公務(wù)員平時考核的試點(diǎn)情況評估與改進(jìn)策略*

□ 李建忠 任文碩 朱祝霞 石 凱

公務(wù)員平時考核是加強(qiáng)公務(wù)員管理和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作。全面推行公務(wù)員平時考核是實(shí)施《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）﹑《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》（中組發(fā)〔2007〕2號）的法定要求，其關(guān)鍵問題是要形成科學(xué)可行的考核方式和考核制度。對試點(diǎn)情況的評估，可為平時考核制度的完善提供決策依據(jù)。

一、公務(wù)員平時考核的評估要素

公務(wù)員平時考核工作經(jīng)過多年試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，考核方式逐步模式化，“十三五”期間公務(wù)員平時考核將進(jìn)入全面﹑統(tǒng)一﹑規(guī)范實(shí)施的新階段。新的考核辦法實(shí)施的時機(jī)和條件是否成熟是當(dāng)前全面推行公務(wù)員平時考核的核心問題。

從全面推行的視角觀察平時考核工作，至少包括三個維度：一是影響全面推行平時考核的環(huán)境要素，如政治﹑法律﹑社會條件等；二是技術(shù)要素，如平時考核本身的制度﹑方式﹑手段等；三是管理要素，如現(xiàn)行公務(wù)員管理體制﹑管理方式﹑作為考核對象的公務(wù)員隊(duì)伍狀況等。

（一）全面推行平時考核的環(huán)境條件

公務(wù)員作為人事行政管理的對象，其管理規(guī)則和行為模式必須適應(yīng)外部的政治﹑法律和社會要求。外部行政環(huán)境的壓力是全面推行公務(wù)員平時考核的主要推動力。

當(dāng)前，隨著全面改革的推進(jìn)，擴(kuò)面實(shí)施公務(wù)員平時考核的政治條件﹑社會條件﹑法律條件等環(huán)境條件已經(jīng)成熟，其問題在于如何將外部要求或壓力轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員實(shí)施平時考核的內(nèi)在動力。

（二） 全面推行平時考核的技術(shù)條件

全面推行平時考核并不存在問題，關(guān)鍵問題是推行什么樣的平時考核。全面推行平時考核與全面推行現(xiàn)行平時考核方式并非同一概念。全面推行平時考核的必要性取決于現(xiàn)行平時考核方式的科學(xué)性和有效性，即平時考核本身的“技術(shù)要素”的完善程度決定著平時考核全面實(shí)施和規(guī)范的時機(jī)或進(jìn)程。因此，全面推行平時考核需要對現(xiàn)行平時考核的試點(diǎn)方法進(jìn)行理論和實(shí)證性評估。

（三） 全面推行平時考核的管理要素

作為被考核對象，公務(wù)員隊(duì)伍的狀況影響考核方式的選擇。其中，公務(wù)員的行業(yè)分布﹑層級分布﹑崗位職責(zé)等對考核方式﹑標(biāo)準(zhǔn)等有不同的要求。公務(wù)員管理的體制和機(jī)制也影響和制約著平時考核方式的選擇和考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

為評估公務(wù)員平時考核試點(diǎn)情況，中國人事科學(xué)研究院對吉林﹑江蘇﹑江西﹑云南﹑重慶5省市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，訪談﹑座談公務(wù)員170多人次，在吉林﹑江蘇﹑浙江﹑山西﹑河南﹑安徽﹑江西﹑云南﹑重慶等省市進(jìn)行了問卷調(diào)查，共回收有效問卷6035份，其中單位問卷688份，個人問卷5347份。綜合運(yùn)用績效管理理論分析和實(shí)證調(diào)查，對現(xiàn)行平時考核方式的必要性﹑科學(xué)性和有效性進(jìn)行了評估。

二、公務(wù)員平時考核現(xiàn)行模式及其效果評估

經(jīng)過多年試點(diǎn)，特別是2014年9月中組部﹑人社部和國家公務(wù)員局印發(fā)《關(guān)于深入開展公務(wù)員平時考核試點(diǎn)工作的通知》（組通字〔2014〕36號）（以下簡稱《通知》）后，各地公務(wù)員平時考核的基本模式逐步趨于統(tǒng)一，考核機(jī)關(guān)和公務(wù)員對考核的作用和效果總體表示認(rèn)可。

（一）公務(wù)員平時考核的基本模式

《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》（中組發(fā)〔2007〕2號）提出，平時考核重點(diǎn)考察公務(wù)員完成日常工作任務(wù)﹑階段工作目標(biāo)情況以及出勤情況，可以采取被考核人填寫工作總結(jié)﹑專項(xiàng)工作檢查﹑考勤等方式進(jìn)行，由主管領(lǐng)導(dǎo)予以審核評價。

《通知》在總結(jié)公務(wù)員平時考核經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出平時考核的基本模式：一是考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，要堅持定性與定量相結(jié)合，以量化考核為主；二是程序和方法，包括確定考核指標(biāo)﹑個人工作記實(shí)﹑領(lǐng)導(dǎo)審核評鑒﹑反饋考核結(jié)果﹑公示考核情況﹑匯總考核情況等；三是考核手段，要逐步建立并應(yīng)用信息管理系統(tǒng)；四是結(jié)果運(yùn)用，確定要將平時考核作為年度考核的基礎(chǔ)。

從試點(diǎn)情況來看，擬定量化指標(biāo)﹑實(shí)行工作紀(jì)實(shí)﹑強(qiáng)化日?？记讴p進(jìn)行周期性評鑒已成為各地公務(wù)員平時考核的共性方式。試點(diǎn)單位在推行公務(wù)員平時考核的過程中，在考核主體﹑考核內(nèi)容﹑考核指標(biāo)﹑考核周期﹑考核程序﹑考核方法（特指信息化）﹑考核結(jié)果使用七個方面進(jìn)行了積極探索，基本形成了統(tǒng)一模式。

1.平時考核工作方案的制訂

《通知》要求各地各機(jī)關(guān)干部人事部門要認(rèn)真履行職責(zé)，結(jié)合本單位實(shí)際制訂平時考核試點(diǎn)工作方案。調(diào)研表明，93.1%的試點(diǎn)單位制訂了平時考核工作方案，6.9%的單位尚未制訂。

2.平時考核主體

各試點(diǎn)單位的考核主體包括考核人和審定人。

（1）考核人一般為考核對象的直接上級和單位同事﹑服務(wù)對象等。問卷調(diào)查表明：在試點(diǎn)單位開展平時考核主體中，直接上級﹑單位同事﹑服務(wù)對象的比例依次為65.80%﹑79.40%﹑25.40%，其中比例最高的是單位同事，其次是直接上級領(lǐng)導(dǎo)，值得注意的是25.40%單位采用服務(wù)對象為考核主體。

（2）審定人為單位負(fù)責(zé)人或者單位負(fù)責(zé)人授權(quán)成立的考核領(lǐng)導(dǎo)小組。 問卷調(diào)查表明，95.9%的受訪單位成立了考核委員會或考核領(lǐng)導(dǎo)小組；89.8%的受訪單位認(rèn)為考核委員會或考核領(lǐng)導(dǎo)小組在公務(wù)員考核過程中發(fā)揮的作用“很大”或者“作用較大”。

3.平時考核內(nèi)容

試點(diǎn)單位平時考核以公務(wù)員的職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)為依據(jù)，及時記錄公務(wù)員在德﹑能﹑勤﹑績﹑廉等方面的日常表現(xiàn)，重點(diǎn)評價公務(wù)員完成日常工作任務(wù)﹑階段工作目標(biāo)等情況。

平時考核內(nèi)容中，92.1%的受訪單位考核內(nèi)容包括“德”，91.8%的受訪單位考核內(nèi)容包括“能”，95.0%的受訪單位考核內(nèi)容包括“勤”，96.8%的受訪單位考核內(nèi)容包括“績”，89.7%的受訪單位考核內(nèi)容包括“廉”。由此可見，平時考核主要是考核“績”和“勤”，“德”“能”“廉”更多在年度考核中體現(xiàn)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著平時考核的實(shí)施，嚴(yán)格考勤成為實(shí)行平時考核的重要方式或特征。有的單位采用了指紋識別﹑臉譜識別﹑網(wǎng)上記錄等方式強(qiáng)化考勤，以改變工作作風(fēng)。

4.平時考核指標(biāo)的量化

各試點(diǎn)單位根據(jù)《通知》要求將平時考核指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。共性指標(biāo)一般包括政治品質(zhì)﹑職業(yè)道德﹑工作作風(fēng)﹑廉潔自律﹑出勤情況等方面。個性指標(biāo)一般包括完成工作數(shù)量﹑質(zhì)量﹑效率以及成效和業(yè)務(wù)能力等。在量化方面，工商﹑稅務(wù)等系統(tǒng)形成了較為完善的指標(biāo)體系。

從實(shí)行量化考核的情況看，50.1%的單位已經(jīng)實(shí)行了量化考核，33.1%的單位部分實(shí)行了量化考核，16.8%的單位沒有實(shí)行量化考核。

不同地區(qū)的機(jī)關(guān)在是否實(shí)行量化考核上存在顯著性差異。其中，東北部地區(qū)已經(jīng)實(shí)行量化考核的比例最高，中部地區(qū)的比例最低。

圖1 不同地區(qū)實(shí)行量化考核的情況

在量化的基礎(chǔ)上，一些部門還設(shè)立了加減分項(xiàng)指標(biāo)，其中62.1%的單位設(shè)立了加分項(xiàng)（如爭先創(chuàng)優(yōu)﹑全勤獎等），51.9%的單位設(shè)立了減分項(xiàng)（如通報批評和處分等），33.5%的單位未設(shè)立加﹑減分項(xiàng)。

5.平時考核方式

圖2 試點(diǎn)單位平時考核方式

對于平時考核方式，按照選擇比例排序，比例最高的考核方式為定期考核，其余方式依次為工作記實(shí)﹑組織（主管領(lǐng)導(dǎo)）評鑒﹑小結(jié)匯報﹑群眾民主評議和其他方式。2/3的試點(diǎn)單位實(shí)行了工作記實(shí)。

從機(jī)關(guān)類型來看，垂直管理機(jī)關(guān)比綜合管理機(jī)關(guān)更多使用工作記實(shí)﹑定期考核和組織評鑒的方式，而綜合管理機(jī)關(guān)則更多使用小結(jié)匯報和群眾民主評議的方式。

從機(jī)關(guān)層級來看，省級機(jī)關(guān)﹑市級機(jī)關(guān)和縣級機(jī)關(guān)使用比例最高的考核方式為定期考核，鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)使用比例最高的考核方式為工作記實(shí)。

6.平時考核周期

試點(diǎn)單位工作記實(shí)﹑工作小結(jié)﹑工作評價的時間周期各有不同，有的為“日記實(shí)﹑周小結(jié)﹑月考核”，有的為“周記實(shí)﹑月小結(jié)﹑季考核”。

圖3 試點(diǎn)單位考核的周期分布

問卷調(diào)查表明，對于目前開展平時考核的周期，33.5%的受訪單位每月進(jìn)行考核，33.5%的單位每季度進(jìn)行考核，15.9%的單位每半年進(jìn)行考核。

不同地區(qū)的機(jī)關(guān)在考核周期上存在顯著性差異，西部地區(qū)每月進(jìn)行考核的比例高于其他地區(qū)，東北部地區(qū)季度考核比例相對較高。

不同層級的機(jī)關(guān)在考核周期上也有一定差異。其中，省級機(jī)關(guān)按季度考核的比例最高，市級機(jī)關(guān)﹑縣級機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)按月考核的比例較高。

7.分層分類考核情況

總體而言，58.2%的受訪單位開展了分層分類的平時考核，41.8%的單位尚未開展。

8.信息化手段的運(yùn)用

總體而言，從考核信息化方面，21.7%的單位全部實(shí)現(xiàn)了信息化，40.0%的單位部分實(shí)現(xiàn)了信息化，38.2%的單位尚未實(shí)施信息化。

從工作記實(shí)方式看，74.1%的受訪單位采用紙質(zhì)方式記錄，26.5%的受訪單位采用電子平臺記錄考核。

其中，東部地區(qū)采用電子平臺方式記錄考核比例為49.2%，近一半的單位采用信息化手段進(jìn)行考核；而東北部地區(qū)采用紙質(zhì)方式記錄比例接近90%。

圖4 不同地區(qū)工作記實(shí)方式比較

9.考核結(jié)果運(yùn)用

從對平時考核結(jié)果運(yùn)用程度來看，12.9%的單位認(rèn)為運(yùn)用力度非常大，58.7%認(rèn)為比較大，24.6%認(rèn)為一般，2.9%認(rèn)為不太大，0.9%認(rèn)為非常小，說明平時考核的結(jié)果得到了一定程度的運(yùn)用。

總體來看，《通知》所提出的平時考核模式在試點(diǎn)中得到了較好地實(shí)施，但《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》中的“專項(xiàng)工作檢查”尚未在平時考核中得到體現(xiàn)。

（二）對平時考核必要性和考核效果的評估

公務(wù)員平時考核的試點(diǎn)方式總體符合績效管理的基本原則和程序，并采用了量化指標(biāo)等有關(guān)的績效評價方法。調(diào)研和問卷調(diào)查表明，試點(diǎn)單位與公務(wù)員對平時考核的公正性﹑對行政工作和隊(duì)伍建設(shè)的作用總體表示認(rèn)可或給予積極評價。

1.對平時考核的必要性的評價

從個人認(rèn)知看，分別有50.5%和25.2%的公務(wù)員認(rèn)為有必要或者很有必要對公務(wù)員進(jìn)行考核，19.4%認(rèn)為一般，0.8%和4.1%認(rèn)為完全無必要或者不太必要。

公務(wù)員個人對平時考核必要性的認(rèn)識低于單位。24.5%的單位受訪者認(rèn)為很有必要，56.1%的單位受訪者認(rèn)為有必要，17.4%的單位受訪者認(rèn)為一般，比例高于公務(wù)員個人認(rèn)知。

不同層級的機(jī)關(guān)公務(wù)員對公務(wù)員平時考核工作的總體感受也有所不同。按對考核必要性評價程度，將“非常認(rèn)可”記為5分，“比較認(rèn)可”記為4分，“一般認(rèn)可”記為3分，“不太認(rèn)可”記為2分，“非常不認(rèn)可”記為1分（下同），可見，縣級機(jī)關(guān)公務(wù)員認(rèn)為對公務(wù)員平時考核工作的必要性最高，鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)最低。

圖5 不同層級機(jī)關(guān)公務(wù)員對必要性的認(rèn)識比較

2.對現(xiàn)行考核方式的總體認(rèn)同度

總體而言，分別有49.7%和25.9%的公務(wù)員比較認(rèn)同或者非常認(rèn)同平時考核工作，19.8%的公務(wù)員認(rèn)為一般，僅有0.8%和3.8%的受訪者完全不認(rèn)同或者不太認(rèn)同平時考核工作。

從機(jī)關(guān)層級看，省級機(jī)關(guān)對開展平時考核工作的認(rèn)同度最高，鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)對開展平時考核工作的認(rèn)同度最低。

3.平時考核的客觀公正性

總體而言，分別有58.3%和21.6%的公務(wù)員認(rèn)為平時考核工作比較客觀公正和非常客觀公正；18.3%認(rèn)為一般，僅1.3%和0.5%認(rèn)為客觀公正性較差或者很差。

不同層級的機(jī)關(guān)在對公務(wù)員平時考核工作的客觀公正性認(rèn)識上存在一定差異，省級機(jī)關(guān)對公務(wù)員平時考核工作的客觀公正性評價最高，鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)最低。

從不同年齡公務(wù)員對考核公正性的認(rèn)知看，年齡越大，對公正性的認(rèn)可度越低。29歲及以下的受訪者對平時考核客觀公正性的認(rèn)可度最高，50歲及以上的受訪者對單位平時考核客觀公正性的評價最低。

4.平時考核與工作效率

調(diào)查顯示，24.3%的公務(wù)員認(rèn)為開展平時考核對提高工作效率非常有效，50.6%認(rèn)為比較有效，20.3%認(rèn)為一般，3.7%認(rèn)為不太有效，1.1%認(rèn)為完全無效。

從地區(qū)比較看，分析結(jié)果顯示，不同地區(qū)的公務(wù)員對平時考核在提高工作效率方面的作用的認(rèn)識存在顯著性差異。東北部地區(qū)的受訪者認(rèn)為最有效，其余依次為中部地區(qū)﹑西部地區(qū)﹑東部地區(qū)。

就年齡而言，年齡越小，對平時考核的評價越高。29歲及以下的受訪者認(rèn)為最有效，其余依次為30～39歲﹑40～49歲﹑50歲及以上。

5.平時考核與工作作風(fēng)

平時考核對工作作風(fēng)的改善方面，20.5%的公務(wù)員認(rèn)為開展平時考核對轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)非常有效，43.5%認(rèn)為比較有效，19.4%認(rèn)為一般，11.6%認(rèn)為不太有效，5.0%認(rèn)為完全無效。

分析結(jié)果顯示，不同類型機(jī)關(guān)的公務(wù)員對平時考核轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的有效性認(rèn)知不同。垂直管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為最有效，綜合管理機(jī)構(gòu)次之。

就機(jī)關(guān)層級而言，隨著公務(wù)員所在機(jī)關(guān)層級的提高，對轉(zhuǎn)變作風(fēng)有效性的認(rèn)同度越高。省級機(jī)關(guān)的公務(wù)員認(rèn)為最有效，其余依次為市級機(jī)關(guān)﹑縣級機(jī)關(guān)﹑鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)。

圖6 不同層級公務(wù)員對平時考核與工作作風(fēng)的認(rèn)識

從職位級別看，職務(wù)越高，對平時考核在轉(zhuǎn)變作風(fēng)方面的認(rèn)同度越高。

圖7 不同職級公務(wù)員對平時考核與工作作風(fēng)的認(rèn)識

但從不同工作年限的人員看，隨著工作年限的增加，公務(wù)員對作風(fēng)改善的認(rèn)同度降低。5年以內(nèi)（含5年）工齡的人認(rèn)為最有效，其余依次為5～10年（含10年）﹑10～20年（含20年）﹑20年以上。

圖8 不同工作年限公務(wù)員對平時考核與工作作風(fēng)的認(rèn)識

6.平時考核與公務(wù)員能力素質(zhì)提高

調(diào)查顯示，24.1%的公務(wù)員認(rèn)為開展平時考核對提升公務(wù)員能力素質(zhì)非常有效，49.6%認(rèn)為比較有效，21.7%認(rèn)為一般，3.6%認(rèn)為不太有效，1.1%認(rèn)為完全無效。

不同年齡的公務(wù)員對平時考核提升公務(wù)員能力素質(zhì)是否有效的認(rèn)識存在一定差異。29歲及以下的公務(wù)員認(rèn)為最有效，其余依次為30～39歲﹑40～49歲﹑50歲及以上。年齡越大，認(rèn)同度越低。

7.平時考核與干部選拔任用

在平時考核與干部選用的關(guān)系上，23.1%的公務(wù)員認(rèn)為開展平時考核對選拔好干部非常有效，46.5%認(rèn)為比較有效，24.1%認(rèn)為一般，4.9%認(rèn)為不太有效，1.4%認(rèn)為完全無效。

不同年齡的公務(wù)員對考核在選拔干部方面是否有效的認(rèn)識，存在顯著性差異，29歲及以下的公務(wù)員認(rèn)為最有效，其余依次為30～39歲﹑40～49歲﹑50歲及以上。年齡越大，認(rèn)可度越低。

以上調(diào)研﹑調(diào)查數(shù)據(jù)說明，試點(diǎn)單位和公務(wù)員對平時考核總體認(rèn)可，認(rèn)為平時考核對政府建設(shè)﹑公務(wù)員成長﹑工作效率等發(fā)揮了良好的作用。

（三）地方開展平時考核的主要經(jīng)驗(yàn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)公務(wù)員平時考核工作中，積極探索，取得了很多值得推廣的有益經(jīng)驗(yàn)。

1. 將公務(wù)員平時考核工作納入地方政府績效管理體系增強(qiáng)工作約束力

部分地區(qū)試點(diǎn)單位將平時考核的指標(biāo)與部門和組織的績效管理指標(biāo)相結(jié)合，納入政府績效管理的“大盤子”中，既發(fā)揮了平時考核對績效管理的積極作用，又調(diào)動了基層組織推廣平時考核的積極性。如吉林省長春市﹑江蘇省常州市﹑浙江省杭州市在市領(lǐng)導(dǎo)的支持下，將平時考核工作納入市直單位綜合考評“機(jī)關(guān)黨建”或政府績效總體考評指標(biāo)中，作為機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)項(xiàng)目的重要內(nèi)容，對單位進(jìn)行綜合考評和計分，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，并接受社會各界的監(jiān)督與評判，對單位實(shí)行平時考核形成了一定的約束力。

2. 主管部門制訂統(tǒng)一方案提高平時考核的規(guī)范性

各地公務(wù)員管理部門在推行平時考核試點(diǎn)過程中形成一系列行之有效的規(guī)范做法，為全面推行平時考核打下了良好基礎(chǔ)。

一是形成規(guī)范的實(shí)施辦法。三部門平時考核《通知》印發(fā)之后，各地人社部門和聯(lián)系點(diǎn)單位結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真擬定平時考核實(shí)施辦法，促進(jìn)了平時考核工作的開展。

二是領(lǐng)導(dǎo)重視和組織保障。各試點(diǎn)單位成立了由一把手為組長的日?？己斯ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化日?？己斯ぷ鞯慕M織保障。研究表明，93.1%受訪單位制訂了平時考核工作方案；單位層級越高，制訂平時考核方案的比例就越高；受訪單位一把手領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)平時考核工作制訂方案的比例最高。

三是分批確定試點(diǎn)單位。人社部門根據(jù)平時考核開展程度和典型性確定試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)單位。通過試點(diǎn)單位平時考核工作的實(shí)踐，不斷查找問題，改進(jìn)措施﹑優(yōu)化推進(jìn)﹑總結(jié)推廣。

四是激勵試點(diǎn)推廣。有的地區(qū)對于落實(shí)平時考核制度較好﹑起到示范引領(lǐng)作用的單位，經(jīng)上報市級公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，在保證地區(qū)總體指標(biāo)比例符合規(guī)定的基礎(chǔ)上，其年度考核獎勵指標(biāo)比例在政策范圍內(nèi)給予傾斜，一般將優(yōu)秀比例由20%提高到25%。

如《豐臺區(qū)科級及以下公務(wù)員平時考核試點(diǎn)工作方案》的工作要求中明確規(guī)定：“圍繞工作目標(biāo)﹑崗位特點(diǎn)，考出工作作風(fēng)﹑考出工作實(shí)績。對于落實(shí)平時考核制度較好，在全區(qū)乃至全市起到示范引領(lǐng)作用的單位，經(jīng)上報市級公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，在保證全區(qū)總體指標(biāo)比例符合規(guī)定的基礎(chǔ)上，其年度考核獎勵指標(biāo)比例在政策范圍內(nèi)給予傾斜?！?/p>

3. 將公務(wù)員平時考核與部門管理相結(jié)合強(qiáng)化管理

試點(diǎn)單位將平時考核結(jié)果與公務(wù)員日常管理相結(jié)合強(qiáng)化了單位管理，使平時考核成為有效的管理手段。平時考核根據(jù)公務(wù)員的德﹑能﹑勤﹑績﹑廉表現(xiàn)，尤其是工作中成本控制﹑效率提高﹑公正廉潔執(zhí)法等情況，加強(qiáng)對公務(wù)員日常動態(tài)管理，對不按科學(xué)發(fā)展觀和公共服務(wù)要求辦事，工作中存在問題的及時給予批評教育和誡勉談話，對教育無效﹑不勝任現(xiàn)職崗位的及時調(diào)整，大大地提高了公務(wù)員的個人素質(zhì)﹑工作能力﹑工作作風(fēng)和工作效率的提高。

公務(wù)員平時考核把考核融入日常，體現(xiàn)了嚴(yán)在平時的要求。試點(diǎn)單位采用部分放權(quán)的方式，將平時考核的評價權(quán)限下放給直接上級領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了對基層單位領(lǐng)導(dǎo)者的管理權(quán)，成為加強(qiáng)管理的重要抓手。平時考核的結(jié)果與年終考核結(jié)果﹑公務(wù)員培訓(xùn)特別是干部選拔任用相結(jié)合，進(jìn)一步提高了平時考核作為管理的強(qiáng)化作用。

平時考核注重日?？己嗽诳疾熳R別干部中的作用，加大了日常了解干部的力度，使各單位在選拔用人時做到目標(biāo)更加明確﹑選擇更加精準(zhǔn)﹑程序更加公平。在一定程度上解決了“急拿現(xiàn)用”“失真失實(shí)”和“考用脫節(jié)”問題，也賦予上級領(lǐng)導(dǎo)考察識別干部的權(quán)利和義務(wù)。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，受訪單位平時考核所掛鉤的制度中，91.6%的與年度評優(yōu)掛鉤，41.4%的與績效獎勵掛鉤，37.9%的與職務(wù)升降掛鉤， 12.1%的與培訓(xùn)掛鉤，11.9%的與交流掛鉤，3.4%的與其他制度掛鉤。由此可見，在所有考核指標(biāo)中年度評優(yōu)權(quán)重最大。

4.不斷完善平時考核工具和方法提升平時考核效率和便利性

一是采用紙質(zhì)記實(shí)平臺的試點(diǎn)單位對平時考核的工作手冊內(nèi)容和方式不斷進(jìn)行完善。平時考核工作手冊由“厚厚的一本”變成“薄薄的一冊”，一般設(shè)有工作計劃﹑工作記實(shí)﹑月度考核﹑年度考核﹑績效分析等欄目，便捷而高效?；拘纬扇沼锌记讴p月有通報﹑季有考評﹑年終總考核的連續(xù)動態(tài)考核評價記錄。

二是部分試點(diǎn)地區(qū)和單位充分利用信息化手段和技術(shù)，逐步建立并應(yīng)用信息管理系統(tǒng)，提高平時考核工作效率和水平，實(shí)現(xiàn)了考核載體信息化，開發(fā)了“公務(wù)員績效考核管理系統(tǒng)”。通過信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)實(shí)時跟蹤﹑查看各部門人員考核情況，便于日常監(jiān)督和管理。網(wǎng)絡(luò)操作﹑網(wǎng)絡(luò)覆蓋﹑網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的平時考核系統(tǒng)，降低了考核對象﹑考核人和管理部門的工作量，簡化了考核操作程序，提高了考核工作效率和質(zhì)量。

三、影響公務(wù)員平時考核工作開展的主要問題

盡管試點(diǎn)地區(qū)公務(wù)員對平時考核的必要性﹑考核方式的認(rèn)可度和考核效果給予了較為積極的評價，但全面﹑統(tǒng)一﹑規(guī)范實(shí)施平時考核仍需對平時考核存在的問題和制約因素進(jìn)行研究，予以完善，以利推廣。

（一）開展平時考核的動力機(jī)制問題

公務(wù)員平時考核工作開展的程度和效果與單位主要領(lǐng)導(dǎo)﹑公務(wù)員的積極參與密切相關(guān)，在試點(diǎn)階段尤其如此。在全面實(shí)施考核的情況下，即使通過統(tǒng)一強(qiáng)制要求，單位和個人的主動性對于考核的有效實(shí)施仍具有至關(guān)重要的作用。從調(diào)研情況看，部分地區(qū)和單位在推動平時考核工作中主觀上存有一定的畏難情緒，領(lǐng)導(dǎo)和被考核的公務(wù)員參與開展平時考核的動力不足，思想認(rèn)識未得到統(tǒng)一，推進(jìn)考核工作的決心不堅定﹑積極性不高，需要認(rèn)真解決。

1.領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)知問題

單位領(lǐng)導(dǎo)對平時考核工作的定位是重要因素。從組織層面上，部分單位領(lǐng)導(dǎo)存在將平時考核僅定位為公務(wù)員管理的一個方法手段，只是“過河”的“橋”和“船”，而非唯一手段的認(rèn)識，是否采用此方法手段，更多地取決于單位領(lǐng)導(dǎo)。相應(yīng)地，平時考核工作推動的力度﹑速度和效果與領(lǐng)導(dǎo)的重視程度直接相關(guān)。有些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為平時考核復(fù)雜艱巨，真正做起來需花費(fèi)大量人力﹑物力和財力，難度大。有的認(rèn)為考核天天記﹑月月評，牽扯精力太大，加重了工作負(fù)擔(dān)，對改進(jìn)和提高本部門的工作也沒有太大的作用，所以對考核工作不認(rèn)真，應(yīng)付了事。還有部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為考核是得罪人的事情，不愿認(rèn)真對待。這些認(rèn)識都導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者對本部門考核不嚴(yán)肅對待，考核走過場，難以發(fā)揮平時考核在管理工作中的作用。

此外，在自愿參與考核的情況下，平時考核往往隨意性大，單位主要領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，領(lǐng)導(dǎo)人員的更換都導(dǎo)致平時考核工作的中斷或削弱。

2.被考核人員認(rèn)知問題

平時考核作為加強(qiáng)公務(wù)員管理的手段，必將增加對公務(wù)員的約束和競爭壓力，一部分被考核的公務(wù)員主動參與的動力不足，積極性不高。一些試點(diǎn)地區(qū)和單位平時考核存在公正性﹑透明度不足的問題，導(dǎo)致一些公務(wù)員認(rèn)為能否評為優(yōu)秀主要還是靠關(guān)系，認(rèn)為“工作業(yè)績突出不如人際關(guān)系突出”“能人不如老好人”，因此對平時考核工作持消極態(tài)度，在平時考核過程中難以認(rèn)真執(zhí)行考核的各項(xiàng)相關(guān)規(guī)定，而是為了應(yīng)付考核而考核。這些主觀因素的干擾使得平時考核制度在一些機(jī)構(gòu)和部門最終流于形式，沒有真正地得到貫徹和實(shí)施，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。

3.組織人事部門的主動性問題

作為平時考核工作的主管部門，組織人事部門推進(jìn)平時考核的熱情和主動性也直接影響本地區(qū)考核工作的開展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)人事部門對平時考核工作重視不夠，認(rèn)識不到位。首先，部分地區(qū)人事部門存在“畏難情緒”。怕領(lǐng)導(dǎo)不支持﹑怕同事不贊同﹑怕公務(wù)員不理解﹑怕指標(biāo)定不好﹑怕技術(shù)難實(shí)現(xiàn)﹑怕做起來難以堅持。其次，存在理念不清﹑研究不夠的情況。一些單位的組織人事部門對為什么做這項(xiàng)工作，如何應(yīng)對新形勢﹑新任務(wù)沒有深入的思考，對這項(xiàng)工作的現(xiàn)狀﹑問題﹑難點(diǎn)是什么，怎么做好這項(xiàng)工作，沒有系統(tǒng)的認(rèn)識，導(dǎo)致認(rèn)識簡單﹑工作盲目，成效不大。最后，一些直接負(fù)責(zé)平時考核工作的干部對工作缺乏信心，對平時考核的價值表示懷疑，認(rèn)為平時考核難以做到真正的科學(xué)化，并不能有效地加強(qiáng)公務(wù)員管理。

（二）平時考核的方式和制度設(shè)計問題

平時考核的順利推行根本上取決于制度設(shè)計本身，考核方式的必要性﹑便利性﹑科學(xué)性和考核的公平性問題是制約其全面實(shí)施的根本問題。在被調(diào)查的公務(wù)員中，40.8%認(rèn)為現(xiàn)行考核操作不簡便；30.8%認(rèn)為考核流于形式，分?jǐn)?shù)差距拉不開；30.6%認(rèn)為考核指標(biāo)不科學(xué)；29.9%認(rèn)為結(jié)果運(yùn)用不充分；24.7%認(rèn)為考核內(nèi)容不具體；21.9%認(rèn)為考核制度規(guī)范效力低；19.9%認(rèn)為公務(wù)員本人不積極；18.5%認(rèn)為缺乏電子化信息平臺。

從制度設(shè)計和技術(shù)角度看，平時考核的各環(huán)節(jié)都存在再評估的必要。

1.平時考核工作定位有待明確

一些地區(qū)和單位對平時考核工作的期望值過高，希望通過平時考核實(shí)現(xiàn)考核評價﹑日常管理和激勵引導(dǎo)等多元目標(biāo)，影響到平時考核評估﹑管理﹑激勵等環(huán)節(jié)的有效性。就考核評價目標(biāo)而言，存在僅把考核結(jié)果作為一種評價結(jié)論的傾向，更多限于考察和評價結(jié)果，而未著眼于績效結(jié)果的改進(jìn)和對公務(wù)員的培養(yǎng)，未能根據(jù)平時考核的表現(xiàn)提出有針對性的建議，以促進(jìn)改進(jìn)績效和提高水平。就激勵引導(dǎo)目標(biāo)而言，當(dāng)前的激勵手段相當(dāng)有限。目標(biāo)過多意味著目標(biāo)定位不清。

有人認(rèn)為，公務(wù)員平時考核只是日常管理的一種手段，在一定程度上可約束公務(wù)員的行為，進(jìn)而促進(jìn)管理績效的提升，其激勵引導(dǎo)作用相對有限；還有人認(rèn)為，平時考核可在一定程度上解決公務(wù)員不作為問題，但不能解決“亂作為”問題，有可能導(dǎo)致公務(wù)員急功近利，不利于簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變。

2.平時考核主體有待統(tǒng)一

平時考核的主體一般為公務(wù)員的直接分管領(lǐng)導(dǎo)。直接領(lǐng)導(dǎo)考核可避免考核委員會或考核小組考核及民主測評帶來的煩瑣程序，但在平時考核占年度考核比重較大的情況下，實(shí)際減弱了考核委員會﹑民主測評和單位主要領(lǐng)導(dǎo)對考核的影響力。

3.平時考核模式存在局限性

當(dāng)前多數(shù)單位采取考勤與日志管理相結(jié)合的方式開展平時考核，存在一定的局限性。一些單位以外勤為主，片面強(qiáng)調(diào)考勤不利于這類單位的公務(wù)員開展工作。

在日志管理方面，傳統(tǒng)的紙質(zhì)考核存在難以整理﹑分析和匯總的問題，尤其在公務(wù)員人數(shù)眾多的單位工作量極大；信息化考核盡管可以有效克服紙質(zhì)考核帶來的問題，但由于當(dāng)前無法列入專門預(yù)算，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)信息系統(tǒng)建設(shè)資金難以保證。

此外，當(dāng)前未對日志進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，這使得一部分公務(wù)員在記錄工作日志時，可能回避自己工作上的失誤和問題，刻意去記錄或美化日志而忽略了正常工作。工作清閑的公務(wù)員比忙碌的公務(wù)員有更多的時間填寫日志。個別地方在考核的時候，沒有真正深入了解﹑全面把握，只是單純用工作日志對公務(wù)員的工作能力好壞進(jìn)行評判。

4.平時考核內(nèi)容的針對性不強(qiáng)

公務(wù)員平時考核“考什么”一直是重點(diǎn)難點(diǎn)。平時考核內(nèi)容針對性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在三個方面：一是平時考核的內(nèi)容概念化﹑籠統(tǒng)化。如何細(xì)化并衡量德﹑能﹑勤﹑績﹑廉這五方面？其考核內(nèi)容既缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，且操作性差。二是平時考核的內(nèi)容動態(tài)調(diào)整不及時，難以及時體現(xiàn)中央關(guān)于干部管理和推進(jìn)改革的新要求。三是平時考核不能真正體現(xiàn)崗位特點(diǎn)，對不同地區(qū)﹑不同部門﹑不同層級﹑不同職業(yè)特點(diǎn)等差異性重視不夠。

5.平時考核指標(biāo)科學(xué)性有待增強(qiáng)

由于公務(wù)員工作具有行政工作的復(fù)雜化﹑績效價值的多元化，考核標(biāo)準(zhǔn)難以具體細(xì)化和量化。尤其在縣及縣以下機(jī)關(guān)，由于編制和職責(zé)不配套﹑不科學(xué)，人少事多等問題突出。機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能交叉﹑職責(zé)界限不明晰﹑工作量化難等問題普遍存在，一人多責(zé)﹑一人多崗現(xiàn)象明顯，加之臨時性任務(wù)多等原因，職位職責(zé)規(guī)范難，更易導(dǎo)致平時考核指標(biāo)設(shè)定難﹑量化細(xì)化難的問題。

實(shí)踐中考核指標(biāo)量化還存在以下問題：一是考核指標(biāo)過于抽象和宏觀；二是考核標(biāo)準(zhǔn)較模糊；三是考核標(biāo)準(zhǔn)在不同工作崗位之間的可比性較差；四是量化指標(biāo)的設(shè)置導(dǎo)致工作發(fā)展不均衡。

6.平時考核測評環(huán)節(jié)的客觀性有待增加

當(dāng)前，測評環(huán)節(jié)的主觀性較強(qiáng)，科學(xué)性不足。這表現(xiàn)在：考慮到工作量的原因，平時考核的測評很難適用于服務(wù)對象打分，領(lǐng)導(dǎo)打分所占權(quán)重高，而領(lǐng)導(dǎo)在打分時，多數(shù)不會按照各項(xiàng)細(xì)化的考核指標(biāo)對照打分，仍然依據(jù)綜合印象對被考核公務(wù)員進(jìn)行評價，導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)置難以起作用，平時考核流于形式，客觀性和科學(xué)性受限。而且，由于不同考核評分人員評價尺度寬嚴(yán)不一，導(dǎo)致不同考核主體的評價分值缺乏可比性和公平性。

7.平時考核等次設(shè)計缺乏依據(jù)

公務(wù)員年度考核等次僅四等，一般只有優(yōu)秀﹑稱職兩個等次可使用，導(dǎo)致人員集中于稱職一等。平時考核等次必須適度增加，卻缺乏法定依據(jù)。

8.平時考核操作規(guī)范性有待增強(qiáng)

調(diào)研分析顯示，在存在公示的情況下，主管領(lǐng)導(dǎo)打分受到人情關(guān)系的影響，分值真實(shí)性不足。與《通知》提出的公示要求不同，一些地區(qū)在試點(diǎn)中，采取了秘密打分的方式，只有經(jīng)授權(quán)人員才能看到評分情況，需要進(jìn)一步評估其合理性。

一些地區(qū)將平時考核分?jǐn)?shù)納入年度考核，有的達(dá)到年度考核總分的70%，使年度考核效力降低。這與年度考核作為公務(wù)員主要的正式考核方式的地位不符。

此外，試點(diǎn)地區(qū)和單位通過將平時考核開展情況與核定年度優(yōu)秀等次比例掛鉤﹑納入政府綜合考評等辦法，推動平時考核，但因缺乏法定依據(jù)，考核結(jié)果運(yùn)用不足。

9.配套制度不健全

由于缺乏統(tǒng)一的法規(guī)政策作為推動平時考核的法定依據(jù)，目前對平時考核缺乏統(tǒng)一的制度設(shè)計和工作要求，各地各單位認(rèn)識不一，有的要求全面入軌，有的認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)試點(diǎn)。如何建立適當(dāng)?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，既可保證工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性，又可提高考核的針對性與可操作性，是一項(xiàng)有待深入研究的課題。

（三）影響平時考核的客觀因素和問題

除主觀認(rèn)知﹑制度設(shè)計外，公務(wù)員管理體制﹑有關(guān)管理制度﹑區(qū)縣以下公務(wù)員隊(duì)伍的構(gòu)成﹑考核中的利害關(guān)系等客觀因素也成為全面實(shí)施考核需要面對的問題。

1.平時考核規(guī)范約束力不夠

制度保障是開展公務(wù)員平時考核工作的前提和基礎(chǔ)。我國公務(wù)員考核的管理正逐漸納入規(guī)范化﹑法制化的軌道，但是與公務(wù)員平時考核相關(guān)的法制建設(shè)仍存在法規(guī)不完善的問題。關(guān)于平時考核，目前僅出臺了《通知》，立法層次低，約束作用有限，且規(guī)定得比較籠統(tǒng)，可操作性差，有待進(jìn)一步提高。

2.基層公務(wù)員布局分散

在縣及縣以下機(jī)關(guān)，由于編制和職責(zé)不配套﹑不科學(xué)，人少事多﹑超編超職數(shù)﹑混編混崗等現(xiàn)象突出；機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能交叉﹑職責(zé)界限不明晰等問題普遍存在，一人多責(zé)﹑一人多崗；臨時性任務(wù)多﹑職位職責(zé)規(guī)范不清，導(dǎo)致基層難以開展平時考核。

3.平時考核的成本投入尚待提升

不少地區(qū)試點(diǎn)單位提出，不實(shí)行信息化，工作日志管理就難以到位，評價測算煩瑣耗時，但實(shí)行信息化需要較大的資金投入。同時，平時考核增加了公務(wù)員管理的內(nèi)部流程，耗費(fèi)精力和時間，增加了基層公務(wù)員的負(fù)擔(dān)。

4.利益關(guān)系影響考核的公平性

被考核公務(wù)員與所在部門﹑所在單位領(lǐng)導(dǎo)具有利益相關(guān)性。在平時考核打分評價中，一些單位和負(fù)責(zé)人對考核對象打分往往就高不就低，希望自己所在單位或分管工作能在年度考核中取得好的名次，盡量避免因打低分造成的不利影響。但也有一些單位出現(xiàn)了因主管領(lǐng)導(dǎo)打分嚴(yán)格，導(dǎo)致表現(xiàn)相對更好的公務(wù)員沒有評優(yōu)，造成對領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生意見和矛盾，也影響到考核的公正性。

四、對當(dāng)前推進(jìn)平時考核工作的基本認(rèn)識

調(diào)研表明，公務(wù)員平時考核經(jīng)過長時間的試點(diǎn)，在試點(diǎn)地區(qū)和單位得到多數(shù)公務(wù)員認(rèn)同，成為加強(qiáng)公務(wù)員管理﹑調(diào)動公務(wù)員積極性﹑改進(jìn)工作作風(fēng)和工作效率的重要抓手，對提高政府效能，提升公務(wù)員能力素質(zhì)具有重要作用。至少在“十三五”時期，全面推行平時考核的基本條件已經(jīng)具備。但進(jìn)一步推進(jìn)平時考核，還需在思想認(rèn)知﹑動力機(jī)制和功能定位方面對平時考核工作進(jìn)行整體思考和把握。

（一）進(jìn)一步達(dá)成全面實(shí)施平時考核的管理共識

隨著平時考核試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大﹑考核方式的成熟和平時考核文化的形成，各地平時考核工作總體得到了試點(diǎn)單位公務(wù)員的認(rèn)可，但全面實(shí)施平時考核還需要在更大范圍內(nèi)達(dá)成共識，包括政治共識﹑法律共識和管理共識。

1.充分認(rèn)識全面實(shí)施平時考核是落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)干部管理的政治要求

習(xí)近平同志指出:“考察識別干部,功夫要下在平時,并注意重大關(guān)頭﹑關(guān)鍵時刻?！盵1]他強(qiáng)調(diào)，要建立科學(xué)規(guī)范的干部考核評價體系，形成激勵干部求真務(wù)實(shí)的有效機(jī)制，使那些重實(shí)際﹑說實(shí)話﹑務(wù)實(shí)事﹑求實(shí)效的干部，不僅不吃虧，而且受到鼓勵﹑褒獎﹑重用；使那些做表面文章﹑搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭暴p跑官要官的干部，不僅撈不到好處，而且受到批評和懲處[1]。全面實(shí)施平時考核制度，是落實(shí)總書記這一重要論述和要求的直接體現(xiàn)，是一項(xiàng)十分緊迫的政治任務(wù)。

第一，實(shí)施平時考核是踐行“五好干部”標(biāo)準(zhǔn)的必然要求。習(xí)近平總書記指出：“好干部要做到信念堅定﹑為民服務(wù)﹑勤政務(wù)實(shí)﹑敢于擔(dān)當(dāng)﹑清正廉潔”[1]?！案矣趽?dān)當(dāng)”是新時期黨對公務(wù)員履職盡責(zé)提出的新要求，要創(chuàng)造性地做好本職工作，讓黨放心，讓人民放心?！扒谡?wù)實(shí)”是好干部履職之要，必須夙夜在公，勤勉工作，力戒空談，做到?jīng)Q策條條算數(shù)，工作件件落實(shí)?！案矣趽?dān)當(dāng)”是好干部成事之基，領(lǐng)導(dǎo)干部要敢于探索﹑敢于實(shí)踐﹑敢于負(fù)責(zé)。踐行“五好干部”標(biāo)準(zhǔn)，需要從德﹑能﹑勤﹑績﹑廉等多方面細(xì)化指標(biāo)，建立全面的考核評價體系，切實(shí)提高公務(wù)員為人民服務(wù)的素質(zhì)，將中央要求落到實(shí)處。

第二，實(shí)施平時考核是促進(jìn)廣大公務(wù)員想干事業(yè)﹑愿干事業(yè)﹑積極干事業(yè)的需要。平時考核作為公務(wù)員管理的基本制度，是政府績效管理的重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)的指揮棒和風(fēng)向標(biāo)，有利于考任責(zé)成，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。

第三，實(shí)施平時考核是培養(yǎng)選拔想干事﹑能干事﹑敢擔(dān)當(dāng)﹑善作為的優(yōu)秀干部的需要。立政之道，察吏為先。必須用科學(xué)方法考核評價干部，提高識人用人的準(zhǔn)確性﹑客觀性和公平性，樹立“能者上﹑平者讓﹑庸者下”的用人導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)。

第四，實(shí)施平時考核是健全并嚴(yán)格執(zhí)行工作責(zé)任制和督查問責(zé)機(jī)制的需要。確保各項(xiàng)政策和任務(wù)不折不扣落到實(shí)處，整肅庸政懶政怠政行為，離不開平時考核和日常監(jiān)督，離不開平時考核制度的真正實(shí)施。

2.充分認(rèn)識加強(qiáng)平時考核是實(shí)施《公務(wù)員法》的法定要求

《公務(wù)員法》第三十四條規(guī)定：“公務(wù)員的考核分為平時考核和定期考核，定期考核以平時考核為基礎(chǔ)?！薄豆珓?wù)員考核規(guī)定（試行）》（中組發(fā)〔2007〕2號）第三條規(guī)定：“公務(wù)員考核堅持客觀公正﹑注重實(shí)績的原則，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合，平時與定期相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合的方法，按照規(guī)定的權(quán)限﹑條件﹑標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行?！庇嘘P(guān)法律法規(guī)對全面規(guī)范實(shí)施平時考核提出了明確要求，必須依法認(rèn)真實(shí)施。

3.充分認(rèn)識加強(qiáng)平時考核是建設(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府的必然要求

建設(shè)法治政府﹑創(chuàng)新政府﹑廉潔政府和服務(wù)型政府是本屆中央政府的重要施政目標(biāo)。從法治政府建設(shè)看，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員應(yīng)堅持做到“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，必須通過加強(qiáng)日常管理和考核，解決公務(wù)員慵懶散﹑不作為﹑慢作為﹑亂作為的問題，實(shí)現(xiàn)依法治國﹑依法行政；從創(chuàng)新政府建設(shè)看，需要通過強(qiáng)化考核，把黨和國家的改革創(chuàng)新的重大決策和任務(wù)要求以考核內(nèi)容﹑指標(biāo)等方式予以明確，實(shí)現(xiàn)組織推動和落實(shí)；從廉潔政府建設(shè)看，需要通過強(qiáng)化平時考核，明確勤政廉潔的要求，促進(jìn)公務(wù)員廉潔履職﹑勤勉履職；從服務(wù)型政府建設(shè)看，提高政府服務(wù)質(zhì)量和效能﹑轉(zhuǎn)變服務(wù)態(tài)度和工作作風(fēng)，都需通過實(shí)施平時考核制度，將服務(wù)意識﹑績效觀念融入常態(tài)化的行為方式和工作態(tài)度中。

（二）促進(jìn)形成平時考核的動力機(jī)制

制度推行的行為動力主要來自三個方面：強(qiáng)制﹑引導(dǎo)和激勵。其中，強(qiáng)制性指的是制度要有適度的約束力；引導(dǎo)主要是宣傳教育；激勵則是通過授權(quán)和強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，提高實(shí)施積極性。在全面推行平時考核制度的初期，嚴(yán)格要求﹑檢查督促﹑宣傳教育和采取適度的激勵措施，將外在要求轉(zhuǎn)化為主動實(shí)施考核的內(nèi)在動力，對于制度落實(shí)都有一定的必要性。

1.適度提高平時考核制度的約束力

平時考核的試點(diǎn)實(shí)施主要來自主管部門的倡導(dǎo)和地方﹑政府部門的主動參與，在全面推行平時考核制度的情況下，僅僅依靠這些方式并不利于制度的全面規(guī)范實(shí)施。試點(diǎn)中，一些地區(qū)人社部門因直接承擔(dān)本地政府績效督查的職責(zé)，將平時考核納入政府績效考評，并進(jìn)行周期性檢查，對各部門產(chǎn)生了一定的約束力，但因各地政府績效管理體制不同，難以形成普遍性要求。

提高平時考核制度的約束力，一是需要出臺明確的政策規(guī)章，為平時考核提供依據(jù)，完善“公務(wù)員平時考核辦法”，并擇機(jī)實(shí)施；二是應(yīng)明確實(shí)施的目標(biāo)和工作要求；三是加強(qiáng)督促檢查的力度，對實(shí)施工作進(jìn)展不力﹑平時考核形式化的地區(qū)和單位進(jìn)行警示批評。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)平時考核的宣傳引導(dǎo)

宣傳引導(dǎo)是將平時考核的外在驅(qū)動力和約束力內(nèi)化為地方和部門的主動性﹑積極性的重要方式。應(yīng)通過教育培訓(xùn)﹑經(jīng)驗(yàn)交流﹑示范帶動﹑輿論宣傳等，提高行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對平時考核的作用和意義的認(rèn)識，增加對制度的適應(yīng)和執(zhí)行能力，養(yǎng)成參與平時考核的習(xí)慣和文化氛圍，為平時考核的全面規(guī)范實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

3.強(qiáng)化平時考核的正向激勵

試點(diǎn)中，一些地區(qū)將平時考核的開展情況與年度考核優(yōu)秀指標(biāo)的分配﹑部門獎金標(biāo)準(zhǔn)和額度等掛鉤，加強(qiáng)考核結(jié)果的運(yùn)用，調(diào)動機(jī)關(guān)和公務(wù)員參與平時考核的積極性，取得了一定的效果。但從根本上提高地方和部門參與平時考核，關(guān)鍵是能否發(fā)揮平時考核優(yōu)化公務(wù)員管理和激勵的制度功能，提高考核的科學(xué)性﹑便利性和有效性。全面規(guī)范考核不能走形式，不能被人視為好看不好用，必須進(jìn)一步加強(qiáng)制度設(shè)計，完善考核依據(jù)和方法，使考核真正成為公務(wù)員管理的不可缺少的有效工具，成為激發(fā)公務(wù)員活力的動力來源。

（三）明確平時考核的功能定位

要使平時考核行之有效，必須進(jìn)一步界定平時考核的目的和基本任務(wù)，區(qū)分平時考核的基本功能和附加的管理效應(yīng)。在全面規(guī)范實(shí)施平時考核制度的初期，重在抓基礎(chǔ)，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要素。

1.明確平時考核與年度考核的關(guān)系

根據(jù)《公務(wù)員法》，平時考核是年度考核的基礎(chǔ)。平時考核是為年度考核服務(wù)的，與年度考核相比具有從屬性，因此，平時考核必須突出其便利性﹑可操作性，避免方法程序的煩瑣化。

2.理順公務(wù)員考核與政府績效管理的關(guān)系

平時考核的基本功能在于考核評價，《公務(wù)員法》第三十三條規(guī)定：“對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德﹑能﹑勤﹑績﹑廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績。”加強(qiáng)平時考核工作，應(yīng)以公務(wù)員工作績效考評為重點(diǎn)，將其納入政府整個績效管理體系。堅持組織績效與個人績效相輔相成原則，完善公務(wù)員績效計劃制訂﹑績效輔導(dǎo)溝通﹑績效考核評價﹑績效結(jié)果應(yīng)用與績效目標(biāo)調(diào)整等相互作用的多個環(huán)節(jié)，抓住關(guān)鍵績效指標(biāo)，簡化指標(biāo)設(shè)計和評估內(nèi)容，重點(diǎn)做好績效關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)計﹑績效反饋溝通與績效改進(jìn)計劃等工作。

3.協(xié)調(diào)平時考核與規(guī)范從嚴(yán)管理的關(guān)系

平時考核是加強(qiáng)公務(wù)員管理的重要手段，具有重要的管理功能。通過了解﹑核實(shí)﹑評價﹑發(fā)現(xiàn)公務(wù)員德﹑能﹑勤﹑績﹑廉等日常表現(xiàn)情況。

一方面，為公務(wù)員選拔任用﹑培養(yǎng)教育﹑管理監(jiān)督和激勵約束等公務(wù)員日常管理提供基礎(chǔ)和依據(jù)，增強(qiáng)公務(wù)員管理規(guī)范化；另一方面，能有效約束﹑及時監(jiān)督﹑客觀激勵公務(wù)員，平時考核如同“顯微鏡”“透視鏡”，既可以治理庸﹑懶﹑散﹑軟等問題，也能評價發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人才，強(qiáng)化公務(wù)員從嚴(yán)管理。從這個角度說，抓考核就是抓管理，抓平時考核就是規(guī)范管理﹑從嚴(yán)管理。但也應(yīng)注意到，平時考核只是公務(wù)員管理的一種手段和工具，本身并非管理的直接目的，而是為公務(wù)員從嚴(yán)規(guī)范管理服務(wù)的。

平時考核不能替代公務(wù)員管理的其他手段，不能替代其他公務(wù)員管理制度和方式，不宜將平時考核完全等同于公務(wù)員的日常管理，避免盲目擴(kuò)大平時考核的目標(biāo)，以免推行工作負(fù)重難行。

五、關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)員平時考核工作的建議

推進(jìn)公務(wù)員平時考核工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要全面規(guī)劃，又要突出重點(diǎn)；既要解決當(dāng)前，又要注重長遠(yuǎn)；既要優(yōu)化考核本身的制度設(shè)計，又要逐步完善考核的主客觀條件。針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的焦點(diǎn)問題﹑難點(diǎn)問題和新情況新矛盾，本文提出以下幾個方面的對策建議。

（一）促進(jìn)科學(xué)考評

調(diào)查顯示，關(guān)于平時考核需要改進(jìn)之處，試點(diǎn)單位有近60%的公務(wù)員認(rèn)為是要提高考核的科學(xué)性，這說明平時考核必須認(rèn)真研究制度設(shè)計，采取科學(xué)的考核方法?？梢哉f，當(dāng)前推進(jìn)平時考核工作，重點(diǎn)不在于面上是否全面推開，而在于制度設(shè)計和工具方法是否完善。

圖9 公務(wù)員認(rèn)為平時考核需要完善的地方

1.建立分類分級的考核制度

一是從職位類別角度科學(xué)實(shí)施公務(wù)員平時考核，實(shí)行分類考核，將公務(wù)員平時考核劃分為綜合管理類﹑專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。二是從職位層次或政府層級角度科學(xué)實(shí)施公務(wù)員平時考核，實(shí)行分級考核，如廳局級﹑縣處級﹑鄉(xiāng)科級公務(wù)員考核或中央機(jī)關(guān)﹑省級及其以下機(jī)關(guān)公務(wù)員考核等。分類考核和分級考核，既可以分別實(shí)施，如綜合管理類公務(wù)員考核﹑縣處級職務(wù)公務(wù)員考核；也可以組合實(shí)施，如縣級機(jī)關(guān)綜合管理類﹑縣處級職務(wù)公務(wù)員考核。

2.設(shè)置分類分級的考核指標(biāo)

從績效考核內(nèi)容和指標(biāo)來看，平時考核主要包括行為特性評價﹑關(guān)鍵事件評價和績效結(jié)果評價三個方面。行為特性評價適用于直接服務(wù)性崗位，重在行為方式和態(tài)度；關(guān)鍵事件評價適用于重點(diǎn)工作事項(xiàng)或項(xiàng)目制作工作人員的評價，重在項(xiàng)目完成進(jìn)度﹑質(zhì)量和效果；結(jié)果評價重在績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

平時考核應(yīng)堅持“干什么﹑考什么”，以分類分級為主線，以職能職責(zé)為考核依據(jù)，以能力實(shí)績?yōu)樵u價重點(diǎn)，做到考核指標(biāo)靜態(tài)設(shè)置與動態(tài)調(diào)整相結(jié)合，分別形成綜合管理類﹑專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員平時考核評價指標(biāo)體系，深入推進(jìn)公務(wù)員平時考核評價指標(biāo)的規(guī)范化﹑標(biāo)準(zhǔn)化。建議以德﹑勤﹑廉為共性指標(biāo)，建立分別適用于綜合管理類﹑專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員德﹑勤﹑廉考核的指令性指標(biāo)體系；以能﹑績?yōu)閭€性指標(biāo)，建立分別適用于綜合管理類﹑專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員考核的指導(dǎo)性指標(biāo)體系。

3.探索切合職位特點(diǎn)的評價方式方法

根據(jù)公務(wù)員職位性質(zhì)和特點(diǎn)，在考核主體上探索自我評價﹑領(lǐng)導(dǎo)評價﹑部門評價﹑同事評價或社會評價等多元主體組合方式；在評價指標(biāo)上探索關(guān)鍵指標(biāo)法﹑平衡記分法﹑目標(biāo)管理法和標(biāo)桿管理法等不同方法的運(yùn)用；在日常表現(xiàn)上，探索適用于綜合管理類﹑專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員職位的日志﹑周記﹑月臺賬等記實(shí)方法；在評價結(jié)果上堅持定量與定性相結(jié)合，充分運(yùn)用數(shù)量法﹑時間法﹑效率法﹑效益法﹑目標(biāo)法等量化方法，確實(shí)不能量化的考核指標(biāo)盡可能充分運(yùn)用文字定性描述公務(wù)員德﹑能﹑勤﹑績﹑廉各個指標(biāo)的不同等級﹑程度差異，適度增加考核等次。

（二）強(qiáng)化激勵導(dǎo)向

考核結(jié)果的運(yùn)用是公務(wù)員最為關(guān)注的問題之一，也是促進(jìn)全面規(guī)范平時考核和實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)的重要抓手。按照現(xiàn)行規(guī)定，平時考核結(jié)果運(yùn)用主要通過年度考核實(shí)現(xiàn)，獎懲措施缺乏法規(guī)﹑政策依據(jù)，需要規(guī)范改進(jìn)，適度強(qiáng)化激勵，同時，避免平時考核的福利化傾向。

1.將平時考核結(jié)果與年度考核掛鉤

《公務(wù)員法》第三十四條規(guī)定：“定期考核以平時考核為基礎(chǔ)。”根據(jù)本次調(diào)研結(jié)果，建議采取以下兩種方式將平時考核結(jié)果與年度考核掛鉤。一是比例制掛鉤。將平時考核情況按比例或按等級計入年度考核結(jié)果，如在年度考核綜合評分時，將平時考核結(jié)果直接設(shè)定為應(yīng)占年度考核的一定比重或相應(yīng)等級。二是聯(lián)動制掛鉤。將平時考核結(jié)果與年度考核結(jié)果等次聯(lián)動，規(guī)定年度考核等次根據(jù)平時考核情況綜合確定。例如，優(yōu)秀等次人選一般在季度考評中至少有2次被確定為優(yōu)秀等次的人員中產(chǎn)生；有2次以上被確定為基本稱職等次或1次以上被確定為不稱職等次的，視情況年度考核確定為基本稱職或不稱職等次，等等。

2.將平時考核結(jié)果與公務(wù)員管理掛鉤

一是與職務(wù)﹑級別調(diào)整掛鉤，結(jié)合《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》和《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，將考核結(jié)果作為公務(wù)員能上能下﹑能進(jìn)能出的參考。二是與培養(yǎng)教育掛鉤，以問題為導(dǎo)向﹑以正在做的事情為中心﹑以公務(wù)員履職盡責(zé)和健康成長為目標(biāo)，開展針對性的教育培訓(xùn)。三是與獎勵懲戒掛鉤，結(jié)合公務(wù)員表彰獎勵和權(quán)力清單﹑責(zé)任清單以及負(fù)面清單，將考核結(jié)果作為公務(wù)員約束激勵的依據(jù)。四是與工資福利掛鉤，探索與平時考核結(jié)果掛鉤的工資晉級﹑績效獎金﹑職業(yè)年金辦法。五是與職位管理工作掛鉤，通過平時考核解決好工作量是否飽和﹑權(quán)責(zé)配置是否科學(xué)﹑職位規(guī)范是否適當(dāng)?shù)葐栴}。

3.將平時考核結(jié)果應(yīng)用法制化、規(guī)范化、常態(tài)化

加強(qiáng)平時考核結(jié)果應(yīng)用，建議從立法層面建立公務(wù)員平時考核結(jié)果應(yīng)用的具體規(guī)定，確保平時考核結(jié)果應(yīng)用有法可依，提升平時考核結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威性和強(qiáng)制性，杜絕平時考核結(jié)果不用﹑亂用（如經(jīng)濟(jì)獎勵福利化）﹑不適用等現(xiàn)象。對于公務(wù)員平時考核結(jié)果運(yùn)用的具體制度建設(shè)至少包括以下四個方面：一是公示制度。堅持以公開為常態(tài)﹑不公開為例外原則，通過信息公開確保平時考核公平公正；二是考核結(jié)果運(yùn)用制度。細(xì)化量化考核結(jié)果應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范考核結(jié)果應(yīng)用范圍﹑情形﹑幅度；三是領(lǐng)導(dǎo)談心制度。通過信息披露﹑表揚(yáng)鼓勵﹑批評教育，解決好公務(wù)平時考核的溝通反饋問題；四是申訴控告制度。建立平時考核結(jié)果的申訴控告渠道，保障考核對象的救濟(jì)權(quán)利。

4.平時考核工作應(yīng)堅持獎懲并舉

發(fā)揮平時考核在公務(wù)員管理中的基礎(chǔ)性作用，以平時考核結(jié)果為重要依據(jù)，堅持獎懲并舉原則，將考核結(jié)果應(yīng)用到公務(wù)員管理中去。重點(diǎn)是規(guī)范考核結(jié)果應(yīng)用的范圍﹑情形與幅度，將考核結(jié)果與公務(wù)員職務(wù)職級升降﹑獎金福利﹑教育培訓(xùn)﹑辭職辭退等掛鉤，做到獎罰分明﹑獎懲有度，杜絕只獎不罰﹑只罰不獎﹑不獎不罰等現(xiàn)象。同時，將平時考核工作開展情況納入政府績效評估，增強(qiáng)公務(wù)員平時考核工作的壓力﹑動力和活力。

（三）協(xié)調(diào)管理權(quán)責(zé)

公務(wù)員考核涉及多方面的權(quán)責(zé)關(guān)系，包括考核權(quán)與其他人事管理權(quán)﹑組織部門與人社部門以及機(jī)關(guān)內(nèi)部不同考核主體﹑考核對象之間的關(guān)系等。

《公務(wù)員法》第三十七條規(guī)定：“定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)﹑級別﹑工資以及公務(wù)員獎勵﹑培訓(xùn)﹑辭退的依據(jù)?！边@就從法律層面提出了公務(wù)員考核權(quán)與其他人事管理權(quán)之間的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)關(guān)系問題，尤其是當(dāng)考核權(quán)和其他人事管理權(quán)分屬于不同部門時的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)。進(jìn)而言之，加強(qiáng)公務(wù)員考核體制建設(shè)，就是要強(qiáng)化考核部門與公務(wù)員主管部門之間的協(xié)調(diào)，這是依法兌現(xiàn)考核結(jié)果的關(guān)鍵。

公務(wù)員考核和政府績效評估同屬于政府績效管理范疇，這就涉及公務(wù)員考核與政府績效評估之間的體制協(xié)調(diào)問題，關(guān)鍵是要解決好兩種體制之間可能出現(xiàn)的職權(quán)錯位﹑越位和缺位現(xiàn)象。

公務(wù)員考核還要處理好政府直屬事業(yè)單位人員考核之間的體制關(guān)系，在考核計劃制訂﹑考核評價指標(biāo)﹑考核結(jié)果應(yīng)用﹑工作推進(jìn)力度等方面的權(quán)限要收放有度﹑協(xié)調(diào)協(xié)同。

（四）夯實(shí)基礎(chǔ)工作

平時考核的推進(jìn)需不斷完善技術(shù)﹑方法和工具等基礎(chǔ)條件。以業(yè)務(wù)應(yīng)用需求為導(dǎo)向，探索開發(fā)公務(wù)員平時考核應(yīng)用平臺，做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一﹑功能完整﹑模塊清晰﹑方便基層﹑友好兼容。一是以協(xié)同業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，建立各級﹑各地方公務(wù)員主管部門為中樞的﹑覆蓋本級機(jī)關(guān)部門的﹑互聯(lián)互通的平時考核信息資源共享機(jī)制。在條件成熟時，探索建立以中央公務(wù)員主管部門為中樞的﹑覆蓋各級機(jī)關(guān)部門的﹑互聯(lián)互通的平時考核信息資源共享平臺。二是建立領(lǐng)導(dǎo)即時點(diǎn)評﹑考核對象即時響應(yīng)的網(wǎng)上對話機(jī)制。三是重點(diǎn)推進(jìn)平時考核媒介轉(zhuǎn)變，由過去人工化﹑紙質(zhì)化轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮踊?。四是按照國家信息系統(tǒng)等級保護(hù)和涉密信息系統(tǒng)分級保護(hù)要求，從安全管理制度﹑人員安全管理﹑系統(tǒng)建設(shè)安全管理和系統(tǒng)運(yùn)維安全管理等方面，配備完善的安全設(shè)施，建設(shè)完備的安全體系。

（五）堅持循序漸進(jìn)

公務(wù)員平時考核與公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)﹑行政體制改革密切相關(guān)，盡管已具備較好的實(shí)施基礎(chǔ)，但仍需審慎穩(wěn)妥，著眼于“十三五”，分期﹑分步推進(jìn)。根據(jù)《通知》精神，分類開展公務(wù)員平時考核試點(diǎn)工作，提高試點(diǎn)工作的針對性。從政府層級試點(diǎn)來看，大力推進(jìn)縣級以下政府（含）基層公務(wù)員平時考核試點(diǎn)，重點(diǎn)摸索解決人少事多﹑超編超職數(shù)﹑混編混崗﹑臨時任務(wù)以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能交叉﹑職責(zé)界限不明晰等問題。

從政府部門試點(diǎn)來看，建議重點(diǎn)在組織人事部門開展試點(diǎn)，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢﹑示范作用。從公務(wù)員職位類別來看，按照先易后難原則，率先開展行政執(zhí)法類公務(wù)員平時考核，為全面推進(jìn)分類考核積累經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)單位應(yīng)及時研究具體操作層面遇到的現(xiàn)實(shí)問題，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性﹑傾向性﹑潛在性問題，注意積累可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)掘可復(fù)制的典型，形成可復(fù)制﹑可推廣的試點(diǎn)成果，確保試點(diǎn)實(shí)效。