祁天嬌/中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院
我國(guó)改革開(kāi)放至今已歷40年,村級(jí)檔案管理也經(jīng)歷了40年的發(fā)展,對(duì)村級(jí)檔案管理在過(guò)去40年的發(fā)展進(jìn)行梳理,也是對(duì)農(nóng)村改革開(kāi)放40年歷程進(jìn)行回顧。2017年12月,習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會(huì)議上部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,村級(jí)檔案管理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,受到了新的重視。2018年1月,國(guó)家檔案局聯(lián)合民政部、農(nóng)業(yè)部頒布《村級(jí)檔案管理辦法》[1],從國(guó)家層面要求實(shí)現(xiàn)村級(jí)檔案管理規(guī)范化,這標(biāo)志著村級(jí)檔案工作被納入國(guó)家檔案資源管理的整體戰(zhàn)略中。在這樣的背景下,有必要對(duì)村級(jí)檔案管理40年的發(fā)展歷程進(jìn)行回顧總結(jié),并探索新的發(fā)展模式。
村級(jí)檔案管理的學(xué)術(shù)研究起源于上世紀(jì)80年代。1983年韓星波以浙江慈溪為案例提出加強(qiáng)村級(jí)檔案工作[2],此后學(xué)者針對(duì)村級(jí)建檔[3]、村級(jí)檔案工作規(guī)范化[4]、村級(jí)檔案利用[5]、村級(jí)檔案特殊政策[6]、村級(jí)檔案文化建設(shè)[7]等若干主題進(jìn)行了研究。雖然至今研究成果斐然,但總體上存在以下不足:一是研究多是從某地案例出發(fā)研究具體環(huán)境中的具體做法,缺少對(duì)一般村級(jí)檔案管理普遍規(guī)律的理論總結(jié);二是大多數(shù)研究成果是對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)卮寮?jí)檔案工作的一般描述性研究,缺少跨越地域和歷史階段的綜述性研究;三是理論成果依賴(lài)實(shí)踐結(jié)果,缺乏創(chuàng)新性的、能夠推動(dòng)實(shí)踐的理論研究。
本文將采取文獻(xiàn)研究法,旨在跨越具體案例、地區(qū)和時(shí)間的限制,結(jié)合農(nóng)村歷史發(fā)展的縱向視角與村級(jí)檔案工作的橫向視角,回顧我國(guó)村級(jí)檔案管理40年發(fā)展的一般規(guī)律與變化趨勢(shì),分析村級(jí)檔案工作的現(xiàn)存問(wèn)題,并在鄉(xiāng)村振興背景下展望未來(lái)我國(guó)村級(jí)檔案管理的新發(fā)展。
村級(jí)檔案管理體系包括村級(jí)建檔、規(guī)范管理、提供利用、調(diào)整結(jié)構(gòu)和優(yōu)化技術(shù)等多個(gè)方面,這一建設(shè)過(guò)程既是檔案管理完整業(yè)務(wù)鏈的體現(xiàn),也受到不同歷史時(shí)期社會(huì)多元因素的驅(qū)動(dòng)。
我國(guó)村級(jí)建檔是伴隨上世紀(jì)70年代末的農(nóng)村改革起步的,總體呈現(xiàn)出“由點(diǎn)到面”的特點(diǎn)。1979年改革開(kāi)放后,部分農(nóng)村社、隊(duì)開(kāi)始建檔,但始終未成氣候。1983年,農(nóng)村基本完成政社分離后,村級(jí)檔案有了基本的建設(shè)單位和負(fù)責(zé)人,村級(jí)建檔逐漸成為鄉(xiāng)村管理工作的常規(guī)內(nèi)容。當(dāng)時(shí)村級(jí)檔案管理要為政治體制的過(guò)渡服務(wù),因此一方面要整理歷史檔案,包括原公社的文件材料和政社分離過(guò)渡時(shí)期的文件材料等;另一方面要建立農(nóng)村文書(shū)檔案常規(guī)管理制度,包括確立鄉(xiāng)、村文書(shū)人員,設(shè)置專(zhuān)門(mén)的檔案管理崗位和村級(jí)檔案室,建立符合農(nóng)村新政治體制要求的完整文書(shū)歸檔制度等[8]。90年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后,村級(jí)建檔主要任務(wù)轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村企業(yè)、產(chǎn)業(yè)與事業(yè)發(fā)展提供支持。從建檔范圍來(lái)看,村級(jí)檔案早期以村文書(shū)檔案與會(huì)計(jì)檔案等為主,之后增加了村辦企業(yè)檔案與科技檔案、農(nóng)戶(hù)檔案、農(nóng)村保險(xiǎn)與福利檔案等新檔案門(mén)類(lèi)[9],體現(xiàn)了為“小康村”建設(shè)服務(wù)的階段性目標(biāo);從建檔空間來(lái)看,村級(jí)建檔逐漸由試點(diǎn)擴(kuò)展到全國(guó)大部分農(nóng)村;從建檔質(zhì)量來(lái)看,由于當(dāng)時(shí)國(guó)家層面的檔案管理與交接制度尚未明確,農(nóng)村更是缺少檔案管理設(shè)備和專(zhuān)門(mén)的檔案人員,村級(jí)檔案管理比較混亂,已歸檔的檔案材料散失和損毀現(xiàn)象較為普遍[10]。
1987年通過(guò)的檔案法從國(guó)家層面規(guī)范了村級(jí)檔案管理,此后以檔案法為依據(jù)、以檔案整理與分類(lèi)為重點(diǎn)的村級(jí)檔案規(guī)范化管理全面展開(kāi)。一方面,各級(jí)檔案部門(mén)強(qiáng)化了對(duì)村級(jí)檔案管理的監(jiān)督和指導(dǎo),包括開(kāi)展建檔調(diào)查、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、入戶(hù)宣傳與定期檢查[11]等,幫助村干部等村級(jí)檔案管理負(fù)責(zé)人掌握立卷歸檔、檔案分類(lèi)、檔案組卷以及檔案裝訂、編號(hào)編目與安全保管等業(yè)務(wù)知識(shí),使得村級(jí)檔案管理按照文件生命周期的基本規(guī)律規(guī)范化展開(kāi)。另一方面,地方檔案法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)逐漸起步。地方法規(guī)的制定與出臺(tái),為檔案規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)。1995年開(kāi)始施行的《濟(jì)南市行政村檔案管理辦法》,是我國(guó)第一個(gè)正式立法的農(nóng)村檔案地方法規(guī)[12]。之后,吉林省、河北省等省份從省一級(jí)層面對(duì)村級(jí)檔案管理進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范[13]。2007年12月,國(guó)家檔案局、民政局、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作的意見(jiàn)》,從國(guó)家層面指出要“夯實(shí)基礎(chǔ),規(guī)范農(nóng)村基層組織檔案的收集與管理”,掀起了村級(jí)檔案地方法規(guī)建設(shè)的熱潮。其中,浙江省在村級(jí)檔案規(guī)范化管理方面成果顯著。2018年,浙江省委、省政府印發(fā)了《全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 高水平推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化行動(dòng)計(jì)劃(2018—2022年)》,其中“推進(jìn)農(nóng)村基層檔案規(guī)范化建設(shè)”作為“全面提升鄉(xiāng)村治理能力”的有關(guān)要求被納入進(jìn)來(lái),浙江省檔案部門(mén)將根據(jù)《行動(dòng)計(jì)劃》的要求制定“時(shí)間表”、明確“路線圖”,全面推進(jìn)農(nóng)村基層檔案規(guī)范化建設(shè),加快融入基層便民服務(wù)體系和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
1998年,《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》提出加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法治建設(shè),其中最重要的措施之一就是村務(wù)公開(kāi),而村務(wù)公開(kāi)的首要環(huán)節(jié)就是村級(jí)檔案開(kāi)放[14]。首先要“有檔可看”,在收集村級(jí)黨務(wù)、政務(wù)和村級(jí)經(jīng)濟(jì)檔案之外,注重收集民生檔案,包括土地承包、資產(chǎn)處理等檔案,這些檔案關(guān)系到村民的切身利益;其次要“信息公開(kāi)”,開(kāi)放反映村干部收入、宅基地使用等情況的檔案;再者要“檔盡其用”,不僅可以利用戶(hù)籍管理、房產(chǎn)土地契約等檔案服務(wù)村級(jí)行政管理,還可以利用家庭檔案等服務(wù)村民自治、利用歷史檔案服務(wù)村志編寫(xiě)與農(nóng)村文化建設(shè);最后要“為民服務(wù)”,從為管理者服務(wù)到服務(wù)于村民、村企業(yè)以及其他相關(guān)主體,村級(jí)檔案成為面向全體村民開(kāi)放的信息資源。
21世紀(jì)初,鄉(xiāng)村文化建設(shè)與保護(hù)政策推動(dòng)了“歷史文化名村”的評(píng)選與“民俗村”“文化村”等概念村的出現(xiàn),村級(jí)檔案作為重要的評(píng)選和建設(shè)依據(jù),在內(nèi)容建設(shè)上呈現(xiàn)出明顯的文化轉(zhuǎn)向。為服務(wù)鄉(xiāng)村歷史傳承、文化保護(hù)與旅游開(kāi)發(fā),村級(jí)檔案結(jié)構(gòu)開(kāi)始調(diào)整,歷史、文化、教育等成為新的更為重要的建檔門(mén)類(lèi)。在空間結(jié)構(gòu)上,村級(jí)建檔突破了原有的“行政村”限制,形成一個(gè)區(qū)別于行政區(qū)劃、意在保留民俗文化的新檔案社區(qū),并以民俗、文化、歷史等為對(duì)象,形成新的建檔、管理與利用模式[15]。在時(shí)間結(jié)構(gòu)上,與建檔初期的歷史檔案整理只關(guān)注“政社分離”前的生產(chǎn)隊(duì)管理資料不同,更多反映農(nóng)村變遷的歷史檔案被重新收集和整理。在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上,民間自發(fā)成立的村檔案館或者村文化展廳相繼出現(xiàn),與古村落歷史文化有關(guān)的重要典籍、家譜族譜等得以登記建檔,此外農(nóng)村古建筑數(shù)據(jù)庫(kù)得以建立,農(nóng)村口述資料得以形成[16]。
受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的限制,村級(jí)檔案數(shù)字化工作起步相對(duì)較晚。2004年,湖北省五峰縣通過(guò)“計(jì)算機(jī)填寫(xiě)農(nóng)戶(hù)增收明白卡”的方式,建立起最早的村級(jí)電子檔案[17]。但從普及程度來(lái)看,村級(jí)檔案的數(shù)字轉(zhuǎn)型尚處在“搖籃”中。一方面,村級(jí)建檔與檔案管理基礎(chǔ)較差,工作所需的硬件以及電子文件管理系統(tǒng)等軟件皆不完備,檔案資源實(shí)體質(zhì)量較差,尚不足以支持廣泛的電子化和數(shù)字化;另一方面,受經(jīng)濟(jì)與教育發(fā)展水平的限制,村級(jí)檔案管理者與農(nóng)村群眾對(duì)電子文件的價(jià)值認(rèn)識(shí)不足、信任尚未建立,也缺少足夠的計(jì)算機(jī)操作技能。2018年開(kāi)始實(shí)施的《村級(jí)檔案管理辦法》明確要求“村級(jí)檔案工作應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)檔案信息化建設(shè),配備必要的設(shè)施設(shè)備和檔案管理軟件,建立檔案電子目錄和全文數(shù)據(jù)庫(kù),逐步實(shí)現(xiàn)檔案的信息網(wǎng)絡(luò)共享”[18],因此村級(jí)檔案的數(shù)字轉(zhuǎn)型是必然趨勢(shì)。
從村級(jí)檔案管理體系的建設(shè)過(guò)程可以看出,村級(jí)檔案資源結(jié)構(gòu)的完善、檔案管理的規(guī)范、利用服務(wù)的優(yōu)化是整體趨勢(shì),但仍然存在尚未解決的“陳疾”并面臨新的挑戰(zhàn)。
村級(jí)檔案資源結(jié)構(gòu)是由村級(jí)建檔范圍確定的,建檔范圍的擴(kuò)大與資源結(jié)構(gòu)的完善,是與新時(shí)期農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)從單純的政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向與社會(huì)、文化建設(shè)并重同步展開(kāi)的,總體呈現(xiàn)全面化的向好趨勢(shì)。
表1:村級(jí)檔案的建檔范圍與內(nèi)容
由表1可以看出,最早的村級(jí)建檔以文書(shū)檔案為主,主要為記錄村級(jí)黨務(wù)工作和行政管理工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,會(huì)計(jì)檔案成為村級(jí)檔案的重要內(nèi)容,還增加了土地建設(shè)類(lèi)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)等經(jīng)濟(jì)門(mén)類(lèi)的檔案。近年來(lái),農(nóng)村基層民主建設(shè)快速推進(jìn),家庭檔案、村民檔案在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。當(dāng)前,反映村落歷史文化的檔案?jìng)涫苤匾暋?/p>
但從具體村落建檔能力來(lái)看,目前多數(shù)村的檔案管理基礎(chǔ)設(shè)施還不完備,某些經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)的村建檔仍然停留在以文書(shū)檔案為主的階段。在現(xiàn)有管理水平上,如何快速建立起完備的村級(jí)檔案管理體系,需要從設(shè)備、人員、制度以及財(cái)政等各方面進(jìn)行充分考量。此外,新增檔案門(mén)類(lèi)帶來(lái)檔案數(shù)量的增加,在數(shù)字技術(shù)發(fā)展的背景下檔案的形式與載體會(huì)更加多樣,這就對(duì)村級(jí)檔案存儲(chǔ)與管理能力提出了新的要求。
村級(jí)檔案法規(guī)制度逐漸完善后,規(guī)范化管理逐漸形成,檔案管理總體呈現(xiàn)有序化趨勢(shì),但村級(jí)檔案規(guī)范化管理在不同地區(qū)存在巨大差異。首先,受到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的限制,不同地區(qū)檔案管理能力不同。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、建檔起步較早的村已經(jīng)進(jìn)入村級(jí)檔案規(guī)范化管理階段,但對(duì)于貧困村來(lái)說(shuō),其建檔任務(wù)仍未完成,在建檔質(zhì)量無(wú)法保證的情況下很難實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。其次,不同地方的檔案門(mén)類(lèi)差別較大,檔案管理方法也是各村各法,統(tǒng)一管理難度大。再者,村級(jí)檔案本身的特點(diǎn)決定了管理的難度,如有些村級(jí)檔案以文書(shū)材料為主,涉及內(nèi)容多但數(shù)量少,正規(guī)行文少且文書(shū)形式不規(guī)范,檔案立卷難度大。
隨著農(nóng)村社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)的變化,村級(jí)檔案的價(jià)值逐漸多元化,村級(jí)檔案的利用與服務(wù)整體上呈現(xiàn)出社會(huì)化的趨勢(shì),但目前村級(jí)檔案在服務(wù)社會(huì)維穩(wěn)、文化建設(shè)與科研教育上表現(xiàn)不佳。一方面,村級(jí)檔案為村民維權(quán)提供服務(wù)的渠道不暢通。村級(jí)檔案中的家庭檔案等,記錄了每戶(hù)村民的家庭狀況、行為表現(xiàn)等,一般與村級(jí)評(píng)選獎(jiǎng)罰等直接掛鉤,構(gòu)成了村內(nèi)信用體系[24],但現(xiàn)有檔案利用手續(xù)繁瑣,不能為村民提供直接、及時(shí)的信用證明,給村民維護(hù)合法權(quán)益帶來(lái)了困難。另一方面,現(xiàn)有的村級(jí)檔案整理和利用體系不科學(xué),不能為復(fù)雜的研究與教育活動(dòng)提供支持。開(kāi)展村史研究、村志編寫(xiě)等工作,需要更完整的檔案內(nèi)容和更全面的檔案呈現(xiàn),但村級(jí)檔案不能滿(mǎn)足這樣的利用需求。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是包含經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)與民主法治建設(shè)等多方面的農(nóng)村全面發(fā)展戰(zhàn)略,村級(jí)檔案必須形成更為全面的資源體系,并突破舊有的管理模式,為服務(wù)鄉(xiāng)村振興提供更加靈活、多樣、實(shí)用的檔案服務(wù)。
未來(lái)村級(jí)檔案資源體系應(yīng)該“全”且“優(yōu)”,即內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。這就需要突破傳統(tǒng)空間的限制,建設(shè)全新的村級(jí)檔案資源網(wǎng)絡(luò)。一方面要突破地域限制。傳統(tǒng)的村級(jí)建檔按照行政區(qū)劃開(kāi)展,忽略了中國(guó)農(nóng)村廣泛存在的村落之間的聯(lián)系,如不同村落在遷移、合并、劃分等過(guò)程中可能產(chǎn)生歷史或文化上的繼承性或關(guān)聯(lián)性,僅以一村為建檔對(duì)象,很容易破壞村落之間歷史或文化上的完整性。因此建設(shè)新的村級(jí)檔案資源網(wǎng)絡(luò),應(yīng)該突破行政區(qū)域的局限,以具有歷史或文化上的繼承性或關(guān)聯(lián)性的若干村落為建檔對(duì)象,形成關(guān)于村群的完整檔案體系。另一方面要突破領(lǐng)域限制。傳統(tǒng)的村級(jí)建檔主體是農(nóng)村基層組織,其建檔視角相對(duì)固化,多從行政管理領(lǐng)域考慮村級(jí)建檔工作的實(shí)施。建設(shè)新的村級(jí)檔案資源網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該納入更多的社會(huì)力量,要從更多元的視角考慮建檔內(nèi)容與方法,如從農(nóng)村企業(yè)文化視角建設(shè)村企業(yè)檔案、從建筑工程視角建設(shè)村歷史建筑檔案、從新聞傳播視角收集和留存村民口述資料等。
傳統(tǒng)村級(jí)檔案工作模式包括村檔村建村管模式和村檔鄉(xiāng)建鄉(xiāng)管模式兩種[25],然而無(wú)論是由村自建自管,還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以村為單位立卷歸檔并統(tǒng)一保管,都是對(duì)檔案實(shí)體的集中管理,在實(shí)際工作中難免出現(xiàn)村企業(yè)利用本企業(yè)檔案難、村民因不信任故不移交檔案自行保存等問(wèn)題。村級(jí)檔案管理網(wǎng)絡(luò)旨在突破集中管理模式,在充分調(diào)查并掌握本村檔案資源內(nèi)容與數(shù)量的基礎(chǔ)上,采用邏輯集中的方式,將檔案保存和管理的權(quán)力下放給檔案形成者或所有者,如村企業(yè)自行保管本企業(yè)檔案、村民自行保管家譜族譜等;但在建檔范圍內(nèi)的檔案都應(yīng)在村檔案室或鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館(室)登記基本信息,包括名稱(chēng)、數(shù)量、內(nèi)容、形成者、所有者、保存位置和保存狀況等,形成帶有“指南”性質(zhì)的村級(jí)檔案目錄,以滿(mǎn)足不同主體的利用需求。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中,各村檔案形成者或所有者成為最基層的檔案保管者,村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政組織與檔案部門(mén)則負(fù)責(zé)檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)。這種管理網(wǎng)絡(luò)能夠尊重檔案形成者與所有者對(duì)檔案資源的保管意愿,并發(fā)揮檔案行政部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)作用,形成村級(jí)檔案管理的協(xié)同機(jī)制。
村級(jí)檔案的利用應(yīng)該突破“官方建檔官方用”的傳統(tǒng)做法,在明確村級(jí)檔案利用主體的多元性基礎(chǔ)上,滿(mǎn)足不同利用主體的利用需求。建立村級(jí)檔案利用網(wǎng)絡(luò),首先要識(shí)別不同主體的利用需求。對(duì)于基層管理者來(lái)說(shuō),文書(shū)檔案、會(huì)計(jì)檔案等要目錄完整、能準(zhǔn)確查詢(xún),可以發(fā)揮村級(jí)檔案提供參考的作用;對(duì)于村企業(yè)經(jīng)營(yíng)者來(lái)講,經(jīng)濟(jì)檔案、科技檔案等應(yīng)該完整保存,使之成為企業(yè)制定發(fā)展計(jì)劃、解決經(jīng)濟(jì)糾紛的重要憑證;對(duì)于一般村民來(lái)講,家庭檔案等應(yīng)該真實(shí)記錄,能夠反映他們的真實(shí)生活,并能幫助他們維護(hù)合法權(quán)益;對(duì)于研究者來(lái)講,村級(jí)檔案應(yīng)該能夠記錄村落歷史、反映村落文化現(xiàn)象,成為村落研究的資料來(lái)源。其次要提供不同的服務(wù)方式。一般的檔案查詢(xún),可由村務(wù)公開(kāi)窗口或村檔案閱覽室提供;經(jīng)濟(jì)類(lèi)檔案的查詢(xún),可通過(guò)制成年度匯報(bào)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等形式,提供更直接的利用;村史、村志等編研成果,可以通過(guò)舉辦展覽、編纂普及讀物等方式提供查閱。此外,應(yīng)積極利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),提供更加直接和豐富的檔案查閱利用渠道。