水利風(fēng)景區(qū)管理效能評估及影響因素識別
——基于181個國家級水利風(fēng)景區(qū)樣本

胡詠君，董 青，吳振宇，汪永祿

(1.中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京 100088；2.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084；3.河海大學(xué)水利經(jīng)濟研究所，江蘇 南京 210098；4.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053；5.河海大學(xué)水利水電學(xué)院，江蘇 南京 210098；6.南京工業(yè)大學(xué)材料科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 210009)

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對于推進自然資源科學(xué)保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設(shè)具有極其重要的意義。水利風(fēng)景區(qū)是為科學(xué)、合理利用水利風(fēng)景資源，保護水資源和生態(tài)環(huán)境而設(shè)立的區(qū)域，是以國家公園為代表的自然保護地體系的重要組成部分。從2001年水利部設(shè)立水利風(fēng)景區(qū)評審委員會(水人教[2001]271號)以來，我國已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立了17批，共832個國家水利風(fēng)景區(qū)，3 000多個省級水利風(fēng)景區(qū)。隨著水利風(fēng)景區(qū)的快速發(fā)展，暴露出很多問題，如土地權(quán)屬問題、社區(qū)矛盾問題、保護與開發(fā)平衡問題、游客控制問題、機構(gòu)設(shè)置與人員素質(zhì)問題等。為了系統(tǒng)掌握水利風(fēng)景區(qū)的管理狀況，為自然保護地體系提供優(yōu)化思路，亟待對水利風(fēng)景區(qū)管理效能進行評估。

目前，世界上很多國家、地區(qū)和組織機構(gòu)對自然保護區(qū)陸續(xù)開展了管理效能評估的理論研究與應(yīng)用實踐。自然保護區(qū)管理效能評估方法主要有自然保護區(qū)管理快速評估和優(yōu)先性確定方法、管理有效性評價跟蹤工具、保護行動計劃、海洋保護區(qū)打分卡等[1]。其中由世界自然基金會開發(fā)的自然保護區(qū)管理快速評估與優(yōu)先性確定(rapid assessment and prioritization of protected area management，RAPPAM)方法是應(yīng)用比較廣泛的評價方法之一[2]。該方法在世界自然保護地委員會(The World Commission on Protected Areas) 提出的WCPA框架(WCPA框架依據(jù)自然保護地管理過程的基本要素，包括背景、規(guī)劃、投入、管理過程、產(chǎn)出和效果6個方面[3-7])基礎(chǔ)上，基于評價目的、對象及應(yīng)用層次的不同，建立了具體的評價指標(biāo)體系，并采用不同的評價方式對保護區(qū)的管理效果進行了跟蹤評價[6-11]，評價結(jié)果從一定程度上反映了保護區(qū)面臨的威脅和管理問題。這些國外的保護區(qū)管理評價方法在中國還不成熟，應(yīng)用范圍較小。我國一些學(xué)者結(jié)合國外學(xué)者對于保護區(qū)的研究成果，依據(jù)中國實際情況，對管理評價指標(biāo)進行了調(diào)整，對自然保護區(qū)管理進行了評估，研究內(nèi)容涉及指標(biāo)體系構(gòu)建[12-14]、管理運行和成效分析[15-18]、分區(qū)域管理評估等[19-23]。

水利風(fēng)景區(qū)作為我國一種重要的保護區(qū)類型，對水利風(fēng)景區(qū)的管理效能評估研究尚未開展。為此，本文結(jié)合我國自然保護區(qū)管理評估的相關(guān)成果，根據(jù)水利風(fēng)景區(qū)管理的實際情況進行指標(biāo)調(diào)整，采用問卷調(diào)查法，對我國水利風(fēng)景區(qū)管理效能進行評估，識別水利風(fēng)景區(qū)管理效能影響因素，探討水利風(fēng)景區(qū)管理運行和成效問題，以期為以國家公園為代表的自然保護地體系改革和水利風(fēng)景區(qū)管理提供建議。

1 研究對象與研究方法

1.1 研究對象

研究對象為全國范圍內(nèi)具有代表性的國家級水利風(fēng)景區(qū)。調(diào)查范圍包括除香港、澳門和臺灣以外的31個省、直轄市、自治區(qū)。本次調(diào)查向所有國家水利風(fēng)景區(qū)管理單位都發(fā)出了調(diào)查問卷，問卷回收198份，有效問卷181份，有效率達91.4%，有效樣本占國家水利風(fēng)景區(qū)總數(shù)的22%。樣本源于7個地區(qū)，其中分布在東北地區(qū)(黑龍江、吉林和遼寧)的水利風(fēng)景區(qū)有31個，分布在華北地區(qū)(北京、天津、河北、山西和內(nèi)蒙古)的有21個，分布在華東地區(qū)(上海、安徽、江蘇、浙江、山東和福建)的55個，分布在華中地區(qū)(湖南、湖北、河南和江西)的15個，分布在華南地區(qū)(廣東、廣西和海南)的8個，分布在西北地區(qū)(新疆、甘肅、青海、陜西和寧夏)的30個，分布在西南地區(qū)(重慶、四川、云南、貴州和西藏)的21個(圖1)。受調(diào)查條件的限制，除了華中、華南代表性略有不足之外，調(diào)查樣本基本能夠反映我國水利風(fēng)景區(qū)管理效能的情況。

問卷填寫人是水利風(fēng)景區(qū)管理人員，由于調(diào)研條件有限，問卷調(diào)研基于水利風(fēng)景區(qū)管理人員完全掌握水利風(fēng)景區(qū)情況，同時對問題無偏見的假設(shè)。

圖1 參與調(diào)查的國家級水利風(fēng)景區(qū)分布

1.2 方法體系

在RAPPAM方法基礎(chǔ)上進行指標(biāo)調(diào)整，對管理效能進行綜合評價，并結(jié)合單因素方差和多重分析，識別影響因素。RAPPAM方法的特點一方面是根據(jù)問卷調(diào)查，通過保護區(qū)管理者、政策制定者和其他利益相關(guān)者對保護區(qū)系統(tǒng)面臨的威脅與管理現(xiàn)狀有一個快速的整體了解；另一方面有利于增強評價結(jié)果的全面性與客觀性。該方法的局限性在于方法的出發(fā)點是快速粗略的評價，有限人數(shù)憑借自身經(jīng)驗給予評價，主觀性比較強。基于RAPPM方法，管理效能評價指標(biāo)的選擇原則與形成過程如下。

1.2.1 管理效能領(lǐng)域劃分

管理效能領(lǐng)域劃分反映了管理效能評估的基本目的和思路。通過調(diào)研國內(nèi)自然保護地的領(lǐng)域和劃分情況，結(jié)合管理效能研究的特點和需求，主要考慮兩方面原則：一是要考慮水利風(fēng)景區(qū)管理的特點，強調(diào)其保護水資源、水生態(tài)、水安全的功能；二是劃分領(lǐng)域應(yīng)體現(xiàn)管理效能的主要方面，是管理規(guī)范、執(zhí)行、支持、效益的綜合反映。

1.2.2 管理效能指標(biāo)體系構(gòu)建

鑒于本次評估是結(jié)合管理實踐的有限度評估，對管理效能各個領(lǐng)域進行了實踐匹配，將管理效能指標(biāo)分為四類，分別是管理規(guī)范、管理執(zhí)行、管理支持和管理效益[24]指標(biāo)(表1)。其中管理規(guī)范匹配的主要是管理規(guī)范制定情況的反映，管理執(zhí)行主要是管理規(guī)范執(zhí)行情況的反映；管理支持匹配的是在資源調(diào)查、經(jīng)費、培訓(xùn)、監(jiān)測等方面管理條件支持情況；而管理效益匹配的是水利風(fēng)景區(qū)保護狀況以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益等。經(jīng)過專家研討，管理規(guī)范、管理執(zhí)行和管理支持分別選取了8個指標(biāo)，管理效益由于調(diào)查條件限制，客觀數(shù)據(jù)不全，為主觀評價指標(biāo)。為減少主觀因素的影響，從經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境3個方面選取了3個指標(biāo)，適當(dāng)減少管理效益指標(biāo)數(shù)。

表1 中國水利風(fēng)景區(qū)管理效能調(diào)查指標(biāo)構(gòu)成

1.2.3 評價方法確定

根據(jù)管理規(guī)范、管理執(zhí)行、管理支持和管理效益4個方面的管理效能指標(biāo)的實際執(zhí)行狀態(tài)，進行差、一般、較好和很好的狀態(tài)刻畫，并賦予0、1、2、3的不同分值，對181個水利風(fēng)景區(qū)評價項目的得分情況進行簡單加權(quán)并換算成百分制得分：

(1)

式中：S為單個景區(qū)綜合得分；Mi為各指標(biāo)得分；n為指標(biāo)個數(shù)。

2 結(jié)果與分析

2.1 國家級水利風(fēng)景區(qū)管理效能的整體特征

181家被調(diào)查的水利風(fēng)景區(qū)管理效能的平均得分為58.4分。得分低于60分的水利風(fēng)景區(qū)有99個，占調(diào)查總數(shù)的54.7%。181家水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分基本呈正態(tài)分布，說明采用的評價方法適用，評價方法基本反映了我國水利風(fēng)景區(qū)管理的現(xiàn)狀。如圖2所示，分數(shù)等級在50～60分之間的水利風(fēng)景區(qū)最多，有49個，所占比例為27.1%；分數(shù)等級在60～70、70～80之間的水利風(fēng)景區(qū)分別有40個和35個，占調(diào)查總數(shù)的22.1%和19.3%。隨著分數(shù)等級的升高或降低，水利風(fēng)景區(qū)的數(shù)量明顯減少，分數(shù)等級在30分以下和80分以上的景區(qū)最少，分別只有5個和7個，所占比例為2.76%和3.87%。評價結(jié)果表明，我國國家級水利風(fēng)景區(qū)管理水平總體偏低。

圖2 國家水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分分布

2.2 國家級水利風(fēng)景區(qū)管理效能的影響因素識別

對181個被調(diào)查的水利風(fēng)景區(qū)在類型、批準(zhǔn)設(shè)立時間、地域分布、面積、所在地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、主要功能、管理機構(gòu)獨立性、經(jīng)營性質(zhì)等方面進行特征分析，識別影響國家級水利風(fēng)景區(qū)管理效能的因素。

2.2.1 類型對管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)分為水庫型、濕地型、自然河湖型、城市河湖型、灌區(qū)型和水土保持型6種類型。其中，水庫型水利風(fēng)景區(qū)75個，平均分數(shù)61.6分；濕地型21個，平均分數(shù)57.7分；自然河湖型32個，平均分數(shù)58.5分；城市河湖型27個，平均分數(shù)61.0分；灌區(qū)型17個，平均分數(shù)55.8分，水土保持型9個，平均分數(shù)53.8分。通過單因素方差分析可知，水利風(fēng)景區(qū)管理效能在不同的水利風(fēng)景區(qū)類型之間存在顯著差異(p=0.005<0.05)。

根據(jù)不同類型景區(qū)多重比較分析，水庫型和城市河湖型水利風(fēng)景區(qū)的管理效能顯著高于其他類型的水利風(fēng)景區(qū)。水庫型水利風(fēng)景區(qū)與水利工程緊密相關(guān)，往往承擔(dān)著生活供水、防洪等重大任務(wù)，管理機構(gòu)較為健全，管理能力較強。而城市河湖型水利風(fēng)景區(qū)一般位于城市，承擔(dān)城市供水或生態(tài)屏障功能，地方政府及相關(guān)部門的重視程度高，管理機構(gòu)設(shè)置及配套措施都比較完善。

2.2.2 批準(zhǔn)設(shè)立時間對管理效能的影響

國家水利風(fēng)景區(qū)的評定工作自2001年開始，每年1次，按照發(fā)展進程分成4個階段：探索期(2001—2003年)，起步期(2004—2006年)，成長期(2007—2009年)，快速發(fā)展期(2010至今)。水利風(fēng)景區(qū)管理效能評估的總體得分與水利風(fēng)景區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立時間階段呈現(xiàn)顯著性差異(p=0.002<0.05)。探索期樣本數(shù)28個，管理效能得分最低，為49.9分；起步期有54個，平均得分為55.9分；成長期43個，平均得分為59.0分；快速發(fā)展期水利風(fēng)景區(qū)的管理效能得分最高，為64.6分。水利風(fēng)景區(qū)管理效能隨著批準(zhǔn)時間推移呈上升態(tài)勢，說明水利風(fēng)景區(qū)的評定工作不斷規(guī)范，水利風(fēng)景區(qū)評定的門檻也越來越高。

2.2.3 地域分布對管理效能的影響

按照水利風(fēng)景區(qū)的地域分布，分為東北、華北、華東、華中、華南、西北、西南7個地區(qū)。其中，東北地區(qū)有32個，得分最高，平均得分為63.3分；華東地區(qū)53個，得分次之，平均得分為63.0分；華北地區(qū)21個，平均得分53.3分；華中地區(qū)16個，平均得分55.3分；華南地區(qū)8個，平均得分57.5分；西北地區(qū)30個，平均得分54.5分；西南地區(qū)21個，管理效能的平均得分最低，為52.8分。水利風(fēng)景區(qū)管理效能評估的平均得分在不同的地域之間存在顯著差異(p=0.004<0.05)，東北和華東地區(qū)管理效能最強，平均得分高于其他5個地區(qū)。

2.2.4 景區(qū)面積對管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)因其類型不同，景區(qū)面積差異較大(見表2)。在調(diào)研的水利風(fēng)景區(qū)中，面積最小的為 0.57 km2，面積最大的為18 546.4 km2，兩者相差 32 536倍。為了反映不同面積水利風(fēng)景區(qū)的管理效能差異，將水利風(fēng)景區(qū)按照面積大小劃分為4個級別：小型景區(qū)(<10 km2)、中型景區(qū)(10～100 km2)、大型景區(qū)(100～500 km2)、超大型景區(qū)(>500 km2)。管理效能在不同面積的水利風(fēng)景區(qū)之間沒有顯著差異(p=0.523)。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，面積超過 500 km2的景區(qū)主要分布在青海、甘肅、貴州、黑龍江等區(qū)域，這些區(qū)域人口密度較低，管理效能不高，但以自然河湖及濕地居多，受外界干擾較少，自我修復(fù)能力較強。而眾多中小型水利風(fēng)景區(qū)則主要分布在人口密度較高的東部地區(qū)，城市河湖型居多，盡管相比超大型水利風(fēng)景區(qū)其控制力較強，但因面積有限，受到外界的干擾因素更多，其管理效能總體得分不高。

表2 國家水利風(fēng)景區(qū)按面積地區(qū)分布及管理效能得分

2.2.5 地區(qū)經(jīng)濟對管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)所在的省市經(jīng)濟發(fā)展水平不同，將2016年31個省市人均GDP作為衡量水利風(fēng)景區(qū)所在地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的評價指標(biāo)。云南、內(nèi)蒙古、天津、湖北四省市中參與調(diào)研的樣本數(shù)都小于2家，不具有代表性，將其剔除。

根據(jù)單因素方差分析，水利風(fēng)景區(qū)管理效能總體得分與GDP存在顯著差異(p=0.046<0.05)?？傮w上GDP越高的省份，其水利風(fēng)景區(qū)管理效能平均得分越高。但也存在部分偏差，例如廣東省的GDP最高，但其水利風(fēng)景區(qū)管理效能的平均分卻偏低，只有57.4分，這是由于廣東省水資源較為豐富，景區(qū)形式多樣，對水利風(fēng)景區(qū)的重視程度不夠；而吉林省、黑龍江省的GDP較低，但其水利風(fēng)景區(qū)管理效能的平均分都超過60分，這是由于該地區(qū)水利部門較重視水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)，其中吉林省還是水利旅游項目監(jiān)督管理的首批試點地區(qū)。總的來說，水利風(fēng)景區(qū)管理效能水平大體上與經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系，但也受到管理機構(gòu)重視程度、法律法規(guī)出臺情況、相關(guān)組織建設(shè)等其他因素的影響。

2.2.6 景區(qū)功能對管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)最初是以水域(水體)或水利工程為依托發(fā)展起來的，其往往還承擔(dān)著防洪、生活供水、灌溉、生態(tài)供水、排澇等功能，因此考察水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分與水功能的關(guān)系十分必要。一般來說，水質(zhì)越高，對管理的要求越高，因此將水利風(fēng)景區(qū)水質(zhì)按照不同要求分為生活供水和非生活供水功能兩類。根據(jù)單因素方差分析，水利風(fēng)景區(qū)主要功能與管理效能的得分存在顯著差異(p<0.001<0.05)，非生活供水類樣本平均得分為54.5分，而生活供水類樣本平均得分為68.9分。以生活供水為主要功能的水利風(fēng)景區(qū)，對水質(zhì)要求更高，一般要達到Ⅱ類水質(zhì)，在管理規(guī)范(p<0.001<0.05)、管理執(zhí)行(p<0.001<0.05)、管理支持(p<0.001<0.05)等方面都較非生活供水類景區(qū)更為嚴格，整體上管理效能得分顯著高于以非生活供水為主要功能的水利風(fēng)景區(qū)。

2.2.7 管理機構(gòu)獨立性對管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)存在由水管單位代行管理職能的情況，按照管理機構(gòu)獨立與否，分為管理機構(gòu)獨立的景區(qū)和管理機構(gòu)不獨立的景區(qū)兩類。通過單因素方差分析，水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分在兩類景區(qū)間存在顯著差異(p<0.001)，其中管理機構(gòu)獨立的樣本數(shù)82個，占調(diào)研總數(shù)的45.3%，平均為63.2分。管理機構(gòu)不獨立的樣本數(shù)99個，平均為54.4分。管理機構(gòu)不獨立的水利風(fēng)景區(qū)可能存在職能的交叉、重疊，權(quán)責(zé)的不明確以及人力、物力、財力的局限，影響了水利風(fēng)景區(qū)管理效能，說明管理體制影響水利風(fēng)景區(qū)管理效能。

2.2.8 經(jīng)營性質(zhì)對管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)營性質(zhì)分為4種類型：純公益型景區(qū)有45家，平均得分為59.4分；純經(jīng)營性景區(qū)僅為2家，平均得分為63.4分；以公益性為主的景區(qū)有95家，平均得分為57.7分；以經(jīng)營性為主的景區(qū)有39家，平均得分為58.7分。根據(jù)單因素方差分析，水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分在不同經(jīng)營性質(zhì)的水利風(fēng)景區(qū)之間沒有顯著差異(p=0.487>0.05)，說明經(jīng)營性質(zhì)與管理效能之間沒有必然聯(lián)系。如果按照公益性景區(qū)主要由政府事業(yè)單位管理，經(jīng)營性景區(qū)主要是企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)狀來看，那么水利風(fēng)景區(qū)事業(yè)管理與企業(yè)經(jīng)營之間沒有顯著差異。

2.3 水利風(fēng)景區(qū)管理效能單項指標(biāo)分析

從管理規(guī)范、管理執(zhí)行、管理支持和管理效益4個方面的指標(biāo)平均得分可以看出(表3)，管理規(guī)范得分最高，為1.844分，管理執(zhí)行得分最低，為1.667分，管理支持和管理效益的得分居中。說明水利風(fēng)景區(qū)在管理規(guī)范建設(shè)方面較為完善，而在游客控制、環(huán)境保護執(zhí)法、環(huán)境保護考核等方面做得還不到位。

表3 國家水利風(fēng)景區(qū)管理效能指標(biāo)得分及分類平均分

全部指標(biāo)的平均得分為1.691分，土地權(quán)屬、游客控制、餐住布局、管理條例、環(huán)境保護考核、生態(tài)廁所、居民參與、資源調(diào)查、經(jīng)費保證、環(huán)境保護宣傳、環(huán)境保護培訓(xùn)、經(jīng)營效益等10個指標(biāo)得分低于平均得分，其中居民參與、餐住布局、經(jīng)營效益3個指標(biāo)的得分最低。①居民參與得分最低，這與調(diào)研對象是管理人員有關(guān)，但也揭示了管理人員對居民權(quán)益的忽視。62.4%的景區(qū)管理沒有任何社區(qū)參與，6.6%的景區(qū)周邊居民的收入甚至有所下降，居民權(quán)益和訴求大多無法得到滿足。②餐住布局與生態(tài)廁所得分較低，體現(xiàn)規(guī)劃指導(dǎo)和落實情況較差。進一步調(diào)查顯示，只有33%的景區(qū)制定了總體規(guī)劃并按照總體規(guī)劃進行建設(shè)。96.8%的景區(qū)餐飲和住宿設(shè)施分布不合理，40.9%的景區(qū)生態(tài)廁所比例不足50%。③經(jīng)費保證得分較低，據(jù)調(diào)查，63.5%的景區(qū)都不同程度地面臨保護經(jīng)費不足的問題，可能與管理人員資金偏好有關(guān)。④資源調(diào)查、環(huán)境保護宣傳、環(huán)境保護培訓(xùn)等管理支持指標(biāo)和經(jīng)營情況指標(biāo)偏低在一定程度上反映了可能存在經(jīng)費不足從而影響了水利風(fēng)景區(qū)各項工作的開展。⑤土地權(quán)屬是水利風(fēng)景區(qū)管理活動開展的前提。據(jù)調(diào)查，目前仍有30.4%的水利風(fēng)景區(qū)土地權(quán)屬不清，46.4%的水利風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)不獨立，76.8%的水利風(fēng)景區(qū)存在管理協(xié)調(diào)不暢的問題。

經(jīng)營效益得分為1.142分，與水利風(fēng)景區(qū)多以77.3%的公益型景區(qū)為主、市場化程度較低、過多依賴財政經(jīng)費支持有關(guān)。

為了提高分析的準(zhǔn)確性，調(diào)研還在問卷中針對水利風(fēng)景區(qū)管理建議設(shè)置了開放式問題，將指標(biāo)的平均得分與開放式問題反映的水利風(fēng)景區(qū)管理建議相互驗證。對181個樣本中的100個樣本進行了建議反饋，土地權(quán)屬、社區(qū)關(guān)注不足、經(jīng)費不足、市場化程度較低、人才短缺、規(guī)劃指導(dǎo)性不足、法規(guī)不完善、監(jiān)督管理不力是集中反映的八類問題，這八類問題基本與10個較低得分的指標(biāo)相對應(yīng)。

3 結(jié)論與啟示

3.1 主要結(jié)論

從上述結(jié)果可以看出，我國水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)過17年的建設(shè)取得了一些成效，管理體系與制度已基本建立，但管理效能總體仍偏低，管理效能與景區(qū)類型、批準(zhǔn)設(shè)立時間、地域分布，所在地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、主要功能、管理機構(gòu)獨立性有顯著性差異關(guān)系，與面積大小和經(jīng)營性質(zhì)之間無顯著性差異關(guān)系。水利風(fēng)景區(qū)的管理執(zhí)行亟須加強，在土地權(quán)屬、經(jīng)費保證、居民參與和經(jīng)營效益等方面暴露出很多問題，是水利風(fēng)景區(qū)管理的薄弱環(huán)節(jié)。

3.2 對國家公園體制改革的啟示

a. 破除管理體制障礙，理順幾大重要關(guān)系。調(diào)查分析顯示，管理機構(gòu)是否獨立對水利風(fēng)景區(qū)管理效能影響差異顯著。國家公園體制改革首先是體制的突破，現(xiàn)在推行的試點區(qū)“一個保護地一塊牌子、一個管理機構(gòu)”是形式上的新牌子還是真正的管理機構(gòu)。以水利風(fēng)景區(qū)管理現(xiàn)狀為借鑒，需要理順幾個重要關(guān)系，包括中央政府與地方政府之間的關(guān)系、不同政府部門之間的關(guān)系、跨區(qū)域流域管理主體之間的關(guān)系、管理機構(gòu)(主要職能是資源保護)與多種經(jīng)營者之間的關(guān)系等。在梳理關(guān)系方面，要秉承責(zé)權(quán)利對等原則，明確管理機構(gòu)，確定中央與地方事權(quán)、部門間事權(quán)、區(qū)域間事權(quán)、流域間事權(quán)，探索形成統(tǒng)一、規(guī)范、有效的管理體制。

b. 根據(jù)景區(qū)類型進行分類管理。調(diào)查分析顯示，景區(qū)類型對管理效能有顯著影響。水利風(fēng)景區(qū)大部分屬于多功能生產(chǎn)型景區(qū)，如水庫型、灌區(qū)型、城市河湖型等。不同類型水利景區(qū)保護目標(biāo)差異較大，同一類型水利風(fēng)景區(qū)保護目標(biāo)有時候差異也很大。美國國家公園的分類更為細致，分為國家湖岸、國家保護地、國家保留地、國家娛樂區(qū)、國家河流、國家風(fēng)景河流和航道等19種類型。因此，國家公園改革中要重視水利風(fēng)景區(qū)類型的差異，在不同保護目標(biāo)、不同關(guān)鍵資源類型的國家公園開展試點，制定和完善國家公園分類管理制度。

c. 試點跨流域、市場化、多功能間生態(tài)補償制度。調(diào)查分析顯示，景區(qū)管理效能與其所在區(qū)域的經(jīng)濟水平有顯著差異關(guān)系，大多數(shù)水利風(fēng)景區(qū)存在保護經(jīng)費短缺現(xiàn)象。生態(tài)資源的公共性和外部性，決定了需要明確國家公園在生態(tài)補償中的地位。2016年4月底發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》明確了“將生態(tài)保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內(nèi)容”，水利風(fēng)景區(qū)是國家公園體制試點的重要成員，作為國家公園體制試點重要內(nèi)容的生態(tài)補償機制，水利風(fēng)景區(qū)，尤其是水源保護地應(yīng)該作為重點。水利風(fēng)景區(qū)在探索國家公園生態(tài)補償中，有其獨特性，很多水利風(fēng)景區(qū)承擔(dān)供水、發(fā)電、灌溉、旅游等多種功能，因此可以將水資源多用途間的生態(tài)補償為國家公園提供示范經(jīng)驗。

d. 妥善處理好自然保護地與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關(guān)系，以生態(tài)保護促民生改善。社區(qū)居民享有發(fā)展優(yōu)先權(quán)，促進社區(qū)參與和扶持社區(qū)發(fā)展是水利風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)，可以采取以下措施：①尊重國家公園周邊的土地發(fā)展權(quán)，充分認識社區(qū)管理問題的重要性。將土地發(fā)展權(quán)與土地權(quán)屬的調(diào)整、規(guī)劃的變更、稅收優(yōu)惠聯(lián)系起來，保障土地所有者的權(quán)益。把社會管理工作內(nèi)容納入保護區(qū)管理機構(gòu)和地方政府的管理目標(biāo)及職責(zé)。②引導(dǎo)建立社區(qū)參與機制。政府作為社區(qū)居民利益的代表，加強引導(dǎo)、指導(dǎo)，提高群眾的參與意識，提倡群眾自擬與政府指導(dǎo)共建社區(qū)管理規(guī)則。③編制居民社會調(diào)控規(guī)劃，建立合理的補償機制。在景區(qū)建設(shè)或管理中，保障居民的財產(chǎn)安全，存在征地換取社區(qū)發(fā)展機會的行為時，應(yīng)給予合理補償。④暢通利益訴求渠道，公開景區(qū)建設(shè)及資源規(guī)劃的各種信息。

e. 管理和經(jīng)營分離，實行特許經(jīng)營制度。水利風(fēng)景區(qū)大多由水管單位或事業(yè)單位管理，管理與經(jīng)營交叉，從水資源多種經(jīng)營中所產(chǎn)生收益沒有規(guī)定也沒有動力返還因恢復(fù)多種經(jīng)營所造成的破壞和維護水生態(tài)環(huán)境，影響了水利風(fēng)景區(qū)的管理效能。在國家公園管理中，應(yīng)將管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)進行分離，通過特許經(jīng)營合同向用戶提供必要的商業(yè)服務(wù)，規(guī)定特許經(jīng)營服務(wù)應(yīng)與國家公園資源和環(huán)境保護目標(biāo)一致，并制定和示范健全的環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)。

f. 加強自然保護地監(jiān)督管理，完善國家公園制度體系。加快國家公園立法，保障國家公園體制改革的順利進行。編制國家公園總體發(fā)展規(guī)劃，合理布局國家公園分區(qū)，分類建立國家公園管理體系。制定和細化自然資源調(diào)查評估、規(guī)劃、用地分類、管控、調(diào)查評估、巡護管理和生物多樣性監(jiān)測等標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)的針對性和指導(dǎo)性。嚴格實行規(guī)劃管控、建設(shè)管控和活動管控，并配套資源監(jiān)控、風(fēng)險評估、災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急防治等措施。