從“楓橋經(jīng)驗”看新時代的社會治理新共識
——以紹興地區(qū)創(chuàng)新實踐“楓橋經(jīng)驗”為樣本

虞偉慶

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2020年鄉(xiāng)村制度框架和政策體系基本形成。在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署里，包含著新時代社會治理體系的基礎(chǔ)和愿景，法治是應有的手段和目的。在法治下鄉(xiāng)的語境中，如何讓現(xiàn)代的法治理念與功能，融入并發(fā)揮其功能于鄉(xiāng)村的實際，需要有一個融合的平臺和漸進的路徑。同時，法治與既有的鄉(xiāng)土秩序格局之間需要有一個嫁接的橋梁，而這個橋梁需要滿足法治的規(guī)則意識和鄉(xiāng)土的和諧傳統(tǒng)。再者，面對新時代的中國社會治理，需要有發(fā)端于中國本土的治理經(jīng)驗加以詮釋和提煉。發(fā)端于鄉(xiāng)土的“楓橋經(jīng)驗”無疑是最佳的樣本。

理解和發(fā)掘“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)涵與價值，以及在新時代所要承擔的功能，有必要回溯“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展歷程及其功能演變。

功能與價值：“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展歷程及其功能演變

誕生于上世紀60年代的“楓橋經(jīng)驗”，從誕生至今大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：

第一階段是“四類分子”改造誕生“楓橋經(jīng)驗”。1963年，中共中央決定在全國農(nóng)村普遍開展社會主義教育運動。10月底，時任公安部副部長凌云根據(jù)毛澤東的指示在調(diào)查核實后，主持起草了《諸暨縣楓橋區(qū)社會主義教育運動中開展對敵斗爭的經(jīng)驗》，即最原始的“楓橋經(jīng)驗”。其主要精神是“捕人少、矛盾不上交，依靠群眾，以說理斗爭的形式把絕大多數(shù)‘四類分子’就地改造成新人”。11月20日，毛澤東作了重要批示：“此件看過，很好，講過后，請你們考慮，是否可以發(fā)至縣一級黨委及縣公安局，中央在文件前面講幾句介紹的話，作為教育干部的材料，其中應提到諸暨的好例子。要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做?！贝撕蟀选皸鳂蚪?jīng)驗”推廣至全國。這一時期的“楓橋經(jīng)驗”主要是對敵斗爭的經(jīng)驗，是改造“四類分子”的經(jīng)驗。

第二階段是從斗爭經(jīng)驗向社會綜合治理經(jīng)驗的轉(zhuǎn)變。1978年后，楓橋在全國率先對經(jīng)過長期有效改造、表現(xiàn)好的“四類分子”摘帽，并總結(jié)了摘帽工作經(jīng)驗。從“四類分子”改造中誕生的“楓橋經(jīng)驗”，在“四類分子”摘帽中又發(fā)揮了領(lǐng)先的作用，再次拓展了“楓橋經(jīng)驗”的功能。此后“楓橋經(jīng)驗”的著力點放到維護社會治安上，開始逐漸向構(gòu)建“群防群治”的綜治經(jīng)驗轉(zhuǎn)變。

第三階段是從社會綜合治理經(jīng)驗向司法調(diào)處經(jīng)驗演變。隨著案多人少矛盾在司法領(lǐng)域的日益突出，“楓橋經(jīng)驗”的矛盾調(diào)處功能進入司法視野。從1993年起，紹興地區(qū)特別是諸暨市的法院系統(tǒng)，開始全面地將“楓橋經(jīng)驗”引入到法院的調(diào)解工作中，并逐步發(fā)展出一套基于“楓橋經(jīng)驗”內(nèi)核的司法調(diào)處機制，完成了“楓橋經(jīng)驗”再次的功能擴張。

>>毛澤東主席批示手跡

第四階段是向基層治理法治化的創(chuàng)新實踐轉(zhuǎn)變。隨著國家法治化進程的不斷推進，鄉(xiāng)村基層的法治化治理進入了整體的戰(zhàn)略部署。如何把現(xiàn)代法治理念與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理經(jīng)驗相結(jié)合，構(gòu)建一整套既符合現(xiàn)代法治要求，又能滿足鄉(xiāng)村秩序格局的基層法治化治理體系，既是基層法治化治理體系的挑戰(zhàn)也是目的。經(jīng)歷了55年的發(fā)展和創(chuàng)新的“楓橋經(jīng)驗”自然成為這一挑戰(zhàn)和目的的重要嫁接平臺。不論是“四類分子”改造、摘帽、社會綜合治理還是司法調(diào)處，“楓橋經(jīng)驗”已經(jīng)融入國家的法治化進程，并承擔著“軟法”的功能。

從“楓橋經(jīng)驗”的四個發(fā)展階段看，一方面，每個階段的功能都是適應了當時社會的發(fā)展需要，并且每一階段的功能都是在原有功能的基礎(chǔ)上演變產(chǎn)生。另一方面，每一次的功能擴張都是黨和政府通過對社會需求的把握，不斷地通過創(chuàng)新實踐，編織起可以擴展“楓橋經(jīng)驗”功能的社會治理網(wǎng)絡(luò)，形成支撐“楓橋經(jīng)驗”不斷適應時代和擴展功能的機制基礎(chǔ)，其中黨的領(lǐng)導至關(guān)重要。這兩方面的原因互為因果，不斷循環(huán)推進。

上述結(jié)論給我們的啟示在于：創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的前提是對當下的需求及對“楓橋經(jīng)驗”的功能擴展有一個清晰的認識，其基礎(chǔ)是黨的領(lǐng)導，關(guān)鍵是法治化改造與融合。如果說鄉(xiāng)村治理體系法治化是當前國家及社會治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容和目標，那么，新時代背景下社會治理模式與理論的創(chuàng)新必須向本土的治理經(jīng)驗尋求范式建構(gòu)與對話基礎(chǔ)。換言之，在詮釋新時代社會治理這一“中國故事”的過程中，應當有自生的“解釋文本”，如此，才可以有長久的解釋能力和旺盛的適應能力。

聯(lián)動與創(chuàng)新：紹興地區(qū)的“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新實踐

作為“楓橋經(jīng)驗”的誕生地，紹興地區(qū)歷來重視發(fā)展和創(chuàng)新實踐“楓橋經(jīng)驗”。如果說創(chuàng)新是因應時代的需要而不斷探索的過程，那么構(gòu)建起紹興地區(qū)創(chuàng)新實踐“楓橋經(jīng)驗”的基礎(chǔ)則是“聯(lián)動”。紹興市在發(fā)展和創(chuàng)新實踐“楓橋經(jīng)驗”的過程中，圍繞著“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)核，通過延伸部門職能、擴展服務(wù)管理模式、引導社會力量參與，形成了以政府、鄉(xiāng)村、行業(yè)共同參與的聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，通過機制的創(chuàng)新，引導“楓橋經(jīng)驗”逐步演化成為一種可資運行的社會治理機制。

首先是多元化的矛盾糾紛化解機制。當前紹興市建立以綜治中心為統(tǒng)領(lǐng)的多元化矛盾糾紛化解機制，整合行業(yè)部門“七站八所”資源，建成市縣大調(diào)解平臺7個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺118個。同時，根據(jù)矛盾糾紛的特點，推進行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，拓寬第三方參與糾紛化解渠道，發(fā)揮社會力量的積極作用。全市已在市、縣兩級建立13個行業(yè)69個專業(yè)調(diào)委會、171個調(diào)解工作室基礎(chǔ)上，延伸調(diào)解觸角，基本形成專業(yè)化、專職化、公益化的行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解組織體系。

其次是全覆蓋的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系。當前紹興地區(qū)基本實現(xiàn)村村都有法律顧問，建立以律師為主、基層法律工作者為補充的法律服務(wù)主體格局。不斷改進鄉(xiāng)村法律服務(wù)方式，發(fā)展出“預約服務(wù)”“定制服務(wù)”“精品服務(wù)”“微顧問云服務(wù)”“常態(tài)服務(wù)”等不同的服務(wù)方式，盡力滿足鄉(xiāng)村法律需求。

最后是自治化的鄉(xiāng)村治理模式。鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新既要依靠法治下沉，也要依靠本土資源的優(yōu)化，為此，紹興市從三個方面推動建立自治化的鄉(xiāng)村治理模式：一是普及村規(guī)民約。在尊重鄉(xiāng)村自治體系的同時，把現(xiàn)代的法治要求融合進去，有力推進基層治理法治化。目前，全市2615個行政村和社區(qū)全部完成村規(guī)民約社區(qū)公約的制定修訂工作。二是引導鄉(xiāng)賢參事會發(fā)展。全市建立村級鄉(xiāng)賢參事會1832個，會員人數(shù)20918人，鄉(xiāng)賢擔任村干部2818人。積極引導廣大鄉(xiāng)賢及其組織積極參與鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解、社會治理等工作，并發(fā)揮了重要作用。三是推進鄉(xiāng)村治理信息化。以推進“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”與“浙江平安建設(shè)信息系統(tǒng)”“兩網(wǎng)融合”為抓手，構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動工作機制。

問題和建議：以“楓橋經(jīng)驗”推動基層法治化治理的路徑

“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展與創(chuàng)新始終是伴隨著目標導向的功能擴張在不斷變化的時代需求中，不斷擴張“楓橋經(jīng)驗”的功能。當前，在創(chuàng)新實踐“楓橋經(jīng)驗”中，各地做法不一，就紹興地區(qū)的做法而言，可以歸納為“綜治本位、社會參與、法治融合”。這種融合的做法，可以視為一種多元的法治化改造。但也存在著認識論和方法論上的不足，進而限制了“楓橋經(jīng)驗”在推動基層法治建設(shè)的功能擴張。

一是認識論上的不足。對于“楓橋經(jīng)驗”的認識，長期以來固化在鄉(xiāng)村的社會綜合治理、矛盾糾紛化解上，而對其蘊含的法治內(nèi)涵和法治化訴求認識不足?！皸鳂蚪?jīng)驗”確實發(fā)端于基層的矛盾化解，但是矛盾化解本身即包含了“法治”的要求。因此，應當著重發(fā)掘“楓橋經(jīng)驗”中的法治內(nèi)涵，重新梳理其法治化訴求與當前的法治建設(shè)要求的契合點，使“楓橋經(jīng)驗”真正具備承接和融合國家法治下鄉(xiāng)的平臺功能，進而提煉出“新楓橋經(jīng)驗”，推動社會治理新格局的建立。

二是方法論上的不足。從方法論上看，自“楓橋經(jīng)驗”誕生以來，對其發(fā)展與實踐更多依賴于政府的重視與推動，表現(xiàn)為“政策下鄉(xiāng)”，限制了“楓橋經(jīng)驗”原生發(fā)展、豐富的可能。因此，在創(chuàng)新、發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的過程中，應當重視民間、社會力量的參與，重視民間、社會的自治模式與國家法治要求的融合，進而不斷地“自發(fā)”形成“新楓橋經(jīng)驗”。

對以“楓橋經(jīng)驗”推動基層法治建設(shè)的建議是：在推動鄉(xiāng)村基層法治建設(shè)中，重視運用和創(chuàng)新實踐“楓橋經(jīng)驗”，體現(xiàn)的是現(xiàn)代法治要求與當下中國鄉(xiāng)村本土治理資源的融合。在理解和發(fā)掘“楓橋經(jīng)驗”的法治內(nèi)涵和法治訴求的同時，應當廓清認識論和方法論上的誤區(qū)和不足，引入更多的社會、民間力量，擴張“楓橋經(jīng)驗”的功能，在達成對“楓橋經(jīng)驗”的法治化改造的同時，實現(xiàn)法治下鄉(xiāng)與“楓橋經(jīng)驗”的無縫對接。

從路徑選擇看，應當在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過聯(lián)動、延伸，引入社會力量參與，以服務(wù)推動法治下鄉(xiāng)，進而推動鄉(xiāng)村法治建設(shè)。具體而言可以從六個方面著手：

1．做好鄉(xiāng)村法治規(guī)劃，建立鄉(xiāng)村法律服務(wù)清單。有效梳理當前涉農(nóng)法律規(guī)范，以市、縣為單位，建立鄉(xiāng)村法治規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，因村制宜，結(jié)合當?shù)氐拇逡?guī)民約和村情，建立村級法律服務(wù)清單，為進一步送法下鄉(xiāng)奠定路線圖基礎(chǔ)。

2．延伸部門職能，建立鄉(xiāng)村法治服務(wù)聯(lián)動機制。在鄉(xiāng)村法治規(guī)劃的基礎(chǔ)上，延伸部門職能，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治委為主體，構(gòu)建多部門的聯(lián)動機制，開展鄉(xiāng)村法治宣傳、矛盾化解等聯(lián)動。

3．建立鄉(xiāng)村法治志愿者庫，推行鄉(xiāng)村法治大講堂。建立鄉(xiāng)村法治志愿者庫，由志愿者和鄉(xiāng)村建立法治“結(jié)對幫扶”。同時，推行“鄉(xiāng)村法治大講堂”，由鄉(xiāng)村法治志愿者結(jié)合各村實際、當前的熱點等問題，以講堂的形式向鄉(xiāng)村群眾進行宣講，豐富農(nóng)民群眾的文化生活，提升農(nóng)民的法治意識。

4．依托互聯(lián)網(wǎng)，建立鄉(xiāng)村法治網(wǎng)絡(luò)平臺。采取網(wǎng)上互動、定點推送等方式，與實體工作機制相輔相成，便利群眾知法、學法、懂法，實現(xiàn)“法上網(wǎng)來，理下鄉(xiāng)去”。

5．建立重大、疑難事務(wù)專業(yè)會商和介入機制。鄉(xiāng)村重大、疑難事務(wù)，在缺乏章程規(guī)范的情況下，應當及時啟動聯(lián)動機制，邀請相關(guān)專業(yè)部門、人員，通過會商和介入，參與相關(guān)事務(wù)的論證、實施，為重大、疑難事務(wù)解困惑、明法理、訂章程，確保相關(guān)事務(wù)的實施有法可依、有章可循。

6．建立鄉(xiāng)村購買法律服務(wù)機制，保障日常法律需求。在由村級財務(wù)支付和轉(zhuǎn)移支付相配套的財務(wù)保障基礎(chǔ)上，對村級日常治理、運行進行全方位、全流程的提供法律服務(wù)和保障，確保村級治理合法合規(guī)。

提煉與共識：新時代的社會治理與“新楓橋經(jīng)驗”

“楓橋經(jīng)驗”是實踐的產(chǎn)物，也是提煉的產(chǎn)物，其中包含著群眾的智慧，也包含著黨和政府的提煉與推廣。在這個過程中，“楓橋經(jīng)驗”也從鄉(xiāng)村的治理經(jīng)驗走向社會治理模式。如紹興地區(qū)對“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)新實踐，基于“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)核，而建構(gòu)起來的一整套融合社會平安創(chuàng)建、綜合治理、矛盾化解的機制，無處不體現(xiàn)著現(xiàn)代法治保障、社會自治維系、傳統(tǒng)德治引領(lǐng)的“三治融合”的中國社會治理典范與追求。

社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化，是當前和今后一個時期中國必須面對和解決的重大課題。在這個“現(xiàn)代化”的要求和語境里，應當包含著這樣一個共識：即本土資源與外來語詞要融合、現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)經(jīng)驗要融合、政府治理與社會自治要融合。這些融合的共識，在新時代的背景下，即體現(xiàn)為“共建共治共享”的社會治理新格局。這種新格局的提出，即是為了探索和建構(gòu)一種“政社、官民、民民”之間既有分工又有合作，最終達成一種有序、參與、共擔的社會治理新局面，既符合和諧共生的傳統(tǒng)社會秩序追求，也符合黨的領(lǐng)導、政府責任、秩序優(yōu)先、社會自治和民生關(guān)懷的當下中國社會治理實踐。

“楓橋經(jīng)驗”是實踐的產(chǎn)物，也是提煉的產(chǎn)物，其中包含著群眾的智慧，也包含著黨和政府的提煉與推廣。圖為毛澤東主席批示手跡。

如果說“三治融合”是鄉(xiāng)村治理的目標與追求、“共建共治共享”是新時代社會治理的格局，那么在“楓橋經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上提煉和演化出“新楓橋經(jīng)驗”，則是打造新時代社會治理新格局和新理念的“本土資源”。

在新時代的背景下，重新梳理和發(fā)掘“楓橋經(jīng)驗”內(nèi)涵、功能及定位，提煉出“新楓橋經(jīng)驗”，既是為了詮釋新時代社會治理這一“中國故事”提供“中國文本”，也是為了把正在實踐的各種創(chuàng)新實踐加以歸納、總結(jié)，演繹出一整套新時代的社會治理體系和社會治理解釋體系，從而讓這個發(fā)端于本土并實踐于本土的社會治理經(jīng)驗，在堅持黨的領(lǐng)導和法治化改造與融合的前提下，能夠承擔起推動和重塑“共建共治共享”的社會治理新格局的歷史新使命。

今年是“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)立55周年，也是習近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15周年，有必要進一步深入研究、深度創(chuàng)新實踐、深刻提煉總結(jié)，提出“新楓橋經(jīng)驗”，發(fā)揮新時代功能，承擔新歷史使命。在提煉和實踐“新楓橋經(jīng)驗”的過程中應當堅持問題導向，做到有的放矢，切忌形式主義。今年也是習近平總書記提出“晉江經(jīng)驗”16周年。如果說，晉江經(jīng)驗是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的典范，是發(fā)展社會生產(chǎn)力，打造社會文明的經(jīng)濟基礎(chǔ)這個“硬實力”，那么“新楓橋經(jīng)驗”就是社會治理新格局的典范，是構(gòu)建社會生產(chǎn)關(guān)系，打造社會文明的穩(wěn)定秩序這個“軟實力”。在新時代的背景下，應當“不斷去實踐，始終在創(chuàng)新；軟硬共發(fā)展，才是真實力”。