中國邊疆治理

劉阿敏

【摘 要】邊疆地區(qū)是中國領(lǐng)土的一部分。由于邊疆獨(dú)特的地理位置，從近現(xiàn)代民族國家產(chǎn)生、發(fā)展以來，邊疆地區(qū)作為國家與外界聯(lián)系、開放的通道與窗口，作為國家戰(zhàn)略的邊緣陣地及國際政治利益的緩沖地帶備受關(guān)注。對(duì)邊疆地區(qū)進(jìn)行治理，是中國公共治理的一部分。但是由于邊疆地區(qū)具有獨(dú)特的地理環(huán)境、政治面貌、多元文化、眾多民族、宗教復(fù)雜等特性，使得邊疆地區(qū)的治理工作成為中國公共治理的獨(dú)特區(qū)域。

【關(guān)鍵詞】邊疆治理；中國；公共管理；特殊區(qū)域

20世紀(jì)80年代以來，邊疆研究興起第三次研究高潮。以邊疆治理史實(shí)為依托的“邊疆史地”研究成為研究的向?qū)?。[i]在“邊疆史地”研究成果累累現(xiàn)實(shí)中，人們提及邊疆治理的第一反應(yīng)會(huì)是中國歷代王朝實(shí)行的邊疆治理措施。而歷史學(xué)、政治學(xué)、民族學(xué)等學(xué)科學(xué)者努力構(gòu)建的復(fù)雜交叉學(xué)科——邊疆學(xué)，在融匯了不同學(xué)科的概念定義后，反而難以界定“邊疆治理”的真正內(nèi)涵。邊疆治理歸根結(jié)底是公共組織對(duì)邊疆地區(qū)社會(huì)事務(wù)的共同治理。邊疆學(xué)、邊疆治理研究都不應(yīng)該忽視公共管理思想在邊疆地區(qū)的發(fā)展與應(yīng)用。

一、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)80年代行政改革席卷全球，新的公共管理理念產(chǎn)生。公共管理吸收現(xiàn)代管理技術(shù)，更具社會(huì)化特征而受學(xué)者追捧。學(xué)者對(duì)公共管理的內(nèi)涵有著清晰的認(rèn)識(shí)。陳振明在《公共管理范式的興起與特征》一文中指出，1887年威爾遜的《行政之研究》使公共管理成為獨(dú)立的一門科學(xué)。一百多年來公共管理領(lǐng)域發(fā)生了從公共行政到公共政策再到（新）公共管理三次研究范式的轉(zhuǎn)變。蔡立輝在《公共管理：公共性本質(zhì)與功能目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一》文章中寫到公共管理的本質(zhì)是公共性，公共組織對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理體現(xiàn)公眾的利益與意志。

相對(duì)于公共管理領(lǐng)域的三種途徑探索，中國邊疆研究也經(jīng)歷了三次高潮。從20世紀(jì)80年代以“邊疆史地”研究為主的邊疆治理研究碩果累累?！吨袊吔卫韽臅芬浴爸袊吔卫怼睘橹黝}，從歷史發(fā)展的角度介紹了從中國王朝國家到中華人民共和國對(duì)中國東北邊疆治理、北部邊疆治理、對(duì)新疆的治理、對(duì)西藏的治理、對(duì)西南邊疆的治理及中國邊疆治理通論等內(nèi)容。著重對(duì)中國古代的邊疆政策進(jìn)行梳理，以史為鑒，并本著實(shí)事求是的原則記錄近現(xiàn)代的中國邊疆治理政策。陳霖在《中國邊疆治理研究》一書中從行政管理的角度研究中國邊疆治理從王朝到現(xiàn)代的政策及理念變化。指出中國邊疆治理：族際主義與區(qū)域主義并重；族群主義與國家主義并重；梯度主義與地緣主義并重；統(tǒng)治主義與治理主義并重；微觀主義與宏觀主義并重。

二、公共管理的內(nèi)涵

（一）公共管理的概念

公共管理是指各種公共組織為維護(hù)社會(huì)利益、滿足社會(huì)需要而開展的各種活動(dòng)。政府在公共事務(wù)管理中扮演重要角色，非政府組織也是進(jìn)行公共管理的一員。[ii]許多人認(rèn)為“行政管理”與“公共管理”是都等意義的概念。但是狹義的行政管理是政府對(duì)自身的管理，而廣義的行政管理才是指公共組織對(duì)公共事務(wù)的處理。近些年來，為體現(xiàn)政府治理的公共特性，“行政管理”一詞逐漸加入“公共”概念，變?yōu)椤肮残姓?。[iii]學(xué)者普遍認(rèn)同，廣義的“公共行政”與“公共管理”是相同的。公共行政體現(xiàn)出政府進(jìn)行社會(huì)治理的權(quán)威性，而公共管理更多引入現(xiàn)代企業(yè)管理理念，在社會(huì)治理中融入管理科學(xué)。

（二）公共管理的特性

公共管理具有社會(huì)性與公共性的基本特征。在公共管理中引入現(xiàn)代企業(yè)管理技術(shù)，兼顧“效率”與“效果”兩大要求，在其本質(zhì)上更要體現(xiàn)公共管理的“公共性”?！肮残浴笔侵腹步M織在處理公共事務(wù)時(shí)要維護(hù)公共與集體的利益，體現(xiàn)公共與集體的意志。在社會(huì)層面樹立“公平、正義”的價(jià)值觀念；在決策管理過程中保障開放與透明；管理行為具有合法性；支持公民輿論與監(jiān)督的表達(dá)。

公共管理具有社會(huì)性特征。國家產(chǎn)生于社會(huì)的需要，社會(huì)分工、階級(jí)對(duì)立導(dǎo)致國家的產(chǎn)生。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，需要履行國家的職能，發(fā)揮自己的功能。社會(huì)發(fā)展不僅形成國家，也決定了政府的職能。政府的活力來源于其對(duì)社會(huì)的服務(wù)。新公共管理運(yùn)動(dòng)就是以公共社會(huì)需求為導(dǎo)向，政府從關(guān)注自身事務(wù)向關(guān)注社會(huì)整體發(fā)展、社會(huì)利益轉(zhuǎn)變。

三、邊疆治理的概念

從中國王朝國家開始，中央集權(quán)的王朝國家對(duì)邊疆地區(qū)采取眾多治理制度、治理措施，但是并沒有形成系統(tǒng)的邊疆治理概念?！笆刂兄芜叀薄ⅰ笆卦谒囊摹钡暮诵膮^(qū)本位思想使得邊疆地區(qū)與中國內(nèi)陸核心區(qū)不在同一政治高度上。王朝國家對(duì)邊疆地區(qū)的治理處于“治”與“不治”的間接治理狀態(tài)。晚清時(shí)期，中國面臨殖民侵略、民族危亡的局面，邊疆地區(qū)受到重視。受國際政治體系、國家主權(quán)的影響，邊疆地區(qū)的政治特性凸顯。民國時(shí)期興起的“邊政學(xué)”促進(jìn)了學(xué)者對(duì)邊疆治理的統(tǒng)一對(duì)話。受歷史發(fā)展現(xiàn)實(shí)及史書文獻(xiàn)資料的限制，中國的邊疆研究深受歷史學(xué)影響，以馬大正為代表的“邊疆史地研究”甚至直接冠名“中國邊疆學(xué)研究”。[iv]根據(jù)馬大正對(duì)邊疆的定義，邊疆具有地理、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事等方面的特性。[v]

四、邊疆治理與公共管理的內(nèi)在聯(lián)系

我國現(xiàn)行的行政體制是在官僚制下對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理的體制。中國的邊疆治理并未超越目前的行政管理體制，但是在新時(shí)代新時(shí)期，尤其是在“一帶一路”戰(zhàn)略的指引下，中國的邊疆治理體現(xiàn)出區(qū)域公共治理的治理理念。在中國，地區(qū)發(fā)展不平衡問題一直存在，“中、東、西”部地區(qū)發(fā)展水平不同，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也成為中國公共治理的難題。[vi]

區(qū)域公共治理具有跨界治理、合作治理、“多中心”治理的特征vii。而邊疆治理正好具備區(qū)域治理的特性。中國陸地邊界線全長2.2萬多公里，從東北向西、南至云南地區(qū)，與14個(gè)國家接壤，有30多個(gè)跨界民族存在。[viii]邊疆地區(qū)存在跨境人口流動(dòng)、跨境教育、跨境民族、跨境犯罪及毒品交易、恐怖主義等問題，均需要與周邊國家加強(qiáng)跨境合作治理。穩(wěn)定與發(fā)展是邊疆地區(qū)公共治理的首要目標(biāo)。2013年，中國提出“一帶一路”（“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”）戰(zhàn)略。新疆地區(qū)抓住“一帶一路”戰(zhàn)略與“向西開放”戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇，努力打造“一帶一路”核心經(jīng)濟(jì)區(qū)。邊疆治理是區(qū)域公共治理的一部分，在全球化的今天，公共管理不再是行政區(qū)域內(nèi)部封閉解決是事情。邊疆地區(qū)獨(dú)特的地理位置，使得跨區(qū)域合作成為地區(qū)發(fā)展的必要要求。

五、邊疆治理在公共管理中的特殊性

全球化趨勢及市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了區(qū)域公共治理，而邊疆治理是區(qū)域公共治理的一部分，由于邊疆地區(qū)獨(dú)特的文化、地理區(qū)位等特性，中國的邊疆治理在公共管理中的具有特殊性。

（一）少數(shù)民族地區(qū)與邊疆地區(qū)大致重合，是中國邊疆的特點(diǎn)之一，也是中國公共管理在邊疆地區(qū)實(shí)施需要注意的地方。中國的少數(shù)民族幾乎都聚居在東北、內(nèi)蒙古、新疆、西藏及云南地區(qū)。由于中國邊疆地區(qū)的民族特性，公共管理在邊疆地區(qū)進(jìn)行的時(shí)候吸取“蘇聯(lián)解體”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不得不考慮邊疆地區(qū)“文化化”與“去政治化”等問題。張海洋、郝時(shí)遠(yuǎn)等學(xué)者認(rèn)同“民族區(qū)域自治制度”， 肯定制度設(shè)計(jì)的正確性與實(shí)際性。他們反對(duì)邊疆治理的民族政策淡化族群意識(shí)，而是在尊重少數(shù)民族人權(quán)、尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行邊疆治理。[ix]在進(jìn)行邊疆治理時(shí)，首先考慮到中國是個(gè)統(tǒng)一的多民族國家、邊疆地區(qū)是少數(shù)民族聚居地。同時(shí)，邊疆是國家主權(quán)、利益所及的邊緣區(qū)域，具有深刻的國家屬性x。邊疆治理涉及公共管理中中央與地方的利益博弈?！皬?qiáng)中央、弱地方”是公共管理在邊疆地區(qū)必須堅(jiān)持的原則。邊疆地區(qū)的戰(zhàn)略地位與緩沖地帶的作用是公共治理過程中不能忽視的前提。

（二）邊疆地區(qū)具有“老、少、邊、窮”的特性。由于歷史地理及自然條件的限制，邊疆地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)、沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著差異，尤以新疆、西藏、廣西地區(qū)為例區(qū)域公共管理對(duì)邊疆治理提出新的區(qū)域發(fā)展理念，對(duì)邊疆地區(qū)跨境發(fā)展、跨區(qū)域合作發(fā)展有著指導(dǎo)意義。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告上指出，中國的基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[xi]其中的“不平衡、不充分”就是指“中、東、西”地區(qū)發(fā)展的不平衡，也包含邊疆地區(qū)發(fā)展的不充分。

（三）邊疆是復(fù)雜、交叉的復(fù)合概念。邊疆是集獨(dú)特性與多樣性于一體的地區(qū)。公共管理在邊疆地區(qū)進(jìn)行時(shí)，需要考慮的影響因素比內(nèi)地要多。邊疆治理作為公共治理的一部分，獨(dú)特在其越來越體現(xiàn)區(qū)域公共管理的理念，也獨(dú)特在邊疆地區(qū)的復(fù)雜空間與社會(huì)現(xiàn)實(shí)。邊疆地區(qū)在公共管理中扮演的角色不是一層不變的，“一帶一路”戰(zhàn)略下，西部邊疆地區(qū)從封閉的內(nèi)陸變?yōu)閷?duì)外開放的橋頭堡；“向西開放”戰(zhàn)略則是中國改革開放的全面深化。邊疆治理需要考慮邊疆地區(qū)的政治、文化、經(jīng)濟(jì)、安全等問題，但是更應(yīng)該體現(xiàn)公共管理中的公平、正義的價(jià)值觀念。邊疆地區(qū)與中國其他地區(qū)一樣，應(yīng)該得到協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡發(fā)展。穩(wěn)定與發(fā)展不論在什么時(shí)期，都是邊疆治理理念的主旋律。

六、結(jié)語

邊疆治理理念反映出國家治理中的主動(dòng)與被動(dòng)性。邊疆治理的理念發(fā)展出于時(shí)代的需要。中國也應(yīng)抓住全球化發(fā)展機(jī)遇，勇于接受挑戰(zhàn)，改變邊疆治理中的滯后性與保守觀念，重構(gòu)邊疆治理觀念，滿足民族國家在全球化背景下的發(fā)展需要。中國邊疆治理是公共管理的特殊領(lǐng)域，但是邊疆治理不僅需要公共管理理念，還需要在公共管理中體現(xiàn)決策的科學(xué)性、專業(yè)性。中國獨(dú)特的邊疆情況不是生搬從西方舶來的公共治理思想就能得以解決的。邊疆治理需要學(xué)者深入邊疆、理論與實(shí)踐結(jié)合，形成更貼近中國實(shí)際的邊疆理論。

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