PPP模式下軌道交通業(yè)財務風險控制措施探討

藺海燕

【摘 要】在國家推動發(fā)展PPP模式的大背景下，各城市在積極籌劃建設軌道交通項目的同時，亦積極推動PPP融資模式應用，吸引社會資本參與城軌交通建設和運營。目前，在建、規(guī)劃線路規(guī)模持續(xù)擴大、投資額持續(xù)增長，建設速度穩(wěn)健提升。但是，由于PPP模式下軌道交通項目結構比較復雜，建設和經(jīng)營周期長，建設、運營、籌資成本高，項目實施中的不確定因素較多，存在諸多財務風險。本文從實際出發(fā)探討防范控制PPP模式下的財務風險，保障軌道交通企業(yè)可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。

【關鍵詞】PPP模式；軌道交通業(yè)；財務風險控制

一、PPP模式概念及意義

PPP（Public-Private Partnerships）模式即政府和社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經(jīng)營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，從而提高公共產(chǎn)品或服務的質量和供給效率。

近年來，我國依靠基礎設施建設拉動經(jīng)濟發(fā)展造成政府債務問題凸顯。為轉變政府職能、增強公共服務能力、提高國家治理能力、助推可持續(xù)發(fā)展動力，2013年11月，國家提出鼓勵社會資本進入基礎設施和公共服務領域，提倡投融資體制改革，大力推行PPP模式。國家相繼出臺各項配套政策，推動和指引PPP模式規(guī)范操作。截至2017年6月底，國家納入PPP庫的項目達1.53萬項，總投資額16.3萬億元。

長期以來，城市軌道交通作為一種基礎設施，其采用地方政府財政資金為主導的財政投融資模式，由于軌道交通項目造價高，財政投資壓力巨大。在此背景下，各城市軌道交通企業(yè)積極探索PPP融資模式，滿足巨額資金需求。截至2016年末，國內(nèi)開通城市軌道交通運營的城市共計30個，共計133條線路，運營線路總長度達4152.80公里，在建、規(guī)劃線路規(guī)模進一步擴大、投資額持續(xù)增長，PPP融資模式應用如火如荼。

二、PPP模式下城市軌道交通企業(yè)投融資特點

1.PPP模式下公私合作貫穿于城軌項目全過程，有利于風險共擔、收益共享

PPP改變了以往基礎設施供給由政府為主導的模式，在城市軌道交通建設和運營領域引入市場競爭機制，提高資源的配置效率，從而實現(xiàn)公私雙贏。PPP模式下的城軌項目合作貫穿于項目的整個過程，投資各方共同對項目的全生命周期負責。項目的前期準備是項目成功的關鍵，投資模式、交易結構、風險分擔設計和運營期限是實現(xiàn)合作的重點，涉及項目公司的組織架構、投融資結構（債權結構和股權結構）、運營管理、回報和退出機制等。既要符合國家法律法規(guī)及政策要求，又需滿足公私各方利益訴求，合理分配風險和責任，真正體現(xiàn)公私合作，實現(xiàn)利益共享和風險共擔。

2.PPP融資模式多樣化，解決了項目資本金不足和缺乏運營能力的問題，減輕了政府財政壓力

城軌項目資金需求量大、投資周期長、投資回報率低，傳統(tǒng)的交通基礎設施建設融資模式下，政府需拿出部分財政資金支持其發(fā)展。PPP模式下政府出資占比小，PPP項目引導公私合作，吸引擁有豐富管理經(jīng)驗和先進技術的社會資本方參與直接投資，解決了項目資本金不足、缺乏建設管理和運營能力的問題。項目資本金還可引入信托、資管計劃、保險資金等投資，項目貸款可與國開行及四大國有銀行等實力雄厚的銀行對接，通過銀團貸款解決項目資金問題，大大減輕了財政負擔，降低了中長期的財政支出責任風險，平滑了財政支出。

3.PPP模式下城軌項目具有規(guī)模經(jīng)濟效益，有利于吸引社會資本投資和融資增信

PPP模式下城軌項目具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟特征。運營現(xiàn)金流收入隨著運營線路的網(wǎng)絡化，逐步穩(wěn)定和持續(xù)增長。城軌項目以網(wǎng)絡規(guī)模為前提，服務質量越高，密度就越高，競爭力越強，相比其他基礎設施項目具有更高的未來收益。項目公司通過分紅或支付費用方式向投資人分配收益，財務投資人通過日常資金結算留存，施工方投資人通過有效的工程管理等賺取部分浮動收益。另外，項目公司通過爭取政府可行性缺口補助獲得有效的資金補充，這些增效措施均有利于吸引多元化投資主體參與，借助財政政策的引導和保障作用，提高了社會資本參與的積極性和金融機構融資增信的可接受度。

三、PPP模式下城市軌道交通企業(yè)面臨的財務風險

1.融資風險

PPP項目的特點是之一是高負債運行。PPP模式下城軌項目動輒百億，城軌項目公司負責進行股權和債權融資，完成項目的建設及運營維護。目前融資風險主要體現(xiàn)在：

（1）社會資本承擔主要融資義務

財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》（財金[2015]21號）中規(guī)定，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%?！币话闱闆r下，政府出資只占項目總投資的10%以內(nèi)，90%以上的資金需要社會資本籌集。社會資本投入資金分兩部分，一部分為社會自有資金，以股權投資形式進入項目公司；另一部分以項目公司為融資主體，由社會資本引入債權資金?？傊鲑Y比例小，社會資本融資責任重。

（2）融資增信主體缺失

基于PPP城軌項目的公共屬性，項目的投資回報率低，社會資本參與的意愿不高。2015年，國家在《關于在公共服務領域推廣政府和會資本合作模式的指導意見》中指出嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。目前，參與PPP項目的社會資本多為大型央企、國企。城軌項目融資需求動輒百億，項目公司股東的授信能力有限，政府作為受益方不負責融資，不提供融資增信，不為社會資本做保底承諾，從而引發(fā)高融資需求與融資增信主體缺失之間的矛盾問題，債權融資困難重重。

（3）項目期限與融資期限錯配

參與PPP項目的融資工具包括但不限于銀行貸款、銀行理財、保險資金、債券（公司債、企業(yè)債、中票等）、融資租賃、基金、信托和資產(chǎn)管理計劃等。這些融資工具的期限通常為5-10年，最長的保險資金也只有15年。融資工具的期限與PPP項目動輒20-30年的運營期相比，顯然不能滿足項目需求。融資工具與PPP項目之間的期限錯配，極易引發(fā)融資風險。

高融資需求與融資條件存在矛盾，高額融資成本缺少補助或兜底，項目過程中如果發(fā)生國家政策重大變化，金融行業(yè)融資限制調(diào)整，運營現(xiàn)金流收入不理想，貸款和還款期限安排銜接不合理，就會發(fā)生財務風險。這對項目公司加強現(xiàn)金流管理，提高融資能力，應對融資風險提出挑戰(zhàn)。

2.資金回收風險

PPP模式要求合作過程必須有運營環(huán)節(jié)，但城軌項目具有經(jīng)濟效益正外部化特點，半公益性明顯，政府主導定價，項目收益不確定，存在較大的資金回收風險。項目公司需通過客運票款、物業(yè)開發(fā)、廣告、租賃等多種經(jīng)營收益及政府票價補償作為資金來源，滿足投資回報、日常運維、還本付息、更新改造追加投資的資金需求，其中，客運票款預計收益受客流預測影響存在較大的不確定性，如果遇到客流持續(xù)低迷，客運票款收入低，缺少政府與企業(yè)共擔的票價補償機制，勢必存在運營資金回收不足的風險，從而引發(fā)財務危機。

3.成本控制風險

PPP模式下項目風險分配至設計、建設、運營及維護全過程中，社會資本方因投資規(guī)模和交易結構不同，亦承擔相應的風險。首先，由于城軌項目投資建設期長，發(fā)生建設成本超支的風險概率大，投資人可能面臨人員工資上漲需求，施工材料和設備采購或租賃成本上升，土地征遷問題導致工期延長等問題，導致建設成本超支。其次，運營期間的運維成本多為固定成本，客運收益與運維成本不是正相關，尤其是運營初期，客運收益與運維成本倒掛，如果參與運營管理的投資人對城軌運營管理的能力不足，運營成本控制能力弱，勢必導致資金缺口大。另外，PPP項目融資額度大，資金成本占投資額的比重高，有限的收益可能無法覆蓋高額的融資成本。最終，建設成本、運維成本、融資成本的不確定性導致項目成本控制風險突顯。

4.稅務風險

PPP模式下城軌項目全生命周期包含四個階段，設立階段、建設階段、運營階段和轉讓階段，具有交易結構復雜，涉稅種類繁多的特點，如果稅務籌劃不合理，稅務處理不當，極易導致稅務風險，增加納稅成本。例如，在PPP項目設立之初，較多項目公司為融資需要在交易結構設計方面使融資工具的結構兼具股權債權雙重性質，投資者締結項目公司股權融資的承諾是以股權投資本金的遠期有效退出和約定利息收益的剛性實現(xiàn)為要約條件。針對這些特性，在稅務處理上，稅務機關更多適用實質課稅原則。根據(jù)《國家稅務總局關于企業(yè)混合性投資業(yè)務企業(yè)所得稅處理問題的公告》（國家稅務總局公告2013年第41號），若同時滿足固定的利息支付、明確的投資期限和本金償還、投資者對被投資企業(yè)的凈資產(chǎn)不擁有所有權、不享有選舉權與被選舉權、不參與被投資企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動等5個條件，則股東的投資屬于混合性投資業(yè)務，股東所取得“分紅”按債權性投資繳納企業(yè)所得稅及增值稅，同時被投資企業(yè)應確認利息支出，按稅法和《國家稅務總局關于企業(yè)所得稅若干問題的公告》（2011年第34號）第一條的規(guī)定進行稅前扣除。對于被投資企業(yè)贖回的投資，投資雙方應于贖回時將贖價與投資成本之間的差額確認為債務重組損益，分別計入當期應納稅所得額；若相關投資并未同時滿足上述5個條件，則在稅務處理上仍按權益性投資進行處理。但是，實質上會計核算針對上述情況是認定為權益性投資的，計入了所有者權益，股東通過增資或轉讓形式擁有股權，以減資或轉讓形式退出。會計人員在企業(yè)所得稅匯算清繳時，很容易忽視稅務與會計處理差異，未準確進行納稅調(diào)整，產(chǎn)生不必要的稅務風險。

四、PPP模式下軌道交通企業(yè)財務風險控制措施

從PPP模式下社會資本多方利益訴求出發(fā)，結合PPP模式實踐，探討如何強化財務風險防控能力及措施，保障PPP模式下的城軌項目順利實施。

1.融資風險控制

針對PPP模式下投資期限和收益回收期限錯配的特點以及融資成本控制需要， PPP項目融資必須提前考慮融資策略問題，進行項目整體的融資方案創(chuàng)新設計，為項目建設和運營期提供強有力的資金保障，防止資金鏈斷裂。軌道交通企業(yè)可利用政府引導基金的成本低、期限長、回報及退出機制完善等優(yōu)勢，采用“基金+直投”的多層架構模式，充分打開各類投資人的參與渠道。引導基金中的政府資本以劣后級出資，對其他金融資本的進入起引導和保障作用，同時施工類社會資本作為中間級出資，側面加強對優(yōu)先級資本的保障，有助于降低收益訴求。為社會資本明確退出路徑，同意其在保持期滿后逐步轉讓基金份額或項目公司股權，必要時協(xié)助安排其它資金方受讓，打消投資人的顧慮。政府引導基金的應用可以為項目的順利實施提供強大的資金支持，降低了融資成本，優(yōu)化了資本結構，對防范融資風險意義重大。

2.資金回收風險控制

資金回收風險控制主要從以下3個方面進行：首先，基于城軌項目的經(jīng)濟效益正外部化特點，從被外部化產(chǎn)出效益理論看，考慮其可操作性，企業(yè)可將獲取返還地鐵沿線未出讓土地增值效益作為正外部性返還的主要模式。企業(yè)可通過“地鐵+物業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略，有序推進上蓋物業(yè)項目，獲取土地增值效益和物業(yè)開發(fā)利潤，持有物業(yè)租金，獲取物業(yè)升值和物業(yè)管理的收益，增加現(xiàn)金流收入。其次，隨著線路的網(wǎng)絡化發(fā)展和客流量的幾何級數(shù)增長，軌道交通的規(guī)模經(jīng)濟效益顯現(xiàn)，企業(yè)可通過降低單位固定成本，增加客運票務收入，提升附屬資源商業(yè)價值，降低融資成本，提升管理效率等手段，提高規(guī)模經(jīng)濟效益，增加資金回收的能力。最后，爭取獲得政府運營虧損補助及架大修、更新改造項目專項補貼資金的政策支持，推動政府完善運營補虧機制，補充運營資金缺口，促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展動力。

3.成本風險控制

成本控制風險主要體現(xiàn)在建設成本、運營成本和融資成本，PPP模式下社會資本承擔風險主體，需要企業(yè)具備強大的建設、運營管理和融資創(chuàng)新實力。建設環(huán)節(jié)，軌道交通企業(yè)需要做好項目前期預算，引入項目成本管理法，在設計階段就考慮項目成本控制，優(yōu)化設計和施工方案，合理制定工程施工計劃，減少不必要的設計變更，加強工程造價審核，提前引入政府審計，有效控制工程造價上升風險。運營環(huán)節(jié)，企業(yè)引入或借鑒學習香港、北京、上海、廣州、深圳、南京等知名地鐵運營公司的先進管理經(jīng)驗，提前做好客流預測，加強運營成本的過程管控，進行乘客滿意度調(diào)查，提高服務質量，保證運營收益的實現(xiàn)。融資方面，企業(yè)可與國家開發(fā)銀行對接爭取政策性貸款，并獲得銀團貸款支持。投資設立融資租賃公司平臺，獲取低成本貸款資金，盤活資產(chǎn)。設立金融公司平臺，以自有資金進行投資和融資創(chuàng)新，多措并舉創(chuàng)造盈收，有效控制融資成本。

4.稅務風險控制

在PPP項目前期準備階段就應充分考慮法律及稅務風險，提前與主管稅務機關進行溝通，就PPP項目投資決策相關稅務問題咨詢確認，規(guī)避稅務執(zhí)行風險。建立PPP相關內(nèi)容培訓機制，組織培訓PPP項目人員，提高財務、法務、合約人員的項目風險意識，掌握國家PPP相關財稅政策及財稅實操處理，保障PPP項目的順利實施。建立財稅風險評估機制，有效識別評估項目過程中的稅務風險，通過法律約定、爭取政府支持等手段，有效防控PPP投資中的各項稅務風險。

五、結束語

總之，軌道交通企業(yè)實施PPP項目時需充分識別項目風險，充分考慮參與各方的風險承受能力，秉承成本與效益兼顧的原則，制定有效、全面的防范和控制措施，保障PPP項目的順利實施。

參考文獻：

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