水權(quán)水市場建設(shè)試點(diǎn)示范性評價研究

王學(xué)新，孔 珂，候云寒，王 坤

(1.濟(jì)南大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022；2.山東省高唐縣水務(wù)局，山東 聊城 252000)

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告指出，要積極開展節(jié)約能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。水權(quán)水市場建設(shè)是水資源管理工作的重點(diǎn)之一，國家為推進(jìn)水權(quán)改革，于2014年7月選擇寧夏、湖北、河南等七省區(qū)啟動試點(diǎn)工作，河北、山東、山西等省區(qū)也開展了省級水權(quán)改革試點(diǎn)工作。山東省于2014年底啟動了水權(quán)改革工作，印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)水權(quán)水市場制度建設(shè)的意見》(魯水資字〔2014〕16號)等20多個文件，選擇了濟(jì)寧、寧津、東平、沂源“一市三縣”作為試點(diǎn)，開展了行業(yè)水權(quán)、井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)、引黃井渠雙灌區(qū)及工業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換等多種形式的試點(diǎn)工作，經(jīng)過3年多的努力，各地工作都取得了很大的進(jìn)展，到了評價總結(jié)的階段。

試點(diǎn)的目的是為水權(quán)水市場改革[1]提供示范和經(jīng)驗(yàn)，對試點(diǎn)工作進(jìn)行科學(xué)地評價，總結(jié)成果與經(jīng)驗(yàn)，對于今后全面推進(jìn)水權(quán)改革工作具有重要的意義。對于水權(quán)水市場的評價問題，國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了積極的探索。吳丹等[2-3]在水權(quán)初始配置的基礎(chǔ)上，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展效度評價指標(biāo)體系，并通過設(shè)計水權(quán)分配實(shí)踐效果評價體系，構(gòu)建耦合評價模型，對水權(quán)分配的合理性進(jìn)行了科學(xué)評價；André等[4]建立了一個區(qū)域水權(quán)市場的局部均衡模型，并將其應(yīng)用于一個典型的流域；Brett等[5]通過研究亞基馬河當(dāng)前水量分配對其環(huán)境可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)效率的影響來判斷水量分配的合理性；陳潔等[6]通過研究影響水價的因素，建立水權(quán)定價指標(biāo)體系?；谥皩W(xué)者的相關(guān)研究，以水權(quán)試點(diǎn)的示范性為研究對象，根據(jù)水權(quán)水市場建設(shè)工作的實(shí)際需要，運(yùn)用層次分析法建立了一套相對完備的評估體系，并對該體系中的各指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行賦值，采用德爾菲法的原理進(jìn)行評分，該研究對于進(jìn)一步推進(jìn)我國水權(quán)改革從而推動水資源的可持續(xù)利用具有十分重要的意義。

1 評價體系的構(gòu)建

根據(jù)水權(quán)改革的目的以及改革工作的需要，遵循評價原則，篩選出一定的評價指標(biāo)，建立示范性評價體系。

1.1 評價原則

基于評估體系的設(shè)計目的，示范性評價方法遵照以下5項(xiàng)原則：

a. 普適性原則。從全省推進(jìn)水權(quán)水市場建設(shè)的普遍問題出發(fā)，設(shè)立評價方法和評價指標(biāo)，能夠使不同地區(qū)的水權(quán)水市場建設(shè)工作有可比性。

b. 科學(xué)性原則。評價指標(biāo)與評價方法應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)以及水資源、管理、經(jīng)濟(jì)有關(guān)學(xué)科的基本原理與概念，并能夠比較方便地進(jìn)行定量表達(dá)。

c. 整體性原則。水權(quán)水市場建設(shè)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單一效益的評價不可能得到科學(xué)正確的結(jié)論。因此，應(yīng)將生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益統(tǒng)籌兼顧，力求評價的準(zhǔn)確合理性。

d. 目的性原則。首先要符合國家對自然資源管理的大政方針，匹配社會發(fā)展水平與普通用水者的切實(shí)利益。其次，要考慮不同試點(diǎn)區(qū)域工作重點(diǎn)的不同，不單純以工作量的多少評價其示范性。

e. 動態(tài)性原則。各地水權(quán)改革工作不僅能反映區(qū)域當(dāng)前的工作需要，而且對發(fā)展的過程和趨勢有所考慮。鼓勵各地根據(jù)具體情況創(chuàng)造性地開展工作，積極探索開拓。

1.2 指標(biāo)體系

按照水權(quán)制度改革工作的基本要求，通過文獻(xiàn)閱讀、成果借鑒、信息搜集分析及專家咨詢等方法，把水權(quán)試點(diǎn)示范性作為目標(biāo)層；把確權(quán)工作、水市場建設(shè)、組織與監(jiān)管、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改革與創(chuàng)新這5項(xiàng)水權(quán)改革的工作內(nèi)容作為準(zhǔn)則層；選取17個一級指標(biāo)對準(zhǔn)則層進(jìn)行細(xì)化，17個指標(biāo)下又細(xì)分成43個二級指標(biāo)來反映具體工作內(nèi)容，構(gòu)建評價體系。4層指標(biāo)逐級細(xì)化，層層支撐。示范性評價指標(biāo)體系見表1。

2 評價體系的評價方法

基于4層指標(biāo)體系，主要運(yùn)用層次分析法對各級指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行賦值，根據(jù)德爾菲法原理確定二級指標(biāo)的得分，最后以二級指標(biāo)加權(quán)平均分作為評價總分。

2.1 指標(biāo)賦權(quán)

層次分析法是一種定性與定量相結(jié)合的方法，通過構(gòu)建兩兩比較的判斷矩陣，利用矩陣計算得出符合一致性原理的權(quán)重向量，并且可以結(jié)合灰色分析[7-9]、模糊分析[10-11]、分權(quán)[12]等方法提高適用性，近年來在水權(quán)分配和交易[13-14]、流域水資源配置[15-20]、水電發(fā)展規(guī)劃[21]等水資源研究領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。本文主要采取AHP確定水權(quán)評估4級指標(biāo)的權(quán)重，具體步驟[22]如下：

a. 選定評價指標(biāo)，建立分層體系。

b. 專家運(yùn)用9級標(biāo)度法對同一層指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，確定相對重要性，從而建立判斷矩陣。

c. 利用矩陣計算求出最大特征值和特征向量。由于9標(biāo)度法會存在兩兩比較的結(jié)果和通過第三者傳遞比較得到結(jié)果不一致的情況，因此要對判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。當(dāng)隨機(jī)一致性比例小于0.1時，判斷矩陣具有較好的一致性，權(quán)重分配合理，否則要對判斷矩陣進(jìn)行調(diào)整，直至具有較好的一致性。

通過綜合專家學(xué)者的權(quán)重分配意見，結(jié)合實(shí)地調(diào)查各地工作實(shí)施情況，比例分配大致如下：

a. 確權(quán)工作在水權(quán)改革中起到基礎(chǔ)性作用，內(nèi)容多，占35%。其中比例較高的，比如工業(yè)用水中“細(xì)化取水許可過程中的確權(quán)及補(bǔ)償內(nèi)容”體現(xiàn)了工作的深入程度，而生態(tài)用水中“生態(tài)環(huán)境用水量合理”“積極利用再生水”，考慮再生水利用設(shè)計問題比較多，實(shí)施有一定的特殊性，所以比例較低。

b. 水市場建設(shè)作為水權(quán)改革兩項(xiàng)基本任務(wù)之一，占25%。其中在平臺建設(shè)方面，“多層次分級管理的水權(quán)交易平臺”“充分利用現(xiàn)代科技，操作安全方便”在技術(shù)要求上比較高，均為4%，另外“是否實(shí)現(xiàn)與其他水資源管理系統(tǒng)信息共享”屬于目前比較高的要求，實(shí)施有難度，所以為3%。

c. 完善的組織與嚴(yán)格的監(jiān)管是水權(quán)制度建設(shè)的保障，所以組織與監(jiān)管方面占20%。其中比例相對較低的，比如交易監(jiān)管中的“不增加交易壁壘，促進(jìn)水的高效流動”屬于原則性的宏觀要求，調(diào)整機(jī)制中的“有災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制”在現(xiàn)實(shí)情況中屬于較高的要求，均占1%。

d. 基礎(chǔ)設(shè)施是開展水權(quán)改革的基礎(chǔ)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及其他問題，不是水權(quán)改革單獨(dú)能解決的，所以比例占12%。

e. 水權(quán)改革是新事物，所以創(chuàng)新與開拓是必不可少的。但由于這在水權(quán)改革中屬于比較高的要求，所以比例較低。其中在業(yè)務(wù)拓展上，包含“在水權(quán)水市場工作范圍上拓展”和“與其他改革工作協(xié)同推進(jìn)”，考慮后者相比前者是更基礎(chǔ)的工作，因此比例高于前者。

基于上述合理賦權(quán)的指標(biāo)體系，總分設(shè)定為100分，具體分值分配見表1。

2.2 評分方法

示范性評價是對試點(diǎn)工作進(jìn)行定量評價的方法。對試點(diǎn)工作的評分采用德爾菲法[23]原理。這種方法具有專業(yè)性、匿名性、有效趨同性及定量性[23]的特點(diǎn)，優(yōu)點(diǎn)是專家不受權(quán)威的影響，能有效發(fā)揮自身的主觀能動性，并且通過結(jié)果反饋適當(dāng)吸收其他專家意見，使量化評價具有科學(xué)性，評價結(jié)果具有針對性。具體流程[23]如下：①明確評價水權(quán)試點(diǎn)工作示范性效果的目標(biāo)；②選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的專家組成評估小組；③向?qū)＜姨峁┧畽?quán)改革的背景資料；

表1 示范性評價指標(biāo)體系及試點(diǎn)區(qū)示范性評分

④專家采用匿名的方式，依據(jù)理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則，按照試點(diǎn)工作實(shí)際完成情況，在相應(yīng)的指標(biāo)中以百分比的形式進(jìn)行打分；⑤匯總評價結(jié)果，將統(tǒng)計結(jié)果反饋給專家，專家獨(dú)立修正自己的意見。如此反復(fù)多次，直到專家意見分歧最低，匯總結(jié)果后用算術(shù)平均法計算求得各個指標(biāo)最終的百分比，從而求出各指標(biāo)得分，各指標(biāo)得分總和作為基本分(結(jié)果保留兩位小數(shù))如下：

(1)

式中：S為基本分；pi為第i項(xiàng)指標(biāo)平均百分比；wi為第i項(xiàng)指標(biāo)比例。

3 評價體系的應(yīng)用

選擇甲、乙兩個水權(quán)改革試點(diǎn)區(qū)，根據(jù)兩地試點(diǎn)工作情況，利用該評價體系對其試點(diǎn)工作進(jìn)行定量評價，從而對其示范性效果做出科學(xué)的評價。

3.1 試點(diǎn)工作情況

試點(diǎn)甲位于山東西南部，地形以平原洼地為主，除了湖區(qū)、沿黃地區(qū)還有庫區(qū)以外，主要供水水源是地下水。試點(diǎn)乙位于山東北部，地處黃河沖積平原，地勢平坦，當(dāng)?shù)厮Y源不足，供水主要依賴引黃。甲、乙兩地被確立為水權(quán)水市場建設(shè)試點(diǎn)以來，積極開展各項(xiàng)工作。兩地對水權(quán)工作高度重視，分別成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺了一系列方案制度，建立健全了各級管理機(jī)構(gòu)，并完善了考核機(jī)制，甲地還專門為水權(quán)工作列支專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，兩地在水權(quán)水市場建設(shè)中取得了不同程度的實(shí)踐效果。

甲地在農(nóng)業(yè)水權(quán)改革方面，試點(diǎn)縣區(qū)建立了農(nóng)民用水者協(xié)會，提出了“三權(quán)四機(jī)制”的工作內(nèi)容，落實(shí)了“一卡兩價一平臺”的模式，并在用水及交易監(jiān)管上制定了考核細(xì)則。在工程供水水權(quán)試點(diǎn)中，界定了該地水庫的經(jīng)營權(quán)，成立了專業(yè)公司并出臺相關(guān)交易管理辦法，管理部門定期檢查整治，確保了水權(quán)市場的正常運(yùn)行，水權(quán)交易實(shí)踐活動積極有效。針對南水北調(diào)工程的再生水水權(quán)交易，是該地水權(quán)改革在實(shí)踐上的重要創(chuàng)新之處，拓寬了水權(quán)交易范圍，并促進(jìn)了大型水利工程的良性運(yùn)行。甲地在水權(quán)改革實(shí)踐中，由于條件限制，農(nóng)業(yè)水權(quán)試點(diǎn)工作沒有針對不同水源細(xì)化管理，工業(yè)水權(quán)在取水許可的確權(quán)、補(bǔ)償及復(fù)核方面還有待細(xì)化，動態(tài)調(diào)整和應(yīng)急機(jī)制有所欠缺，不同類型水權(quán)交易規(guī)則有待完善，交易平臺與其他水資源管理系統(tǒng)信息的共享也有待實(shí)現(xiàn)。

乙地是平原地下水井灌區(qū)水權(quán)試點(diǎn)區(qū)，重點(diǎn)開展了農(nóng)業(yè)水權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐工作。試點(diǎn)區(qū)成立了農(nóng)民用水者協(xié)會，實(shí)行三級管理模式，形成了“兩證一卡一平臺”的運(yùn)行機(jī)制，建立了“互聯(lián)網(wǎng)+水權(quán)”交易平臺，在工程設(shè)施管護(hù)上形成了“公司+協(xié)會+用水戶”的機(jī)制，保障了其水權(quán)水市場建設(shè)工作順利開展。該地水利局多方籌資，在灌區(qū)和地下水超采區(qū)建立了較為嚴(yán)密的水情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。該地在科技創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)了較大突破，與科技公司、軟件公司、研究院等合作共同探索水權(quán)制度改革工作，從而使水權(quán)管理變得越來越先進(jìn)。另外，該地將水權(quán)改革同農(nóng)村水價改革綜合推進(jìn)，使兩項(xiàng)工作具有較好的適應(yīng)性，水權(quán)工作范圍得到了拓展。乙地在改革實(shí)踐過程中同樣也存在不足之處，由于改革重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)水權(quán)，所以在工業(yè)實(shí)踐活動方面較弱，在工業(yè)用水計量覆蓋面、再生水利用及調(diào)整、應(yīng)急機(jī)制也有待加強(qiáng)。

3.2 評價情況

鑒于兩地開展工作的情況，按照指標(biāo)體系對試點(diǎn)工作的示范效果進(jìn)行評分。評價結(jié)果詳見表1。

根據(jù)表1，甲地基本分為81.40，乙地基本分為78.13?？紤]到各試點(diǎn)區(qū)的工作各有所專，一個試點(diǎn)區(qū)域可能不涉及某些類的水權(quán)工作，如某些區(qū)域沒有工業(yè)水權(quán)試點(diǎn)的任務(wù)。本著普適性和目的性兼顧、鼓勵改革開拓的原則，評估采用了兩種方法，第一，在評分指標(biāo)中增加“創(chuàng)新”項(xiàng)。第二，將基本分修正后作為最終評分。修正的方法是用基本分乘以修正系數(shù)，修正系數(shù)的確定原則是：①試點(diǎn)內(nèi)容多、覆蓋面廣的地區(qū)修正系數(shù)大；②修正值以試點(diǎn)區(qū)工作任務(wù)對所有評價指標(biāo)的覆蓋度為基礎(chǔ)。如評價指標(biāo)共43個，某地的試點(diǎn)任務(wù)涉及其中的36個，則其覆蓋度為84%；③修正比例不宜過大，避免出現(xiàn)評分超過100分的情況。評分方法根據(jù)專家打分的加權(quán)平均值得到?？紤]增加一定的安全量，將修正比例控制在25%以內(nèi)。

綜上，計算修正系數(shù)的函數(shù)具備以下特點(diǎn)：①單調(diào)增函數(shù)；②將0～1之間的數(shù)映射到1～1.25之間。

修正函數(shù)的形式為：

(2)

式中：C為修正系數(shù)；D為覆蓋度；a為待定系數(shù)。

因?yàn)樵圏c(diǎn)甲工作規(guī)模比較大，所以將其修正系數(shù)定為1.2，由式(2)可以推出a為1.28。據(jù)此，可以計算出乙地的修正系數(shù)為1.16。甲地修正后得分為97.61，乙地修正后得分為90.63。因此，甲地得分較高，示范性效果較好，對于推動水權(quán)改革積累了較多經(jīng)驗(yàn)。乙地取得一定的示范性效果，但沒有甲地效果明顯。

4 結(jié) 語

水權(quán)制度改革是我國深化改革的重要組成部分，是水利工作從依法行政管水到依法用行政、市場兩種手段管水的重大轉(zhuǎn)變。我國的水權(quán)水市場建設(shè)從理論、制度、實(shí)踐各個方面逐步開展，經(jīng)過一番起伏，到進(jìn)入全國試點(diǎn)階段，經(jīng)歷了近20年的時間，對試點(diǎn)工作進(jìn)行科學(xué)地評價，通過總結(jié)成果與經(jīng)驗(yàn)，能夠進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)水市場的全面建設(shè)。

本文以水權(quán)試點(diǎn)示范性為研究對象，根據(jù)水權(quán)水市場建設(shè)工作的需要，遵循一定的評價原則，采用層次分析法建立了評價指標(biāo)體系，并對各指標(biāo)進(jìn)行賦值，采用德爾菲法原理對試點(diǎn)工作進(jìn)行評分。在此基礎(chǔ)上，選取山東省兩個典型的試點(diǎn)區(qū)，運(yùn)用該體系對兩地水權(quán)工作的實(shí)踐效果做出了科學(xué)的評價。該方法推動了試點(diǎn)區(qū)對水權(quán)改革的進(jìn)一步探索，從而促進(jìn)水權(quán)改革工作的不斷發(fā)展，也為今后水權(quán)工作的績效評估提供了一種切實(shí)可行的方法。這在水權(quán)水市場的建設(shè)過程中是重要一環(huán)，對于實(shí)現(xiàn)我國資源、生態(tài)乃至經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義。