區(qū)域—要素統(tǒng)籌：構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的關(guān)鍵

林 堅(jiān)，劉松雪，劉詩(shī)毅，2

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.國(guó)土資源部國(guó)土規(guī)劃與開(kāi)發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100871；3.北京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中心，北京100871）

構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，從制度上“著力解決因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題”，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。中共十九大報(bào)告提出，“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。中共十九屆三中全會(huì)和第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定成立自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局等部門(mén)，作為落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的主要職能部門(mén)。因此，本文試圖探討在新的歷史條件下，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的關(guān)鍵支點(diǎn)及其科學(xué)內(nèi)涵。

1 認(rèn)識(shí)國(guó)土空間的雙重特性：“區(qū)域”和“要素”

1.1 國(guó)土空間的概念形成與國(guó)土規(guī)劃實(shí)踐發(fā)展息息相關(guān)

“國(guó)土空間”這一概念綜合了“國(guó)土”與“空間”兩個(gè)概念，可以分別追溯到20世紀(jì)80年代初借鑒日本“國(guó)土規(guī)劃”開(kāi)展國(guó)土整治和區(qū)域規(guī)劃的討論[1]，以及21世紀(jì)初借鑒歐洲各國(guó)“空間規(guī)劃”來(lái)改革國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的討論[2]。這兩次討論都是由國(guó)家發(fā)展改革委（原國(guó)家計(jì)委）主導(dǎo)，主體功能區(qū)規(guī)劃的提出即是后一次討論的成果[3]?；谶@兩次討論的語(yǔ)境，“國(guó)土空間”這一概念是對(duì)原先“國(guó)土”概念的進(jìn)一步確認(rèn)。追根溯源，早在中國(guó)于20世紀(jì)80年代開(kāi)展大范圍“國(guó)土規(guī)劃”實(shí)踐時(shí)，學(xué)界對(duì)“國(guó)土”概念的理解就有分歧：一種主張強(qiáng)調(diào)國(guó)土的資源屬性；另一種主張強(qiáng)調(diào)國(guó)土的區(qū)域?qū)傩訹4]。在當(dāng)時(shí)，后一種主張占據(jù)上風(fēng)，進(jìn)而引導(dǎo)國(guó)土規(guī)劃實(shí)踐基于“經(jīng)濟(jì)區(qū)劃”與生產(chǎn)力布局的思想展開(kāi)[5]。那個(gè)時(shí)期的“國(guó)土”等同于“區(qū)域”，這種思想在21世紀(jì)主體功能區(qū)規(guī)劃的探索實(shí)踐中得到延續(xù)。在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，特別強(qiáng)調(diào)“國(guó)土空間”的提法，國(guó)土空間被定義為“國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，是國(guó)民生存的場(chǎng)所和環(huán)境”，沒(méi)有明確提及國(guó)土的資源屬性。

由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，早期的國(guó)土規(guī)劃實(shí)踐在20世紀(jì)90年代逐漸式微，反映出國(guó)土規(guī)劃偏于宏觀戰(zhàn)略，缺乏明確“落地”實(shí)施手段的困境。而隨著原國(guó)土資源部在1998年成立，國(guó)土規(guī)劃的職能從原國(guó)家計(jì)委劃轉(zhuǎn)到國(guó)土資源部。國(guó)土資源部在主推“土地利用總體規(guī)劃”建立土地用途管制制度以保護(hù)耕地的同時(shí)，也開(kāi)始對(duì)“國(guó)土規(guī)劃”賦予與區(qū)域規(guī)劃不同的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)對(duì)土地、礦產(chǎn)、地下水和海洋地質(zhì)等國(guó)土資源的保護(hù)[6]，進(jìn)而在生態(tài)文明體制改革的背景之下推出了開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治三位一體的 《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要》。

如上所述，“國(guó)土”概念在提出之時(shí)就有“國(guó)土資源”與“國(guó)土空間”兩層含義，這兩層含義在21世紀(jì)初分別以國(guó)土資源部主管的“國(guó)土規(guī)劃”和發(fā)展改革委主管的“主體功能區(qū)規(guī)劃”的形式得到發(fā)展。不過(guò)這兩條并行的發(fā)展路徑并非完全獨(dú)立，而是有所交織，反映在“主體功能區(qū)規(guī)劃”對(duì)資源環(huán)境區(qū)劃的重視以及“國(guó)土規(guī)劃”對(duì)“國(guó)土空間”相關(guān)概念的吸收。隨著生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)，在原國(guó)土資源部基礎(chǔ)上改組而成的自然資源部同時(shí)接管了“主體功能區(qū)規(guī)劃”與“國(guó)土規(guī)劃”兩者的編制職能，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在未來(lái)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度中，“國(guó)土空間”將被看作一個(gè)具有不同維度的有機(jī)整體來(lái)重新理解，相應(yīng)制度也將融合主體功能區(qū)規(guī)劃的分區(qū)管理與土地利用總體規(guī)劃的土地用途管制兩方面內(nèi)容。

1.2 開(kāi)發(fā)保護(hù)視角下的國(guó)土空間存在“區(qū)域”型和“要素”型之分

構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的出發(fā)點(diǎn)是對(duì)國(guó)土空間的科學(xué)認(rèn)知。首先，國(guó)土空間是開(kāi)發(fā)與保護(hù)的對(duì)象；其次，國(guó)土空間是制度建設(shè)的著力點(diǎn)。此前的研究往往籠統(tǒng)地談國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，而沒(méi)有從認(rèn)識(shí)論的角度來(lái)區(qū)分國(guó)土空間，導(dǎo)致問(wèn)題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)欠缺精確性、制度建設(shè)環(huán)節(jié)缺乏針對(duì)性。例如，在問(wèn)題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，“無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)”是關(guān)于區(qū)域發(fā)展的全局性問(wèn)題；“優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用”是關(guān)于土地利用的局部性問(wèn)題。相應(yīng)地，在制度建設(shè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)予以區(qū)別對(duì)待。

上述兩類問(wèn)題投射到國(guó)土空間上，對(duì)應(yīng)兩類國(guó)土空間的認(rèn)識(shí)：一類可稱為“區(qū)域”，另一類可稱為“要素”。

“區(qū)域”型國(guó)土空間的分類反映了從主體認(rèn)識(shí)的角度考察國(guó)土空間的思維。此時(shí)，對(duì)國(guó)土空間的認(rèn)知體現(xiàn)了人類對(duì)地表生存場(chǎng)所和環(huán)境的抽象認(rèn)知，是對(duì)一定空間范圍內(nèi)人類活動(dòng)與自然資源環(huán)境綜合匯總的結(jié)果?！皡^(qū)域”型國(guó)土空間強(qiáng)調(diào)其綜合性，體現(xiàn)地理學(xué)區(qū)劃的視角。作為綜合性的地域單元，國(guó)土空間可以進(jìn)行地圖學(xué)上的區(qū)劃，如行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、自然區(qū)劃、政策區(qū)劃以及自然保護(hù)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等各種類型劃分。主體功能區(qū)規(guī)劃提出的四類政策區(qū)劃（優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)等）就是一種代表，體現(xiàn)了從人的、抽象的、政治的角度來(lái)認(rèn)知國(guó)土空間，政策導(dǎo)向也是偏向綜合性管理為主。

“要素”型國(guó)土空間分類反映了從客體存在的角度認(rèn)識(shí)國(guó)土空間的思維。此時(shí)，國(guó)土空間被視為各類自然資源要素與生態(tài)環(huán)境的載體。依其所承載的不同人類活動(dòng)與自然資源，國(guó)土空間可以依范疇論進(jìn)行分類?！耙亍毙蛧?guó)土空間強(qiáng)調(diào)其具體用途或管理限制性，體現(xiàn)資源管理分類的視角?！耙亍毙蛧?guó)土空間可進(jìn)一步分為用途類要素空間和管制類要素空間（表1）。用途類要素空間可以確定明確的界址、用途和權(quán)屬，是實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記、自然資源確權(quán)登記并落實(shí)權(quán)利、責(zé)任主體的基礎(chǔ)，如耕地、林地、草地、城市建設(shè)用地中的單宗地；管制類要素空間可以和邊界清晰的具體地域或地類使用管制掛鉤，如生態(tài)保護(hù)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)公益林地等。國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃中的用地規(guī)劃等都著眼于“要素”型國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)，主要從自然資源的、具體的、物質(zhì)的角度來(lái)認(rèn)知國(guó)土空間，政策導(dǎo)向則重在“落地”管理。

表1 “要素”型國(guó)土空間的分類舉例Tab.1 Classification and examples of elemental territorial space

2 現(xiàn)階段“區(qū)域”型和“要素”型國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)各有側(cè)重

2.1 “區(qū)域”型和“要素”型國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)邏輯起點(diǎn)有別

“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)”的概念最初由“主體功能區(qū)規(guī)劃”提出，并認(rèn)為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)是指大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)活動(dòng)，而不是一般意義上的資源開(kāi)發(fā)[7-8]。從“大規(guī)模、高強(qiáng)度”的前置定語(yǔ)界定看，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)是指“區(qū)域”型國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)，主體功能區(qū)規(guī)劃具有對(duì)“區(qū)域”開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)和管控的功能?！皡^(qū)域”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)更多從主體利用的角度出發(fā)，基于區(qū)域內(nèi)自然資源對(duì)人類的一般有用性，強(qiáng)調(diào)各類自然資源的合理利用。對(duì)合理利用的考量集中到“區(qū)域”型國(guó)土空間的利用限度和資源承受能力，這也構(gòu)成了主體功能區(qū)規(guī)劃的邏輯基礎(chǔ)，相應(yīng)地，通過(guò)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的開(kāi)展去明確“區(qū)域”的主體功能定位。

“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)”的概念則是由“土地利用總體規(guī)劃”及1998年成立國(guó)土資源部以后開(kāi)展的國(guó)土規(guī)劃所倡導(dǎo)形成的[9]。土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制制度的基本工具，首要目標(biāo)是對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，屬于對(duì)“要素”型國(guó)土空間的用途管制?！耙亍毙蛧?guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)更多是從客體保護(hù)的角度出發(fā)，基于特定自然資源的特殊稀缺性，強(qiáng)調(diào)對(duì)特定自然資源的保護(hù)，如對(duì)不可再生資源的節(jié)約使用，對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的永續(xù)維護(hù)。對(duì)資源保護(hù)的考量?jī)?nèi)容包括自然資源的期末存量與空間位置。這兩方面構(gòu)成了以土地利用總體規(guī)劃為代表的“要素”型國(guó)土空間規(guī)劃的基本內(nèi)容，如對(duì)耕地保有量的確定和對(duì)基本農(nóng)田邊界的劃定。

值得注意的是，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，自然資源全要素保護(hù)的思路逐漸形成，主體功能區(qū)規(guī)劃也將其吸收進(jìn)“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)”之中，由原來(lái)的強(qiáng)調(diào)分類開(kāi)發(fā)，優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局，到目前開(kāi)始強(qiáng)調(diào)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局[10]。 而2017年頒布的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要》是一個(gè)融國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治“三位一體”的國(guó)土空間規(guī)劃，重點(diǎn)在于推進(jìn)“要素”型國(guó)土空間的用途管制，也體現(xiàn)了加強(qiáng)“區(qū)域”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)控制思路?？傮w來(lái)看，主體功能區(qū)規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃的思想上存在逐步靠攏的趨勢(shì)，有學(xué)者呼吁“兩規(guī)合一”[11]。

2.2 “區(qū)域”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)側(cè)重區(qū)劃與功能定位，主要處理區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題

“區(qū)域”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)主要考慮區(qū)域有序、有度開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。主體功能區(qū)規(guī)劃是對(duì)“區(qū)域”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的一次重要嘗試，反映了通過(guò)區(qū)劃定位來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的思路。在主體功能區(qū)規(guī)劃以前，經(jīng)濟(jì)政策的空間內(nèi)涵往往是蘊(yùn)含在五年發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）中，由于缺乏延續(xù)性，地區(qū)之間對(duì)項(xiàng)目的爭(zhēng)奪非常激烈。主體功能區(qū)規(guī)劃試圖改變依賴發(fā)展規(guī)劃來(lái)平衡地方發(fā)展權(quán)利的局面，設(shè)想通過(guò)明確區(qū)域的主體功能定位，將對(duì)各類發(fā)展權(quán)利的分配預(yù)期穩(wěn)定下來(lái)，并基于發(fā)展權(quán)利的分配設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度，借助投資、財(cái)政、土地、人口等的政策管理工具去落實(shí)，用于優(yōu)化工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的空間開(kāi)發(fā)秩序。

2.3 “要素”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)側(cè)重劃界與用途分類，主要處理資源要素配置問(wèn)題

“要素”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的重點(diǎn)是資源要素的合理利用與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。土地利用總體規(guī)劃是“要素”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的重要實(shí)踐，反映了通過(guò)土地用途管制來(lái)限制資源開(kāi)發(fā)利用的思路?，F(xiàn)今的“要素”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的概念，正是由最初的耕地保護(hù)擴(kuò)展到生態(tài)與資源的保護(hù)，特別是對(duì)山、水、林、田、湖、草、海等各種自然資源要素的全方位保護(hù)。其關(guān)鍵是實(shí)施有效的、覆蓋所有國(guó)土空間的用途管制，現(xiàn)階段較為有效的依據(jù)是針對(duì)“要素”型國(guó)土空間的各類空間規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃等，未來(lái)需要融合統(tǒng)一。

3 構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的關(guān)鍵在于“區(qū)域—要素統(tǒng)籌”

3.1 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的構(gòu)建和實(shí)施蘊(yùn)含著對(duì)土地發(fā)展權(quán)分配權(quán)力的控制

“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”是生態(tài)文明體制改革的重要目標(biāo)，國(guó)土空間用途管制在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度中占據(jù)了至關(guān)重要的地位。國(guó)土空間用途管制可以理解為：政府依法對(duì)領(lǐng)土空間的管理，對(duì)其占有者、使用者的權(quán)利和義務(wù)及使用要求的管制；具體而言，指政府規(guī)定領(lǐng)土空間的法定用途、用途可否改變、如何變更以及予以監(jiān)督管理。因此，通常意義上的國(guó)土空間用途管制是針對(duì)“要素”型國(guó)土空間的用途管制，如土地用途管制、建設(shè)用地規(guī)劃許可等，并隨之產(chǎn)生土地發(fā)展權(quán)以及相應(yīng)的管理制度。

在西方國(guó)家，對(duì)土地利用的公共干預(yù)已經(jīng)取得共識(shí)，形成了一系列關(guān)于土地用途管制的理論與制度[12]。其核心思想是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能產(chǎn)生負(fù)外部性，而且影響可大可小，大到對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞導(dǎo)致社會(huì)不公，小到對(duì)相鄰主體權(quán)利的侵害導(dǎo)致不當(dāng)?shù)美?。因而，需要?duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加必要的制度性干預(yù)。土地利用作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在國(guó)土空間上的投射，進(jìn)行必要的土地用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管制，可以巧妙地將公共干預(yù)的矛頭繞開(kāi)人的基本權(quán)利，轉(zhuǎn)而指向在特定空間上實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的管制許可。

與西方國(guó)家不同，中國(guó)結(jié)合自身國(guó)情，構(gòu)建了一套獨(dú)特的兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)管理體系。早在1984年，《城市規(guī)劃條例》提出建設(shè)用地規(guī)劃許可和建設(shè)許可制度，形成了單一層級(jí)、地方為主管理的土地發(fā)展權(quán)管理模式；1986年《土地管理法》的分級(jí)限額審批制度、1990年《城市規(guī)劃法》的“一書(shū)兩證”制度，基本仍延續(xù)著地方為主的管理結(jié)構(gòu)。但是，1998年修訂的《土地管理法》提出的土地用地管制制度，通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)用地預(yù)審、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審查等方式來(lái)控制新增建設(shè)用地，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，相應(yīng)管理權(quán)限也轉(zhuǎn)到中央和省級(jí)政府手中。土地用途管制制度、規(guī)劃建設(shè)用地許可制度等的結(jié)合，反映出這樣一個(gè)邏輯：土地發(fā)展權(quán)分為兩級(jí)，一級(jí)土地發(fā)展權(quán)隱含在中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)區(qū)域的建設(shè)用地許可中，多集中在與土地用途管制（土地利用總體規(guī)劃）有關(guān)的事項(xiàng)，包括土地利用總體規(guī)劃、年度計(jì)劃的用地指標(biāo)分配和農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批等；二級(jí)土地發(fā)展權(quán)隱含在地方政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地的規(guī)劃許可中，即地方政府將從上級(jí)所獲得的建設(shè)用地許可權(quán)進(jìn)一步配置給個(gè)人、集體和單位的過(guò)程，多體現(xiàn)在與城鄉(xiāng)規(guī)劃“一書(shū)三證”有關(guān)的事項(xiàng)中[13]。這套體系設(shè)計(jì)凸顯了中國(guó)特色，也與中國(guó)單一制國(guó)家實(shí)行的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理體制高度契合。

但是，上述體系和制度一直沒(méi)能很好地解決一個(gè)問(wèn)題：土地用途管制產(chǎn)生的一級(jí)土地發(fā)展權(quán)是源于“要素”型國(guó)土空間的管理，分級(jí)分層實(shí)施的對(duì)象又是帶有“區(qū)域”型國(guó)土空間特點(diǎn)的各級(jí)行政單元，如何給各級(jí)行政單元在整個(gè)規(guī)劃期內(nèi)、不同年度之間設(shè)置建設(shè)用地規(guī)模和耕地、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)模目標(biāo)？其科學(xué)合理的依據(jù)是什么？事實(shí)上，由于涉及土地發(fā)展權(quán)的多和少，上下級(jí)政府、左鄰右舍地區(qū)之間的博弈長(zhǎng)期存在，未來(lái)需要更加理性、有效地設(shè)計(jì)土地發(fā)展權(quán)分配方法和機(jī)制。

3.2 “區(qū)域”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的目標(biāo)是清晰的，但其實(shí)施離不開(kāi)“要素”管理

“區(qū)域”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的代表是主體功能區(qū)制度和主體功能區(qū)規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃主要借鑒了歐洲國(guó)家的空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，依托資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)等來(lái)確定縣級(jí)區(qū)域的主體功能定位，希望施以財(cái)政、投資、土地、人口等各項(xiàng)政策，并以此為基礎(chǔ)來(lái)引導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)在區(qū)域之間的分布，實(shí)質(zhì)上是一種自上而下分配發(fā)展權(quán)利并進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)的過(guò)程。但由于現(xiàn)階段市場(chǎng)主體在投資方面的自主性較大，加上部門(mén)之間的認(rèn)識(shí)分歧和職能限制，影響了有關(guān)分配發(fā)展權(quán)利的政策落實(shí)。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃最終轉(zhuǎn)向進(jìn)行“國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度”管理，實(shí)質(zhì)就是對(duì)建設(shè)用地總量指標(biāo)進(jìn)行控制，與土地利用總體規(guī)劃等殊途同歸。主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)踐表明，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域的有序、有度開(kāi)發(fā)，“區(qū)域”型國(guó)土空間用途管制的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)對(duì)某些與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)有關(guān)的關(guān)鍵性資源要素進(jìn)行管控，“區(qū)域”和“要素”需要結(jié)合。

3.3 依賴信息化技術(shù)支持的“要素”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度較為成熟，并開(kāi)始走向統(tǒng)一

“要素”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度是以土地用途管制制度和土地利用總體規(guī)劃為代表，實(shí)施重點(diǎn)是對(duì)土地利用的審批與監(jiān)管。近年來(lái)，地理信息技術(shù)的發(fā)展使得國(guó)家對(duì)自然資源的管理能力大大加強(qiáng)。通過(guò)3S技術(shù)，國(guó)家得以對(duì)“要素”型國(guó)土空間的使用狀況進(jìn)行精確落位，并監(jiān)督利用效果。目前，這一精細(xì)化管理技術(shù)在土地管理領(lǐng)域逐漸成熟。土地管理部門(mén)基于衛(wèi)星遙感技術(shù)建立了土地執(zhí)法和督察制度，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察和督察，由此奠定了“要素”型國(guó)土空間用途管制的基礎(chǔ)。

近年來(lái)，各政府職能部門(mén)都逐漸借鑒土地利用總體規(guī)劃的做法，依據(jù)《森林法》 《草原法》等單行法，分別對(duì)森林、草原、濕地、水域、海域等自然資源要素編制專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)施用途管制。但由于部門(mén)分割，各要素類管制制度成熟度差異大，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，各部門(mén)的管制要素通過(guò)層層傳導(dǎo)，在空間上最終落地時(shí)，容易出現(xiàn)重疊沖突問(wèn)題。因而，2014年以來(lái)，中央推進(jìn)大規(guī)?！岸嘁?guī)合一”改革試點(diǎn)，包括28個(gè)市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，海南、寧夏等九個(gè)省份的省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)。試點(diǎn)工作在落實(shí)各類管制要素的空間邊界方面取得一定的共識(shí)，認(rèn)可劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條主要控制線的做法，這一共識(shí)也直接寫(xiě)在十九大報(bào)告的任務(wù)要求中。有關(guān)“多規(guī)合一”工作都強(qiáng)調(diào)以地理信息系統(tǒng)等信息化技術(shù)為輔助，有效推動(dòng)“要素”型國(guó)土空間用途管制目標(biāo)的精確落位，也確立了今后統(tǒng)一自然資源監(jiān)管的技術(shù)基礎(chǔ)。

3.4 做好“區(qū)域—要素統(tǒng)籌”有助于推進(jìn)自然資源監(jiān)管體制和國(guó)土空間用途管制制度的完善落實(shí)

回顧過(guò)往的各類實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的重點(diǎn)包括兩個(gè)方面：一是基于“區(qū)域”型國(guó)土空間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理；二是基于“要素”型國(guó)土空間的重點(diǎn)精確管控。前者是后者的制度基礎(chǔ)，后者是前者的政策工具，二者相輔相成，必須有機(jī)統(tǒng)籌，才能有效推進(jìn)統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)。究其因，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)失序的原因之一是區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致各地對(duì)發(fā)展權(quán)利的競(jìng)相爭(zhēng)奪，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)國(guó)土空間和自然資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)，最終造成生態(tài)環(huán)境惡化。加強(qiáng)“區(qū)域”型國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)，必須從源頭上明確區(qū)域定位與開(kāi)發(fā)預(yù)期，防范各種國(guó)土空間開(kāi)發(fā)失序的風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)“區(qū)域”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的管理，又與對(duì)核心自然資源的管控緊密相關(guān)，換言之，最終會(huì)落實(shí)到“要素”型國(guó)土空間的精準(zhǔn)管控上，“區(qū)域”型和“要素”型國(guó)土空間的管理缺一不可。

單就“要素”型國(guó)土空間管理而言，多年來(lái)的土地利用規(guī)劃管理實(shí)踐主要聚焦于解決耕地保護(hù)和建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的矛盾上，重點(diǎn)管控的是基本農(nóng)田和城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界。今后，為構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，推進(jìn)全要素自然資源管理，統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制，應(yīng)該將管制類空間邊界進(jìn)行拓展，構(gòu)建“三基一水兩條線”、“兩界一區(qū)五張網(wǎng)”的保護(hù)開(kāi)發(fā)邊界體系。具體而言：“三基”指永久基本農(nóng)田、基本草原、基本林地（天然林地、生態(tài)公益林地），“一水”指江河、湖泊、濕地等水域，“兩條線”指生態(tài)保護(hù)紅線和自然岸線，屬于保護(hù)邊界范疇；“兩界”指城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、村莊建設(shè)邊界，“一區(qū)”指產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，“五張網(wǎng)”指交通網(wǎng)、能源網(wǎng)、水利網(wǎng)、信息網(wǎng)、安全網(wǎng)等重要設(shè)施和資源空間，屬于開(kāi)發(fā)邊界范疇。相應(yīng)地，業(yè)已積累并不斷發(fā)展的信息化技術(shù)手段，將會(huì)為自然資源和空間規(guī)劃的有效落地管控提供重要的保障和支持。

4 思考與展望

結(jié)合上文分析，縱觀中國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的發(fā)展，中國(guó)特色的“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)”概念源于“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)”，交融于土地用途管制制度，拓展于自然資源全要素保護(hù)，實(shí)際上已經(jīng)具備四層含義：（1）強(qiáng)調(diào)“區(qū)域”型國(guó)土空間的大尺度合理開(kāi)發(fā)，涉及地域?yàn)槿蚧蚓植扛采w；（2）強(qiáng)調(diào)大尺度的特殊區(qū)域保護(hù)，既涉及生態(tài)環(huán)境功能受損地區(qū)的山水林田湖草系統(tǒng)治理和統(tǒng)一生態(tài)保護(hù)修復(fù)，又包括國(guó)家公園、自然保護(hù)地等地域的原真性、完整性保護(hù)；（3）強(qiáng)調(diào)針對(duì)中觀尺度區(qū)域，如在一個(gè)城市、一個(gè)縣境內(nèi)，進(jìn)行總體的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為控制，具體方式包括：生態(tài)保護(hù)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界控制線劃定，以及國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)控制等；（4）強(qiáng)調(diào)微觀尺度上的“要素”型國(guó)土空間管理，包括：永久基本農(nóng)田、生態(tài)公益林地等管制類要素空間，耕地、林地、城市內(nèi)部的分類型建設(shè)用地等用途類要素空間，地理表達(dá)方式可以是地塊、圖斑等，并且強(qiáng)調(diào)“圖數(shù)一致”。因此，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度需要統(tǒng)籌“區(qū)域”型和“要素”型國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)需求，承擔(dān)起著指引區(qū)域工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、推進(jìn)生態(tài)功能受損地區(qū)系統(tǒng)性修復(fù)治理、開(kāi)展國(guó)家公園和自然保護(hù)地保護(hù)等多重任務(wù)。

在國(guó)家、“區(qū)域”尺度上實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理是構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的邏輯起點(diǎn)。而“要素”管理則既是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的目標(biāo)又是手段。在操作層面上，目前對(duì)“要素”型國(guó)土空間進(jìn)行監(jiān)管的技術(shù)手段較為成熟。因而，應(yīng)以連通“區(qū)域”型、“要素”型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度為重點(diǎn)，構(gòu)建起“區(qū)域—要素”統(tǒng)籌的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度體系。需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題可能涉及：

（1）如何基于“區(qū)域”來(lái)管理“要素”。主體功能區(qū)規(guī)劃的重要貢獻(xiàn)是明確縣級(jí)行政區(qū)的主體功能定位，也為分配建設(shè)用地指標(biāo)提供一個(gè)比“基數(shù)法”可能更可靠的依據(jù)，但是，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能到土地發(fā)展權(quán)分配的傳導(dǎo)，合理測(cè)算建設(shè)用地指標(biāo)或國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的大小，需要進(jìn)一步研究。此外，出于自然資源的精細(xì)化管理需要，對(duì)區(qū)域的自然資源要素管理可能更強(qiáng)調(diào)資源的空間位置、質(zhì)量等維度，未來(lái)的研究應(yīng)與主體功能區(qū)制度和政策有效結(jié)合，圍繞區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制來(lái)展開(kāi)。

（2）如何基于“要素”來(lái)協(xié)調(diào)“區(qū)域”。主體功能區(qū)規(guī)劃試圖建立一個(gè)協(xié)調(diào)區(qū)域的基本框架，其思路是在“區(qū)域”型國(guó)土空間政策區(qū)劃的基礎(chǔ)上實(shí)施相應(yīng)的配套政策。相關(guān)配套政策往往涉及不同要素的管理，牽扯到多部門(mén)利益，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難、實(shí)施難。當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革方向非常明確，要在統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制的前提下統(tǒng)籌所有國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)。因此，需要加緊研究如何在國(guó)土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等規(guī)劃基礎(chǔ)上，編制國(guó)家、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，進(jìn)一步探討基于“要素”型國(guó)土空間的管理在區(qū)域之間合理分配土地發(fā)展權(quán)、建立區(qū)域差異化的績(jī)效考核機(jī)制等問(wèn)題。

（3）如何統(tǒng)籌“區(qū)域”和“要素”。目前“區(qū)域”型、“要素”型兩類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的交集在于垂直指標(biāo)傳導(dǎo)與底層統(tǒng)一落圖，即所謂的“圖數(shù)一致”。需要看到的是，中國(guó)現(xiàn)行的土地發(fā)展權(quán)分配制度，規(guī)劃的基本框架和任務(wù)目標(biāo)是自上而下來(lái)確定的，加上技術(shù)手段的不斷突破和發(fā)展，規(guī)劃監(jiān)管也能直接建立在最基層的地塊圖斑上。但是，上下層級(jí)之間對(duì)發(fā)展權(quán)利的認(rèn)知和訴求差異，對(duì)現(xiàn)實(shí)情況掌握的信息不對(duì)稱，加上客觀存在的部門(mén)之間、地方之間的橫向制衡和競(jìng)爭(zhēng)，容易出現(xiàn)規(guī)劃編制目標(biāo)的錯(cuò)位，規(guī)劃實(shí)施的“上有政策、下有對(duì)策”等問(wèn)題。因此，如何從全國(guó)統(tǒng)一、分級(jí)分類設(shè)置、縱橫有機(jī)銜接等原則出發(fā)，構(gòu)建服務(wù)于國(guó)土空間用途管制、空間治理需求的空間規(guī)劃體系及其實(shí)施監(jiān)管保障支撐體系，將是一個(gè)極為重要的課題。

（4）如何取得立法和技術(shù)手段的支持。從政府角度看，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，實(shí)質(zhì)是控制好土地發(fā)展權(quán)的分配權(quán)力和權(quán)利分配，這離不開(kāi)法理和技術(shù)手段的支撐。在法理層面，分配主體要基于公共利益和公平正義原則，在不同對(duì)象之間合理分配權(quán)利與責(zé)任，明確并穩(wěn)定各對(duì)象在分配體系下的預(yù)期，如何建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的法律支撐體系亟待研究。在技術(shù)手段層面，必須依托有效的技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)對(duì)分配權(quán)責(zé)實(shí)際執(zhí)行情況的低成本監(jiān)督，哪些新技術(shù)、新方法可以推廣應(yīng)用，都是不可回避的問(wèn)題。

總之，建立新時(shí)代中國(guó)特色國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度體系必須處理好“區(qū)域”之間、各類“要素”之間、“區(qū)域”與“要素”之間的關(guān)系，將不同主線的工作和制度融合到一個(gè)體系中，做到層級(jí)連貫、分工明確、措施可行。