內(nèi)部控制視角下的西安市事業(yè)單位資產(chǎn)管理實(shí)踐研究

杜曼

【摘 要】本文以內(nèi)部控制理論為依托，按照內(nèi)部控制五要素以及固定資產(chǎn)管理流程設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，針對(duì)A事業(yè)單位進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，分析該單位資產(chǎn)管理存在的主要問題并分析深層次原因，并從內(nèi)部控制的角度給出具體的資產(chǎn)管理優(yōu)化措施。

【關(guān)鍵詞】資產(chǎn)管理；內(nèi)部控制

一、案例單位資產(chǎn)管理基本情況

A單位是集行政、教學(xué)、科研為一體的事業(yè)單位。資產(chǎn)管理存在以下特點(diǎn)：一是固定資產(chǎn)金額高。二是低價(jià)值固定資產(chǎn)數(shù)量多且購置年代久遠(yuǎn)。

二、固定資產(chǎn)管理存在問題

通過設(shè)計(jì)調(diào)查問卷以及同A單位相關(guān)部門負(fù)責(zé)人員訪談，整理總結(jié)出該單位資產(chǎn)管理存在以下突出問題：

1.內(nèi)部控制環(huán)境不理想

一是部門職責(zé)分工不清。A單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位職責(zé)、事務(wù)處理流程均不夠清晰，沒有統(tǒng)一制作制度手冊(cè)，各項(xiàng)制度分散于各個(gè)部門，相互之間溝通不足，不了解對(duì)方職責(zé)范圍。二是制度不健全。制度內(nèi)容不完善，不全面，缺少相關(guān)業(yè)務(wù)流程的規(guī)范，業(yè)務(wù)事項(xiàng)前后處理不一致的現(xiàn)象。制度落實(shí)情況不樂觀，雖有制度規(guī)定，但是在實(shí)際操作中因?yàn)槿鄙俦O(jiān)督問責(zé)或工作人員礙于情面，沒有得到貫徹落實(shí)。

2.資產(chǎn)管理防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足

一是缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。資產(chǎn)管理部門在具體固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)中缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制思想，購置固定資產(chǎn)缺乏規(guī)劃性，忽視預(yù)算管理，重復(fù)購置問題多發(fā)。同樣的，資產(chǎn)閑置浪費(fèi)、資產(chǎn)流失也與資產(chǎn)管理過程中缺少風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)有關(guān)。二是未設(shè)置專門負(fù)責(zé)的部門，缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制。

3.控制活動(dòng)不夠完善

（1）資產(chǎn)管理崗位人員專業(yè)能力不足。內(nèi)部控制是一項(xiàng)專業(yè)性比較強(qiáng)的工作，資產(chǎn)管理科工作人員均不是專業(yè)人才，資產(chǎn)科部門缺少對(duì)資產(chǎn)管理工作人員相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，工作人員素質(zhì)差異大，落實(shí)工作責(zé)任難度大。

（2）授權(quán)審批權(quán)責(zé)順序不清。授權(quán)審批是管理工作中的重要控制手段之一。單位內(nèi)部沒有對(duì)固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)的授權(quán)審批有具體、清晰的明確規(guī)定。對(duì)部分業(yè)務(wù)事項(xiàng)審批的先后順序也沒有嚴(yán)格的規(guī)定，沒有明確的授權(quán)審批的責(zé)任、界限必然導(dǎo)致資產(chǎn)業(yè)務(wù)內(nèi)部流程控制失效。另外，涉及授權(quán)審批事項(xiàng)缺少統(tǒng)一的單據(jù)控制，多用自制報(bào)告申請(qǐng)，報(bào)告申請(qǐng)格式不一。

（3） 資產(chǎn)預(yù)算科學(xué)性、合理有效性有待提高。一是預(yù)算不嚴(yán)。預(yù)算執(zhí)行時(shí)隨意變動(dòng)，不重視預(yù)算編制，惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響了預(yù)算的準(zhǔn)確性，科學(xué)性；二是資產(chǎn)預(yù)算科學(xué)性不夠。在資產(chǎn)購置預(yù)算編制時(shí)，缺少明確的審核辦法和配置標(biāo)準(zhǔn)，在資產(chǎn)預(yù)算審查時(shí)不注重和資產(chǎn)管理部門對(duì)接，不能有效的與各部門資產(chǎn)存量情況以及業(yè)務(wù)需求掛鉤，預(yù)算科學(xué)性不強(qiáng)；三是重大資產(chǎn)項(xiàng)目上馬隨意，部分項(xiàng)目缺少可行性分析或者報(bào)告內(nèi)容簡(jiǎn)單，未觸及實(shí)質(zhì)，難以作為是否立項(xiàng)的依據(jù)。

4.資產(chǎn)業(yè)務(wù)流程未作優(yōu)化和梳理，資產(chǎn)日常管理問題多發(fā)

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，單位資產(chǎn)日常管理問題多發(fā)，主要存在以下問題：購置環(huán)節(jié)中，請(qǐng)購申請(qǐng)缺少財(cái)務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門的預(yù)審、缺少可行性論證、驗(yàn)收不夠規(guī)范。日常維護(hù)不相容崗位未分離，缺少有效的資產(chǎn)內(nèi)部調(diào)劑方式、閑置資產(chǎn)無人問津。資產(chǎn)處置隨意，存在資料不全和報(bào)廢處置審批手續(xù)內(nèi)容不完整的情況。資產(chǎn)處置申請(qǐng)、詢價(jià)、執(zhí)行均為一人承擔(dān)。資產(chǎn)處置缺少監(jiān)督，很容易造成單位資產(chǎn)流失。

三、原因分析

1.管理權(quán)限不集中，影響效果

單位固定資產(chǎn)管理工作權(quán)限分散在財(cái)務(wù)處、行政處、資產(chǎn)使用部門等多個(gè)部門，沒有明確的歸口部門，致使部分固定資產(chǎn)管理工作失效，不能實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)集中管理。固定資產(chǎn)管理權(quán)限相對(duì)分散，資產(chǎn)科和財(cái)務(wù)部門相互工作缺少必要的溝通與聯(lián)系，例如固定資產(chǎn)配置沒有和固定資產(chǎn)預(yù)算管理緊密結(jié)合，時(shí)常發(fā)生固定資產(chǎn)購價(jià)款超出原先該資產(chǎn)預(yù)算金額的事項(xiàng)。

2.日常管理工作不夠規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

固定資產(chǎn)的日常管理工作不夠規(guī)范，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，同類型業(yè)務(wù)事項(xiàng)辦理前后不一致。資產(chǎn)日常使用過程中，個(gè)別部門隨意相互調(diào)撥資產(chǎn)，未辦理任何相關(guān)手續(xù)，資產(chǎn)科監(jiān)管缺失，難以及時(shí)準(zhǔn)確的得到各項(xiàng)資產(chǎn)的分布情況，賬實(shí)不符問題嚴(yán)重。個(gè)別部門資產(chǎn)使用過程中不夠珍惜愛護(hù)，資產(chǎn)使用不當(dāng)造成資產(chǎn)損毀或者丟失。

3.日常管理松散、資產(chǎn)整合不夠

單位創(chuàng)辦前期疏于對(duì)固定資產(chǎn)的管理，資產(chǎn)管理手段陳舊，沒有進(jìn)行過全面的資產(chǎn)清查核算工作，賬務(wù)處理方式為手工記賬，對(duì)賬比較困難。在單位進(jìn)一步發(fā)展，置辦更多新的固定資產(chǎn)的同時(shí)，缺少對(duì)原固定資產(chǎn)的管理，也沒有建立一套比較完整的固定資產(chǎn)管理體系。不少辦公設(shè)備早己經(jīng)被使用部門淘汰，完全處于報(bào)廢的狀態(tài)、甚至丟失，但是并沒有進(jìn)行報(bào)廢審批程序。單位資產(chǎn)總額虛高不下。另外，由于缺少必要、及時(shí)的資產(chǎn)清查工作，單位固定資產(chǎn)存在嚴(yán)重的冗余現(xiàn)象。

4.制度的問題

一是內(nèi)部管理體制不健全。制度之間不銜接，存在缺位。制度散落于各個(gè)與資產(chǎn)有關(guān)的業(yè)務(wù)部門的部門規(guī)章制度中，由于缺少統(tǒng)一管理，制度制定時(shí)僅僅從本部門工作出發(fā)，各自為政，制度間缺少銜接。二是執(zhí)行不到位。內(nèi)部控制未能有效落實(shí)，制定執(zhí)行過程中多以人情、習(xí)慣代替規(guī)則，制度流于形式。一方面單位內(nèi)部監(jiān)管不力；另一方面部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)關(guān)鍵崗位職責(zé)分工不明確，工作交叉，出現(xiàn)問題相互推諉，部分工作人員缺乏必要的責(zé)任心和控制意識(shí)，日常管理業(yè)務(wù)流程操作不規(guī)范。

四、優(yōu)化措施

1.組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化

針對(duì)前述A單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的職責(zé)不夠清晰，劃分不夠嚴(yán)格、資產(chǎn)管理部分工作沒人負(fù)責(zé)等一系列問題，對(duì)A單位組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，建立起科學(xué)合理、運(yùn)行有效、權(quán)責(zé)明晰的資產(chǎn)管理組織機(jī)構(gòu)。在優(yōu)化資產(chǎn)管理組織機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)注重各部門權(quán)責(zé)內(nèi)容，保證固定資產(chǎn)工作事事有人管，沒有工作交叉和遺漏職責(zé)。機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)化應(yīng)注重“制衡性、適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性”，確保決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互分離、相互制約、相互監(jiān)督。

2.健全資產(chǎn)管理制度規(guī)范

建立健全單位資產(chǎn)管理內(nèi)控相關(guān)制度，由資產(chǎn)管理中心牽頭，按照財(cái)經(jīng)紀(jì)律的要求，結(jié)合單位實(shí)際情況，建立一整套符合內(nèi)部控制要求的資產(chǎn)管理制度規(guī)范。制度建立中應(yīng)注對(duì)資產(chǎn)管理相關(guān)部門職責(zé)和崗位職責(zé)的權(quán)限的明晰，確保資產(chǎn)不兼容崗位相互分離；明確資產(chǎn)業(yè)務(wù)授權(quán)審批權(quán)限，不得越權(quán)審批；對(duì)于重要資產(chǎn)的購置和建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)行分析、評(píng)估；注重流程管理，根據(jù)單位具體情形，按照資產(chǎn)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)構(gòu)建資產(chǎn)流程制度，對(duì)資產(chǎn)實(shí)行全過程管理。

3.加強(qiáng)資產(chǎn)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

為了進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，現(xiàn)以監(jiān)督監(jiān)察室為歸口部門，成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，定期對(duì)A單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。對(duì)固定資產(chǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的分析和診斷，識(shí)別關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序，采取具體的方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避控制。對(duì)資產(chǎn)管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，找出控制措施，建立了完整的資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫。通過收集單位文件資料，實(shí)地查閱固定資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的資料，對(duì)資產(chǎn)科、財(cái)務(wù)處等資產(chǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)部門進(jìn)行訪談，由此得出A單位資產(chǎn)管理各業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施。

4.加強(qiáng)資產(chǎn)控制措施

（1）加強(qiáng)資產(chǎn)管理關(guān)鍵崗位人員控制。一是加強(qiáng)人才引進(jìn)。安排熟悉固定資產(chǎn)管理相關(guān)的規(guī)章制度、具備內(nèi)部控制知識(shí)的高素質(zhì)人才到資產(chǎn)管理崗位上工作。二是加強(qiáng)人才培養(yǎng)。通過短期培訓(xùn)、派出學(xué)習(xí)、調(diào)研交流的方式，提升資產(chǎn)科和監(jiān)督檢查室領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力。三是加強(qiáng)人員考核。通過業(yè)績(jī)考核、獎(jiǎng)勵(lì)處罰、薪酬待遇等方式，對(duì)關(guān)鍵崗位人員進(jìn)行激勵(lì)保障，增強(qiáng)關(guān)鍵人員的工作積極性。建立關(guān)鍵崗位人員業(yè)績(jī)考核機(jī)制，并在政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)依據(jù)考核結(jié)果對(duì)關(guān)鍵崗位人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）明確授權(quán)審批層級(jí)。為了建立科學(xué)的議事決策機(jī)制，首選是建立新的授權(quán)體系，根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)和類別，制定具體的審核審批權(quán)限表，以資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為例，建立資產(chǎn)業(yè)務(wù)審核審批權(quán)限表，明確資產(chǎn)管理過程中重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的業(yè)務(wù)審批權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)金額重大、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生機(jī)會(huì)大的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的管理。

（3）加強(qiáng)資產(chǎn)日常管理。對(duì)資產(chǎn)各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行流程再造。對(duì)單位資產(chǎn)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理分析。以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化驅(qū)動(dòng)單位制度建設(shè)從基礎(chǔ)管理層面走向流程管理。對(duì)前述固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)流程不清楚和存在問題的地方進(jìn)行梳理與改造，對(duì)資產(chǎn)日常管理薄弱的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)繪制流程圖，分析每一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，找出控制點(diǎn)，從而進(jìn)一步規(guī)范資產(chǎn)業(yè)務(wù)。