行機構(gòu)的職責；另一方面，適應(yīng)“管資本”的要求，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)，提升管資本能力，從偏重于行政化管理轉(zhuǎn)向以市場化管理為主。從更長遠考慮，可向具有獨立民商法主體地位的公司制、市場化出資人機構(gòu)轉(zhuǎn)型。此外，國資管理體制改革的節(jié)奏和力度，不能取決于作為所有權(quán)政策執(zhí)行機構(gòu)的國資監(jiān)管機構(gòu)，而應(yīng)由所有權(quán)政策制定機構(gòu)來主導(dǎo)相關(guān)的政策制定和方案設(shè)計。

有必要同時均等地進行間接和直接兩種國有資本授權(quán)經(jīng)營模式試點。間接授權(quán)指由國資監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)國有資本投資、運營公司履行部分出資人職責，這有利于弱化直接干預(yù)和強化監(jiān)督；直接授權(quán)指由政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責，這有利于簡化層級、提高效率。兩者各有利弊。目前的國企改革偏重于間接授權(quán)，忽視了直接授權(quán)。同時均等地進行間接和直接兩種國有資本授權(quán)經(jīng)營模式試點，有助于引入制度競爭，使得試點成為有競爭、能比較、可評估的“賽馬機制”，有利于將來在更大范圍內(nèi)擇優(yōu)推廣成功模式和先進經(jīng)驗，或者更有針對性地分類選擇合適的授權(quán)經(jīng)營模式，具有現(xiàn)實價值和政策意義。在實踐中，一些地方的一級國企數(shù)量在20-30家左右，具備了探索直接授權(quán)的條件，個別地區(qū)已經(jīng)開始直接授權(quán)試點。當然，我們也發(fā)現(xiàn)，對一些已經(jīng)基本實現(xiàn)了整體上市的國有企業(yè)，再進行國有資本投資、運營公司試點，要么對其直接授權(quán)，要么徹底實現(xiàn)整體上市，可能才更有改革意義。

構(gòu)建以財務(wù)硬約束為核心的國有資本委托代理體制。首先，明確國有資本委托代理的首要目標，是提高國有資本投資收益和經(jīng)營效率，這要求降低委托代理成本、提供有效激勵約束。其次，可將國有資本分類管理，如分為商業(yè)和公益兩類。再次，建立國有資本委托代理的財務(wù)制度和法律制度，形成有法律保障、可追溯產(chǎn)權(quán)責任的委托代理關(guān)系，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度所要求的“權(quán)責明確”。最后，重構(gòu)績效評價體系和作為考核依據(jù)的財務(wù)指標體系，新的財務(wù)指標體系以股東回報率為核心，盡可能簡單、直觀但能形成財務(wù)硬約束；考核周期應(yīng)適應(yīng)資本“募投管退”規(guī)律性特征，更加注重中長期績效表現(xiàn)。總之，構(gòu)建國有資本委托代理體制，要以財務(wù)約束為主線、以提高透明度為基礎(chǔ)，重點是強化國有股東權(quán)益保護、防范可能的權(quán)能失控風險，關(guān)鍵是保持一定壓力下的動力可持續(xù)性。

創(chuàng)新委托代理關(guān)系。首先，基于國有資本投資、運營公司這類公司制、市場化的出資人機構(gòu)，構(gòu)建基于市場化原則的委托代理關(guān)系，這是完善國資管理體系和實現(xiàn)“以管資本為主”的核心環(huán)節(jié)。其次，黨政系統(tǒng)依附于國有資本的行政委托代理關(guān)系到“兩類公司”為止，自此以下轉(zhuǎn)換為市場化的經(jīng)濟委托代理關(guān)系。最后，“兩類公司”既要實現(xiàn)從行政委托到經(jīng)濟委托的轉(zhuǎn)換，又要體現(xiàn)國有資本的資本性和公共性這雙重屬性，還要實現(xiàn)政資分開和政企分開的“雙重隔離”，保證“兩類公司”具有管資本的專業(yè)能力和主動性。

在高于實體企業(yè)的層面建立、完善國有資本布局政策和動態(tài)調(diào)整機制。這方面的工作包括與國家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合來調(diào)整國有資本布局和流動，規(guī)范政府對國有企業(yè)資本金調(diào)整機制，構(gòu)建國有資本特殊股管理制度等。當前階段，在一般競爭領(lǐng)域，國有資本應(yīng)更多地提倡“搭混合所有制企業(yè)便車”，不追求控股權(quán)；發(fā)揮國有資本強調(diào)規(guī)范、重視社會效益的作用，利用民營資本機制靈活、重視財務(wù)效益的優(yōu)勢。國有資本重點投向十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所明確的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，服務(wù)國家戰(zhàn)略目標、體現(xiàn)國家意志。在民生與公益領(lǐng)域，國有資本要加大投入，發(fā)揮克服市場失靈作用，體現(xiàn)“全民所有、全民共享”屬性。

完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，進一步推動國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算的有機銜接，改善經(jīng)營預(yù)算收入結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)。國有資本收益上交階段要體現(xiàn)國有股東權(quán)益，國有資本收益支出階段要更加體現(xiàn)國有資本公共屬性，如在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項中設(shè)立專項用于保障和改善民生，體現(xiàn)國有資本全民所有、收益全民共享。

4.混合所有制經(jīng)濟是主動改革的必然結(jié)果和發(fā)展趨勢?；旄脑圏c開始發(fā)揮以點促面的作用，具備了戰(zhàn)略性展開的基礎(chǔ)。實踐表明，混合所有制企業(yè)是整合不同所有制優(yōu)勢而形成的具有新機制的全新企業(yè)，對體制也有新要求，將成為國有經(jīng)濟的主要存在形式。

混改要戰(zhàn)略性展開，首先，要解決認識問題。30多年的探索表明，中國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟不是一種過渡性措施或短期行為，也不是不得已而為之，而是主動改革、積極推動的必然結(jié)果和發(fā)展趨勢。建議以“兩個毫不動搖”為導(dǎo)向、實現(xiàn)國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和國民共進、互利共贏為重點，加強混改輿論宣傳、政策解讀，闡明目標方向和重要意義，引導(dǎo)地方政府和各類企業(yè)對混改加深理解，提升認識、消除顧慮，將混合所有制經(jīng)濟作為中國特色社會主義經(jīng)濟的重要體現(xiàn)和重要內(nèi)容。

其次，要推動混改相關(guān)配套政策的及時跟進。以“不因推進改革增加企業(yè)負擔”為原則，推動土地處置、債務(wù)核銷、資產(chǎn)評估、資質(zhì)變更等相關(guān)配套政策的跟進與完善，明確實施細則；及時清理已經(jīng)過期或不適應(yīng)新形勢而需要調(diào)整的相關(guān)政策。

再次，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟有多種形式，包括從企業(yè)和項目不同層面采用多種方式推進，既包括在企業(yè)層面推進雙向式進入、股權(quán)所有制性質(zhì)多元化的混合所有制改革，也包括在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的PPP等。

最后，明確混改的根本目標是促企業(yè)轉(zhuǎn)換機制。企業(yè)混改之后應(yīng)及時改制。一是在推動股權(quán)多元化和優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善治理結(jié)構(gòu)、健全公司治理，促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制。二是重構(gòu)國有資本出資人代表機構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系，國有股東應(yīng)以公司治理為渠道、以派出專職股權(quán)董事為手段，按市場化方式履職行權(quán)，實現(xiàn)國有股東人格化，做積極股東，但不干預(yù)混改后企業(yè)的日常經(jīng)營。三是在符合條件的混合所有制企業(yè)，通過員工持股實現(xiàn)企業(yè)與骨干員工的利益和風險綁定，使最關(guān)心企業(yè)效益、了解內(nèi)部信息的利益相關(guān)者成為股東。四是持續(xù)跟蹤與支持混改后的企業(yè)發(fā)展，促進轉(zhuǎn)機制落實到位。五是實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展，使轉(zhuǎn)機制能產(chǎn)生實際成效。此外，由于國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變必然涉及國有資本管理體制的完善，這就要求國有資本管理體制改革先行，為深化國企改革優(yōu)化環(huán)境、創(chuàng)造條件。

國企改革已經(jīng)進入攻堅階段，需要重點突破，也需要配套跟進。因此，國企改革要取得實質(zhì)性進展，還需相關(guān)改革配套措施的跟進與匹配，如加快推進壟斷行業(yè)體制改革、完善信息披露制度、釋放人的積極性等等。此外，還需要完善國企改革的推進方式，協(xié)調(diào)好頂層設(shè)計與基層探索、中央與地方、立新與廢舊之間的關(guān)系，推動改革方案落地。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員）