PPP模式下軌道交通業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施探討

藺海燕

【摘 要】在國家推動(dòng)發(fā)展PPP模式的大背景下，各城市在積極籌劃建設(shè)軌道交通項(xiàng)目的同時(shí)，亦積極推動(dòng)PPP融資模式應(yīng)用，吸引社會(huì)資本參與城軌交通建設(shè)和運(yùn)營。目前，在建、規(guī)劃線路規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、投資額持續(xù)增長，建設(shè)速度穩(wěn)健提升。但是，由于PPP模式下軌道交通項(xiàng)目結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，建設(shè)和經(jīng)營周期長，建設(shè)、運(yùn)營、籌資成本高，項(xiàng)目實(shí)施中的不確定因素較多，存在諸多財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文從實(shí)際出發(fā)探討防范控制PPP模式下的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障軌道交通企業(yè)可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；軌道交通業(yè)；財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

一、PPP模式概念及意義

PPP（Public-Private Partnerships）模式即政府和社會(huì)資本合作模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，從而提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

近年來，我國依靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成政府債務(wù)問題凸顯。為轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)公共服務(wù)能力、提高國家治理能力、助推可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，2013年11月，國家提出鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，提倡投融資體制改革，大力推行PPP模式。國家相繼出臺(tái)各項(xiàng)配套政策，推動(dòng)和指引PPP模式規(guī)范操作。截至2017年6月底，國家納入PPP庫的項(xiàng)目達(dá)1.53萬項(xiàng)，總投資額16.3萬億元。

長期以來，城市軌道交通作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，其采用地方政府財(cái)政資金為主導(dǎo)的財(cái)政投融資模式，由于軌道交通項(xiàng)目造價(jià)高，財(cái)政投資壓力巨大。在此背景下，各城市軌道交通企業(yè)積極探索PPP融資模式，滿足巨額資金需求。截至2016年末，國內(nèi)開通城市軌道交通運(yùn)營的城市共計(jì)30個(gè)，共計(jì)133條線路，運(yùn)營線路總長度達(dá)4152.80公里，在建、規(guī)劃線路規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大、投資額持續(xù)增長，PPP融資模式應(yīng)用如火如荼。

二、PPP模式下城市軌道交通企業(yè)投融資特點(diǎn)

1.PPP模式下公私合作貫穿于城軌項(xiàng)目全過程，有利于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享

PPP改變了以往基礎(chǔ)設(shè)施供給由政府為主導(dǎo)的模式，在城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，提高資源的配置效率，從而實(shí)現(xiàn)公私雙贏。PPP模式下的城軌項(xiàng)目合作貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)過程，投資各方共同對(duì)項(xiàng)目的全生命周期負(fù)責(zé)。項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，投資模式、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)和運(yùn)營期限是實(shí)現(xiàn)合作的重點(diǎn)，涉及項(xiàng)目公司的組織架構(gòu)、投融資結(jié)構(gòu)（債權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)）、運(yùn)營管理、回報(bào)和退出機(jī)制等。既要符合國家法律法規(guī)及政策要求，又需滿足公私各方利益訴求，合理分配風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，真正體現(xiàn)公私合作，實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2.PPP融資模式多樣化，解決了項(xiàng)目資本金不足和缺乏運(yùn)營能力的問題，減輕了政府財(cái)政壓力

城軌項(xiàng)目資金需求量大、投資周期長、投資回報(bào)率低，傳統(tǒng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式下，政府需拿出部分財(cái)政資金支持其發(fā)展。PPP模式下政府出資占比小，PPP項(xiàng)目引導(dǎo)公私合作，吸引擁有豐富管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)技術(shù)的社會(huì)資本方參與直接投資，解決了項(xiàng)目資本金不足、缺乏建設(shè)管理和運(yùn)營能力的問題。項(xiàng)目資本金還可引入信托、資管計(jì)劃、保險(xiǎn)資金等投資，項(xiàng)目貸款可與國開行及四大國有銀行等實(shí)力雄厚的銀行對(duì)接，通過銀團(tuán)貸款解決項(xiàng)目資金問題，大大減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了中長期的財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，平滑了財(cái)政支出。

3.PPP模式下城軌項(xiàng)目具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，有利于吸引社會(huì)資本投資和融資增信

PPP模式下城軌項(xiàng)目具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。運(yùn)營現(xiàn)金流收入隨著運(yùn)營線路的網(wǎng)絡(luò)化，逐步穩(wěn)定和持續(xù)增長。城軌項(xiàng)目以網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為前提，服務(wù)質(zhì)量越高，密度就越高，競爭力越強(qiáng)，相比其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有更高的未來收益。項(xiàng)目公司通過分紅或支付費(fèi)用方式向投資人分配收益，財(cái)務(wù)投資人通過日常資金結(jié)算留存，施工方投資人通過有效的工程管理等賺取部分浮動(dòng)收益。另外，項(xiàng)目公司通過爭取政府可行性缺口補(bǔ)助獲得有效的資金補(bǔ)充，這些增效措施均有利于吸引多元化投資主體參與，借助財(cái)政政策的引導(dǎo)和保障作用，提高了社會(huì)資本參與的積極性和金融機(jī)構(gòu)融資增信的可接受度。

三、PPP模式下城市軌道交通企業(yè)面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是之一是高負(fù)債運(yùn)行。PPP模式下城軌項(xiàng)目動(dòng)輒百億，城軌項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行股權(quán)和債權(quán)融資，完成項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)。目前融資風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：

（1）社會(huì)資本承擔(dān)主要融資義務(wù)

財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引的通知》（財(cái)金[2015]21號(hào)）中規(guī)定，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%?！币话闱闆r下，政府出資只占項(xiàng)目總投資的10%以內(nèi)，90%以上的資金需要社會(huì)資本籌集。社會(huì)資本投入資金分兩部分，一部分為社會(huì)自有資金，以股權(quán)投資形式進(jìn)入項(xiàng)目公司；另一部分以項(xiàng)目公司為融資主體，由社會(huì)資本引入債權(quán)資金?？傊?，政府出資比例小，社會(huì)資本融資責(zé)任重。

（2）融資增信主體缺失

基于PPP城軌項(xiàng)目的公共屬性，項(xiàng)目的投資回報(bào)率低，社會(huì)資本參與的意愿不高。2015年，國家在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》中指出嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。目前，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本多為大型央企、國企。城軌項(xiàng)目融資需求動(dòng)輒百億，項(xiàng)目公司股東的授信能力有限，政府作為受益方不負(fù)責(zé)融資，不提供融資增信，不為社會(huì)資本做保底承諾，從而引發(fā)高融資需求與融資增信主體缺失之間的矛盾問題，債權(quán)融資困難重重。

（3）項(xiàng)目期限與融資期限錯(cuò)配

參與PPP項(xiàng)目的融資工具包括但不限于銀行貸款、銀行理財(cái)、保險(xiǎn)資金、債券（公司債、企業(yè)債、中票等）、融資租賃、基金、信托和資產(chǎn)管理計(jì)劃等。這些融資工具的期限通常為5-10年，最長的保險(xiǎn)資金也只有15年。融資工具的期限與PPP項(xiàng)目動(dòng)輒20-30年的運(yùn)營期相比，顯然不能滿足項(xiàng)目需求。融資工具與PPP項(xiàng)目之間的期限錯(cuò)配，極易引發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)。

高融資需求與融資條件存在矛盾，高額融資成本缺少補(bǔ)助或兜底，項(xiàng)目過程中如果發(fā)生國家政策重大變化，金融行業(yè)融資限制調(diào)整，運(yùn)營現(xiàn)金流收入不理想，貸款和還款期限安排銜接不合理，就會(huì)發(fā)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)項(xiàng)目公司加強(qiáng)現(xiàn)金流管理，提高融資能力，應(yīng)對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)提出挑戰(zhàn)。

2.資金回收風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式要求合作過程必須有運(yùn)營環(huán)節(jié)，但城軌項(xiàng)目具有經(jīng)濟(jì)效益正外部化特點(diǎn)，半公益性明顯，政府主導(dǎo)定價(jià)，項(xiàng)目收益不確定，存在較大的資金回收風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司需通過客運(yùn)票款、物業(yè)開發(fā)、廣告、租賃等多種經(jīng)營收益及政府票價(jià)補(bǔ)償作為資金來源，滿足投資回報(bào)、日常運(yùn)維、還本付息、更新改造追加投資的資金需求，其中，客運(yùn)票款預(yù)計(jì)收益受客流預(yù)測影響存在較大的不確定性，如果遇到客流持續(xù)低迷，客運(yùn)票款收入低，缺少政府與企業(yè)共擔(dān)的票價(jià)補(bǔ)償機(jī)制，勢必存在運(yùn)營資金回收不足的風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī)。

3.成本控制風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配至設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)全過程中，社會(huì)資本方因投資規(guī)模和交易結(jié)構(gòu)不同，亦承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。首先，由于城軌項(xiàng)目投資建設(shè)期長，發(fā)生建設(shè)成本超支的風(fēng)險(xiǎn)概率大，投資人可能面臨人員工資上漲需求，施工材料和設(shè)備采購或租賃成本上升，土地征遷問題導(dǎo)致工期延長等問題，導(dǎo)致建設(shè)成本超支。其次，運(yùn)營期間的運(yùn)維成本多為固定成本，客運(yùn)收益與運(yùn)維成本不是正相關(guān)，尤其是運(yùn)營初期，客運(yùn)收益與運(yùn)維成本倒掛，如果參與運(yùn)營管理的投資人對(duì)城軌運(yùn)營管理的能力不足，運(yùn)營成本控制能力弱，勢必導(dǎo)致資金缺口大。另外，PPP項(xiàng)目融資額度大，資金成本占投資額的比重高，有限的收益可能無法覆蓋高額的融資成本。最終，建設(shè)成本、運(yùn)維成本、融資成本的不確定性導(dǎo)致項(xiàng)目成本控制風(fēng)險(xiǎn)突顯。

4.稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下城軌項(xiàng)目全生命周期包含四個(gè)階段，設(shè)立階段、建設(shè)階段、運(yùn)營階段和轉(zhuǎn)讓階段，具有交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉稅種類繁多的特點(diǎn)，如果稅務(wù)籌劃不合理，稅務(wù)處理不當(dāng)，極易導(dǎo)致稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增加納稅成本。例如，在PPP項(xiàng)目設(shè)立之初，較多項(xiàng)目公司為融資需要在交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方面使融資工具的結(jié)構(gòu)兼具股權(quán)債權(quán)雙重性質(zhì)，投資者締結(jié)項(xiàng)目公司股權(quán)融資的承諾是以股權(quán)投資本金的遠(yuǎn)期有效退出和約定利息收益的剛性實(shí)現(xiàn)為要約條件。針對(duì)這些特性，在稅務(wù)處理上，稅務(wù)機(jī)關(guān)更多適用實(shí)質(zhì)課稅原則。根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)混合性投資業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2013年第41號(hào)），若同時(shí)滿足固定的利息支付、明確的投資期限和本金償還、投資者對(duì)被投資企業(yè)的凈資產(chǎn)不擁有所有權(quán)、不享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)、不參與被投資企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等5個(gè)條件，則股東的投資屬于混合性投資業(yè)務(wù)，股東所取得“分紅”按債權(quán)性投資繳納企業(yè)所得稅及增值稅，同時(shí)被投資企業(yè)應(yīng)確認(rèn)利息支出，按稅法和《國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)所得稅若干問題的公告》（2011年第34號(hào)）第一條的規(guī)定進(jìn)行稅前扣除。對(duì)于被投資企業(yè)贖回的投資，投資雙方應(yīng)于贖回時(shí)將贖價(jià)與投資成本之間的差額確認(rèn)為債務(wù)重組損益，分別計(jì)入當(dāng)期應(yīng)納稅所得額；若相關(guān)投資并未同時(shí)滿足上述5個(gè)條件，則在稅務(wù)處理上仍按權(quán)益性投資進(jìn)行處理。但是，實(shí)質(zhì)上會(huì)計(jì)核算針對(duì)上述情況是認(rèn)定為權(quán)益性投資的，計(jì)入了所有者權(quán)益，股東通過增資或轉(zhuǎn)讓形式擁有股權(quán)，以減資或轉(zhuǎn)讓形式退出。會(huì)計(jì)人員在企業(yè)所得稅匯算清繳時(shí)，很容易忽視稅務(wù)與會(huì)計(jì)處理差異，未準(zhǔn)確進(jìn)行納稅調(diào)整，產(chǎn)生不必要的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP模式下軌道交通企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施

從PPP模式下社會(huì)資本多方利益訴求出發(fā)，結(jié)合PPP模式實(shí)踐，探討如何強(qiáng)化財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力及措施，保障PPP模式下的城軌項(xiàng)目順利實(shí)施。

1.融資風(fēng)險(xiǎn)控制

針對(duì)PPP模式下投資期限和收益回收期限錯(cuò)配的特點(diǎn)以及融資成本控制需要， PPP項(xiàng)目融資必須提前考慮融資策略問題，進(jìn)行項(xiàng)目整體的融資方案創(chuàng)新設(shè)計(jì)，為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期提供強(qiáng)有力的資金保障，防止資金鏈斷裂。軌道交通企業(yè)可利用政府引導(dǎo)基金的成本低、期限長、回報(bào)及退出機(jī)制完善等優(yōu)勢，采用“基金+直投”的多層架構(gòu)模式，充分打開各類投資人的參與渠道。引導(dǎo)基金中的政府資本以劣后級(jí)出資，對(duì)其他金融資本的進(jìn)入起引導(dǎo)和保障作用，同時(shí)施工類社會(huì)資本作為中間級(jí)出資，側(cè)面加強(qiáng)對(duì)優(yōu)先級(jí)資本的保障，有助于降低收益訴求。為社會(huì)資本明確退出路徑，同意其在保持期滿后逐步轉(zhuǎn)讓基金份額或項(xiàng)目公司股權(quán)，必要時(shí)協(xié)助安排其它資金方受讓，打消投資人的顧慮。政府引導(dǎo)基金的應(yīng)用可以為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供強(qiáng)大的資金支持，降低了融資成本，優(yōu)化了資本結(jié)構(gòu)，對(duì)防范融資風(fēng)險(xiǎn)意義重大。

2.資金回收風(fēng)險(xiǎn)控制

資金回收風(fēng)險(xiǎn)控制主要從以下3個(gè)方面進(jìn)行：首先，基于城軌項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益正外部化特點(diǎn)，從被外部化產(chǎn)出效益理論看，考慮其可操作性，企業(yè)可將獲取返還地鐵沿線未出讓土地增值效益作為正外部性返還的主要模式。企業(yè)可通過“地鐵+物業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略，有序推進(jìn)上蓋物業(yè)項(xiàng)目，獲取土地增值效益和物業(yè)開發(fā)利潤，持有物業(yè)租金，獲取物業(yè)升值和物業(yè)管理的收益，增加現(xiàn)金流收入。其次，隨著線路的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展和客流量的幾何級(jí)數(shù)增長，軌道交通的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)，企業(yè)可通過降低單位固定成本，增加客運(yùn)票務(wù)收入，提升附屬資源商業(yè)價(jià)值，降低融資成本，提升管理效率等手段，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，增加資金回收的能力。最后，爭取獲得政府運(yùn)營虧損補(bǔ)助及架大修、更新改造項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)貼資金的政策支持，推動(dòng)政府完善運(yùn)營補(bǔ)虧機(jī)制，補(bǔ)充運(yùn)營資金缺口，促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

3.成本風(fēng)險(xiǎn)控制

成本控制風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在建設(shè)成本、運(yùn)營成本和融資成本，PPP模式下社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主體，需要企業(yè)具備強(qiáng)大的建設(shè)、運(yùn)營管理和融資創(chuàng)新實(shí)力。建設(shè)環(huán)節(jié)，軌道交通企業(yè)需要做好項(xiàng)目前期預(yù)算，引入項(xiàng)目成本管理法，在設(shè)計(jì)階段就考慮項(xiàng)目成本控制，優(yōu)化設(shè)計(jì)和施工方案，合理制定工程施工計(jì)劃，減少不必要的設(shè)計(jì)變更，加強(qiáng)工程造價(jià)審核，提前引入政府審計(jì)，有效控制工程造價(jià)上升風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營環(huán)節(jié)，企業(yè)引入或借鑒學(xué)習(xí)香港、北京、上海、廣州、深圳、南京等知名地鐵運(yùn)營公司的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，提前做好客流預(yù)測，加強(qiáng)運(yùn)營成本的過程管控，進(jìn)行乘客滿意度調(diào)查，提高服務(wù)質(zhì)量，保證運(yùn)營收益的實(shí)現(xiàn)。融資方面，企業(yè)可與國家開發(fā)銀行對(duì)接爭取政策性貸款，并獲得銀團(tuán)貸款支持。投資設(shè)立融資租賃公司平臺(tái)，獲取低成本貸款資金，盤活資產(chǎn)。設(shè)立金融公司平臺(tái)，以自有資金進(jìn)行投資和融資創(chuàng)新，多措并舉創(chuàng)造盈收，有效控制融資成本。

4.稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

在PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段就應(yīng)充分考慮法律及稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提前與主管稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，就PPP項(xiàng)目投資決策相關(guān)稅務(wù)問題咨詢確認(rèn)，規(guī)避稅務(wù)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。建立PPP相關(guān)內(nèi)容培訓(xùn)機(jī)制，組織培訓(xùn)PPP項(xiàng)目人員，提高財(cái)務(wù)、法務(wù)、合約人員的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，掌握國家PPP相關(guān)財(cái)稅政策及財(cái)稅實(shí)操處理，保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。建立財(cái)稅風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，有效識(shí)別評(píng)估項(xiàng)目過程中的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過法律約定、爭取政府支持等手段，有效防控PPP投資中的各項(xiàng)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)束語

總之，軌道交通企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)需充分識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，充分考慮參與各方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，秉承成本與效益兼顧的原則，制定有效、全面的防范和控制措施，保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

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