自然資源科學研究和利用管理改革的基本思路與主要任務

馮廣京

（東北農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院，黑龍江 哈爾濱 150030）

1 問題提出：自然資源科學和利用管理改革的研究背景

中國2018年3月召開的“兩會”，正式拉開了新一輪自然資源利用管理改革的大幕[1]。以此為界，學術界有關自然資源管理改革的研究呈現(xiàn)出兩個明顯的階段。之前的研究，除中央編辦二司課題組2016年在《中國機構改革與管理》第5期上發(fā)表的《關于完善自然資源管理體制的初步思考》[2]外，主要集中于研究自然資源資產(chǎn)核算、評估、負債表、審計等資產(chǎn)管理問題，直到2017年底中共十九大確定成立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構戰(zhàn)略前后, 才陸續(xù)出現(xiàn)了少量有關分析自然資源分散管理弊端和討論自然資源管理改革可能路徑的文章，中國知網(wǎng)有文可查的是馬永歡等[3]、唐京春和王峰[4]、董祚繼[5]等的文章，其他均是有關自然資源資產(chǎn)管理方面的討論。之后針對這一重大改革的研究尚未全面展開，學術界僅有若干圍繞新一輪自然資源利用管理改革的研究發(fā)表，通過中國知網(wǎng)期刊文獻庫檢索2018年3月13日至2018年5月3日篇名包含“自然資源管理”的文獻共13篇，其中僅有陳麗萍等[6]、蔡守秋[7]兩篇研究自然資源管理改革問題，田貴良[8]、王睿[9]、陳靜等[10]、鄢斌和畢秋爽[11]、山東國子軟件股份有限公司[12]5篇研究自然資源資產(chǎn)管理問題，其他則分別討論礦產(chǎn)資源節(jié)約管理[13]、生態(tài)環(huán)境損害政府索賠機制[14]、領導干部自然資產(chǎn)離任審計[15]等問題。

中國新一輪自然資源管理改革，雖在預期之中，但改革力度之大卻在很多人的預料之外。從已有的研究看，討論多數(shù)停留在詮釋自然資源利用管理改革既定的原則和目標等表象之上，較少觸及推動自然資源利用管理改革的深層機理問題。

有關自然資源科學和管理的研究，從國內(nèi)外研究發(fā)展觀察，雖然世界各國的國情等方面存在差異性，但近些年來有關的研究卻呈現(xiàn)出緩慢的趨近性，主要體現(xiàn)在兩個方面，一個是逐漸深入研究自然資源科學和利用管理關系的機理和內(nèi)在邏輯，有關土地權籍對于自然資源利用和管理的約束性與規(guī)范性的研究開始趨多，另一個是深入開展提高自然資源利用和管理可持續(xù)性方法的研究。比如，Juliette Cerceau等在討論資源管理的方式中提出了“領土嵌入性”（territorial embeddedness）問題，在其提出的理論框架中，將“領土”作為一個概念，作為連接地理和IE（工業(yè)生態(tài)學）之間的橋梁，認為資源管理的方式取決于它所發(fā)生在的領土范圍，以及資源管理有利于為建設新區(qū)域而作出貢獻的方式[16]。其領土及其領土范圍的概念實際上就是土地權籍束中的行政管轄權。而Meghna Agarwala等在系統(tǒng)梳理關于公地和公共財產(chǎn)資源悲劇的研究文獻基礎上，通過對正式法律制度和非正式制度治理對資源可持續(xù)利用影響的區(qū)別研究，認為采取規(guī)范化或強制實施法律管理制度的治理可能會對資源可持續(xù)性利用產(chǎn)生復雜的影響。通過對社區(qū)現(xiàn)有的事實上的政權與上層政權的關系研究，發(fā)現(xiàn)當上層政權對于下層政權的約束較大時，法律制度就會產(chǎn)生很大的積極影響，反之則會較小[17]。從而啟示我們，一國政府在解決自然資源可持續(xù)利用問題上，必須首先對自然資源管理體制進行系統(tǒng)性設計和構建，才能使得這種管理更為有效。

本文針對中國新一輪自然資源利用管理的重大改革，基于筆者提出的時空錐理論[18-20]、人地關系權籍時空系統(tǒng)理論[21-22]，通過構建一個人地關系演變與有關以土地為基礎的自然資源科學演進和利用管理改革發(fā)展關系的模型，分析自然資源相關科學及其范式和利用管理改革發(fā)展的內(nèi)在邏輯，指出人地關系權籍時空系統(tǒng)與人地關系地域系統(tǒng)的差異，揭示以土地為基礎的有關自然資源科學研究和利用管理改革關系的機理及其主要矛盾。在此基礎上，最后提出有關研究自然資源利用管理改革的基本思路和主要任務的思考和建議。

2 有關自然資源相關科學和利用管理改革發(fā)展的邏輯主線

2.1 分析模型

長期以來，有關自然資源相關科學和利用管理改革的發(fā)展，存在一條明顯的邏輯主線——人與以土地為基礎的自然資源空間的關系。基于時空錐理論，筆者構建了一個人—地關系演變與有關以土地為基礎的自然資源科學演進和利用管理改革發(fā)展關系的模型（圖1），來分析這一邏輯主線的演進過程。

圖1 人—地關系演變與有關自然資源科學及其范式演進Fig.1 The evolution of human-land relationship and the evolution and paradigm of natural resources science

在人類發(fā)展歷史的長河中，從人與自然資源關系的角度看，我們可以將其迄今以前的發(fā)展?jié)饪s為三個大的階段：（1）人少地多（圖1中的t1—t2）；（2）人地趨向均衡（圖1中的t2—t3）；（3）人多地少（圖1中的t3—t4）。

2.2 第一階段分析

在t1—t2階段內(nèi)，人與自然資源關系的主要矛盾是以土地為基礎的自然資源利用的選擇性問題，在適宜人類生存的自然資源空間中，人少地多，因而人有充裕的可利用的自然資源選擇性，人們將研究關注的重點集中于自然資源的狀態(tài)、分布、類型等方面，因此有關重點關注自然資源狀態(tài)、分布、類型等方面的科學——比如生態(tài)學及其相關科學的發(fā)展，在這一階段居于主導地位，形成了以生態(tài)學為主的范式（比如，涉及整個生態(tài)學領域的平衡范式、非平衡范式及多平衡態(tài)范式等[23]），在此基礎上逐步形成了以生態(tài)學范式為核心的有關以土地為基礎的自然資源利用管理的范式，將研究重心主要集中于自然資源的本身。

2.3 第二階段分析

在t2—t3階段內(nèi)，伴隨人在特定的以土地為基礎的自然資源空間中的增殖，人與地的關系逐步趨向均衡，在特定適宜人類生存的自然資源空間中，人對自然資源利用的可選擇性逐步受限，以土地為基礎的自然資源的差異性對人發(fā)展的制約，逐步轉(zhuǎn)化為人與以土地為基礎的自然資源利用關系的主要矛盾。人們對以土地為基礎的自然資源的認識、利用，既和自然地域條件有關，也受制于自然地域條件差異的制約，因此逐步提出了有關區(qū)別利用自然地域條件差異開展自然資源的研究和利用的要求，繼而形成了從人發(fā)展的利用自然資源的視角研究自然地域差異的新范式，使得以生態(tài)學等相關學科為主的有關自然資源的科學發(fā)生了托馬斯·庫恩所說的“科學革命”[24]，將人與自然地域空間的關系納入了主要的研究視角并將其作為主要的研究對象，逐漸形成了以自然地域差異性為視角和范式的地理學，將人與以土地為基礎的自然資源關系研究的重點轉(zhuǎn)向了人如何利用自然地域差異的方向，人地關系地域系統(tǒng)理論范式最終成為主導地理學研究的基本范式。對于以土地為基礎的自然資源利用管理也相應地接受了人地關系地域系統(tǒng)理論的范式，并用來指導實踐。

由生態(tài)學為主的向以地理學為主的有關自然資源科學的轉(zhuǎn)化，其潛在的邏輯和驅(qū)動力是人對自然地域差異性的可選擇性逐步受限而引出的人與自然地域的關系。

2.4 第三階段分析

在t3—t4階段內(nèi)，在特定的適宜人類發(fā)展的自然地域空間中，逐漸進入到人多地少的階段，人與地的關系不僅仍然受到自然地域差異的影響，同時日益增多的人口對以土地為基礎的自然資源利用日益增多的需求和自然資源有限性的矛盾，逐漸轉(zhuǎn)化為人與自然資源關系的主要矛盾，在這種人地關系基礎之上的人與人開展土地利用活動關系的矛盾凸顯出來，并成為人與自然資源利用和管理中的突出問題，在人地關系地域系統(tǒng)之上又疊加了人與人開展土地利用活動的更為復雜的社會經(jīng)濟關系問題，使得人地關系地域系統(tǒng)逐步演進成為一個以人可持續(xù)發(fā)展為核心的包括人與人、人與自然和社會經(jīng)濟關系的復雜系統(tǒng)，人與自然地域系統(tǒng)的關系由過去占據(jù)主導地位逐步退居為只是影響人的可持續(xù)發(fā)展的一個方面。由于人地關系地域系統(tǒng)理論并不是針對研究人與人利用自然資源空間的關系而產(chǎn)生的，難以有效協(xié)調(diào)和解決有關人與人在利用自然資源空間過程中的關系。人們不僅要研究自然資源差異性對人可持續(xù)發(fā)展的影響，更要研究協(xié)調(diào)由于人口增長引致的人與人利用自然資源空間關系對人類社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的影響，因而必然會引起對基于人地關系地域系統(tǒng)理論為核心的地理學范式的“科學革命”，從而催生了能夠同時有效協(xié)調(diào)地—地、人—地和人—人關系的新的有關人與以土地為基礎的自然資源科學的范式及其科學——以人地關系權籍時空系統(tǒng)理論為基礎的土地科學及其范式[25]。這一“科學革命”如同地理學范式對生態(tài)學范式的“革命”，既是必然，也是必須。

由地理學為主的向以土地科學為主的有關自然資源科學的轉(zhuǎn)化，其潛在的邏輯和驅(qū)動力是日益增多的人口與特定自然資源空間有限性的矛盾逐步尖銳，導致人地關系之上的人與人開展土地利用活動的關系逐步成為制約人類可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

這一新范式基于土地科學權籍理論、租價理論和可持續(xù)利用理論三個核心理論[26]，“從制度層面提供了人類利用土地并協(xié)調(diào)人與土地關系及其之上人與人開展土地利用活動關系的理論基礎，從自然科學層面提供了人類利用土地并協(xié)調(diào)人與自然關系的理論基礎，從社會科學層面提供了人類利用土地并協(xié)調(diào)人與社會關系的理論基礎，從技術層面提供了人類利用土地并協(xié)調(diào)人與人、人與土地、人與自然系統(tǒng)關系的各種工程技術方法，從而使得土地科學學科成為能夠全面研究并解決人與土地關系及其之上的人與人開展土地利用活動的關系、提高土地生產(chǎn)力的一門系統(tǒng)科學學科。”[27]

很顯然，土地科學范式的顯化和構建，既是對其自身范式的認識和構建，也是對原有的地理學范式的“科學革命”，這是由土地科學本身是一門人類發(fā)展不可或缺的科學特質(zhì)所決定的[28]。

3 有關自然資源科學研究和利用管理改革的主要矛盾

3.1 土地是一個包含各種自然資源的系統(tǒng)概念

自然資源問題，本質(zhì)上就是土地問題。無論是英國的經(jīng)濟學家馬歇爾[29]，還是美國的土地經(jīng)濟學家伊利和莫爾豪斯[30]；無論是社會科學[30]，還是自然科學[31]，都將土地視為各種自然資源的基礎和載體，將其視為一個整體系統(tǒng)。

3.2 人地關系權籍時空系統(tǒng)的內(nèi)涵

馮廣京2015年提出土地科學學科視角[21]下的“土地（系統(tǒng)）是一個人類可以設置并行使土地權籍的地球陸地表層（包含內(nèi)陸水域、海島和沿海灘涂）的時空系統(tǒng)”[22]，“是一個由土地權籍決定和規(guī)范的可持續(xù)發(fā)展的自然—社會—經(jīng)濟時空系統(tǒng)，本質(zhì)是由‘人—地—權’關系中的權利（權屬）、利用（用途）和時間三個要素所決定的時空系統(tǒng)”[32]，構成了自然資源空間治理的基礎，“規(guī)范了人們可以利用自然和地理空間的邊界和范圍”[33]。

土地權籍之于自然資源空間的重要性在于，它通過對土地系統(tǒng)的規(guī)范進而規(guī)范了自然資源空間，“第一，土地權籍決定了人們是否合法擁有某塊土地。第二，土地權籍決定了人們擁有某塊土地的空間范圍。第三，土地權籍決定了人們擁有某塊土地空間上特定的土地權利束。這就使土地權籍規(guī)范了人與地、地與地及其之上的人與人、人與社會、人與自然等多方面的關系，決定了人們在特定的土地空間上，對其利用方向和利用強度等方面的特定權利，包括某塊土地的精確面積、地理坐標、地上地下縱深空間坐標、地質(zhì)條件、用途、構筑物范圍、土地權利及使用年限等一系列涉及與保護土地權屬和土地權利的土地權籍要素。通過土地權籍的約束性，能夠?qū)γ繅K土地的利用方向、利用強度等有關的利用權利做出規(guī)定，從而能夠通過土地利用的方向和強度改變土地的利用方式和程度?！盵34]“這一系統(tǒng)反映了人與地、地與地、人與人、人與環(huán)境、人與社會系統(tǒng)間的多種關系”[35]。

3.3 人地關系地域系統(tǒng)的內(nèi)涵

人地關系地域系統(tǒng)是吳傳鈞提出的，他在2008年發(fā)表的《人地關系地域系統(tǒng)的理論研究及其調(diào)控》[36]一文中，開篇首先定義“地域”是一個“自然”和“地理環(huán)境”的概念：“地理學著重研究地球表層人與自然的相互影響與反饋作用?！乩韺W的基礎理論研究始終離不開人類和地理環(huán)境的相互關系這一宗旨?！碧岢觯骸叭说仃P系地域系統(tǒng)是以地球表層地域為基礎的人地關系系統(tǒng)，也就是人與地在特定的地域中相互聯(lián)系、相互作用而形成的一種動態(tài)結構。”指出，“人地關系系統(tǒng)的研究……其中心目標是協(xié)調(diào)人地關系，重點研究人地關系地域系統(tǒng)的優(yōu)化”，“從地理學入手來研究人地關系，是明確以地域為基礎”。

吳傳鈞提出的人地關系地域系統(tǒng)，一是強調(diào)這一系統(tǒng)研究的是人與“自然”或“地理環(huán)境”決定的“地域系統(tǒng)”，實際上包含了地—地和人—地的關系，但是并不包含在地—地、人—地關系之上引出的人—人開展土地利用活動的關系。這主要是地理學學科的性質(zhì)和任務所決定的。

盡管吳傳鈞也指出了“研究人地關系必須重視它的時間和空間變化關系”，但其所指的空間強調(diào)的是“地域的大小和位置等”。

3.4 人地關系權籍時空系統(tǒng)人地關系地域系統(tǒng)

很顯然，人地關系地域系統(tǒng)集合B只是人地關系權籍時空系統(tǒng)集合A的一個子集，AB。

由此也能確定人地關系權籍時空系統(tǒng)理論不僅包含了人地關系地域系統(tǒng)理論的內(nèi)容，而且還大大超過了人地關系地域系統(tǒng)理論的內(nèi)容。

3.5 土地科學及其范式研究是有關自然資源科學研究和利用管理改革的主要矛盾

以人地關系權籍時空系統(tǒng)理論為基礎的土地科學及其范式，更加強調(diào)當前的研究和行動對未來時空發(fā)展的影響性。這既反映了有關自然資源科學及其范式發(fā)展的基本邏輯，也反映了人類通過自然資源的可持續(xù)利用從而實現(xiàn)人類自身可持續(xù)發(fā)展的基本邏輯。這正是當前中國自然資源利用管理體制改革的基本出發(fā)點和改革的基本邏輯。由此，可以進一步確定，以土地科學及其范式研究和推動中國自然資源利用管理改革，既是實施中國自然資源利用管理體制改革的重要“抓手”，也是中國自然資源利用管理改革的“牛鼻子”，是自然資源科學研究和利用管理改革的主要矛盾。

即使一些人仍然堅持將土地定義為狹義的純粹“土地”，土地也是其他自然資源和人類活動的基本載體和基礎，土地和其他自然資源的關系如同“皮和毛”的關系。堅持狹義的土地觀，也仍然不能推翻以土地科學及其范式作為研究和推動中國自然資源利用管

盡管人地關系權籍時空系統(tǒng)和人地關系地域系統(tǒng)都有空間的概念，但兩者空間邊界的決定原則是根本不同的，人地關系權籍時空系統(tǒng)的邊界是由調(diào)整地—地（L-L）、人—地（H-L）和人—人（H-H）關系的土地權籍所決定的，而地域系統(tǒng)的邊界是由引起地域系統(tǒng)差異的“自然”或“地理環(huán)境”的地域條件（L-L）所決定的。

如果將包含（L-L）、（H-L）、（H-H）的關系設為一個集合A，則可知人地關系權籍時空系統(tǒng)即是集合A，而人地關系地域系統(tǒng)是一個只包含（L-L）、（H-L）關系的集合（設為B）。理改革“抓手”的結論。

3.6 以土地科學及其范式推動自然資源科學研究和利用管理改革

客觀而言，人地關系權籍時空系統(tǒng)更加接近人類發(fā)展的核心命題，由以自然地域空間差異為基礎的地理學范式向以權籍時空系統(tǒng)為基礎的土地科學范式的轉(zhuǎn)移，不僅為有關自然資源科學的研究和發(fā)展提供了更多的研究空間，也為深化中國自然資源利用管理改革提供了科學思路，而且更有利于從全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范地—地關系、人—地關系及其之上的人—人關系出發(fā)，推動人與自然資源生命共同體的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

綜上，就很容易理解中國自然資源利用管理體制改革為什么是以土地資源利用管理為基礎，整合其他自然資源的權屬調(diào)查、確權、登記和統(tǒng)一自然資源空間規(guī)劃等職能的原因了。

4 研究結論：有關自然資源科學研究和利用管理改革的基本思路與主要任務

基于前面的分析討論，有關自然資源科學研究和利用管理改革的基本思路和主要任務，分別可以用圖2和圖3來分析。

4.1 有關自然資源科學研究和利用管理改革的基本思路

圖2中的核心是以土地為基礎+其他自然資源系統(tǒng)+社會經(jīng)濟系統(tǒng)構成的人地關系權籍時空系統(tǒng)，它既是自然資源科學研究的基礎和對象，也是自然資源利用管理的核心，體現(xiàn)了自然資源利用管理改革的本質(zhì)，即以土地權籍為邊界，以土地資源為底盤，整體優(yōu)化自然資源和社會經(jīng)濟發(fā)展空間的利用和管理，從而實現(xiàn)人與山、水、林、田、湖、草等自然資源空間的一體化健康發(fā)展的目標。

圖2 自然資源科學研究和利用管理改革的基本思路Fig.2 The basic ideas of natural resources scientific research and utilization management reform

綜上，筆者提出有關中國自然資源科學研究和利用管理改革的基本思路建議：以土地科學及其人地關系權籍時空系統(tǒng)理論范式為基礎，整體統(tǒng)一開展并整合以土地為基礎的自然資源空間內(nèi)各種自然資源權籍信息、資源和資產(chǎn)信息的調(diào)查、測量、分類、評估、確權、登記等各種基礎數(shù)據(jù)，打破以前各種自然資源權籍、資源和資產(chǎn)基礎數(shù)據(jù)各成體系的格局；以支撐并促進中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標，以統(tǒng)一整合的以土地為基礎的自然資源權籍、資源和資產(chǎn)數(shù)據(jù)為基礎，整體開展以土地為基礎的自然資源空間的統(tǒng)一規(guī)劃，以一個整體規(guī)劃取代多個行業(yè)規(guī)劃，改變過去各種行業(yè)規(guī)劃“九龍治水”各成體系的局面；在此基礎上，以土地權籍管理為核心，統(tǒng)一其他自然資源權籍管理，以土地資源和資產(chǎn)管理為核心，統(tǒng)一其他自然資源和資產(chǎn)管理，以服務、支撐并促進中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標，構建以土地為基礎的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一大市場的體制機制，整體統(tǒng)籌優(yōu)化和治理以土地為基礎的自然資源時空系統(tǒng)，實現(xiàn)中國自然資源利用管理改革的目標——人與山、水、林、田、湖、草等自然資源生命共同體的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.2 有關自然資源科學研究和利用管理改革的主要任務

圖3 自然資源科學研究和利用管理改革的主要任務Fig.3 The main tasks of natural resources scientific research and utilization management reform

圖3 清晰揭示了中國當前自然資源科學研究和利用管理改革的主要任務。

（1）核心任務：以服務、支撐并促進中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標，整體優(yōu)化并統(tǒng)一治理以土地為基礎的自然資源時空。

（2）主要任務之一：在其上游重點研究并推進整體統(tǒng)一開展并整合以土地為基礎的自然資源權籍信息、資源和資產(chǎn)信息的調(diào)查、測量、分類、評估、確權、登記等各種基礎數(shù)據(jù)的理論基礎、技術體系和獲取手段，其中的重中之重是研究以土地為基礎的自然資源時空整體信息的獲取技術和整合方法，為以土地為基礎的自然資源利用管理實踐提供支撐服務。

（3）主要任務之二：在其下游重點研究并推進服務中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標的統(tǒng)一規(guī)劃的理論基礎、技術體系和方法措施，其中的重中之重是改革規(guī)劃體系重疊、相關規(guī)劃沖突的問題，在服務社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展總目標的基礎上，實現(xiàn)多規(guī)合一，研制一個整體規(guī)劃。建議集中重點研究推進以土地利用規(guī)劃為基礎、整合其他規(guī)劃的統(tǒng)一空間規(guī)劃，以研制一個整體規(guī)劃的方式，改變多個規(guī)劃并存和沖突的局面。中國正在推進的自然資源利用管理改革打破了行業(yè)規(guī)劃各成體系的利益格局，形成了一個以土地為基礎的自然資源利用統(tǒng)一管理的體制，推進以土地利用規(guī)劃為基礎的自然資源空間統(tǒng)一規(guī)劃，整合其他各種自然資源規(guī)劃，實現(xiàn)一張圖管到底的規(guī)劃目標，既符合有關自然資源科學發(fā)展的客觀規(guī)律和基本邏輯，也完全符合中國自然資源利用管理改革的總目標，更符合建設節(jié)約型社會的自然資源利用管理改革的要求。

（4）主要任務之三：重點研究并推進以土地為基礎的自然資源時空整體優(yōu)化治理體系的理論基礎、統(tǒng)一市場構建及有效運行的機理機制、行政管理體系及其科學管理的方法，構建符合中國國情的以土地為基礎的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一市場運行和管理機制體制，建設符合中國國情的以土地為基礎的自然資源管理體制，更好服務、支撐和促進中國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。