基于農(nóng)戶視角的宅基地整治決策機(jī)制研究

馮應(yīng)斌，孔令燊，郭元元

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公管學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

宅基地整治有助于我國農(nóng)村區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模管控、生態(tài)環(huán)境改善、生活質(zhì)量提升，對于保障農(nóng)村居民永久居住權(quán)利、維持社會(huì)穩(wěn)定作用顯著。宅基地整治概念的內(nèi)涵外延界定來源于土地整治，形成了較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，即通過規(guī)劃引導(dǎo)、退宅還耕、拆舊建新等手段，運(yùn)用工程技術(shù)將布局不合理、閑置、廢棄的宅基地進(jìn)行整治，促進(jìn)土地集約利用，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境[1-2]。當(dāng)前，我國宅基地整治的相關(guān)研究主要集中在宅基地退出機(jī)制[3-5]、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[6-7]、意愿及影響因素[8-9]以及宅基地整治潛力測算[10]、整治模式[11]、整治收益分配[12]等方面。由于宅基地整治決策是一個(gè)復(fù)雜的過程，外界環(huán)境、文化水平、政策導(dǎo)向、決策目標(biāo)等之間的差異，各個(gè)利益相關(guān)者追求的目標(biāo)各不相同，其涉及的利益相關(guān)者眾多且繁雜。農(nóng)戶是宅基地整治中最核心的利益主體，了解農(nóng)戶宅基地整治意愿，厘清宅基地整治過程中農(nóng)戶真實(shí)利益訴求，解析影響農(nóng)戶宅基地整治意愿的影響因子，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施提供科學(xué)借鑒。因此，本文對貴州省典型區(qū)域農(nóng)戶宅基地整治進(jìn)行實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上，分析了農(nóng)戶宅基地整治的意愿及其影響因素，從農(nóng)戶視角剖析了宅基地整治決策過程，并構(gòu)建其決策機(jī)制，為宅基地整治工作順利推進(jìn)提供決策參考。

一、數(shù)據(jù)來源

本文使用數(shù)據(jù)來源于對貴州省隨機(jī)抽取的8個(gè)縣，9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，15個(gè)村進(jìn)行的實(shí)地走訪調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)戶調(diào)查采用參與式訪談?wù){(diào)查法(PRA)，每戶調(diào)查時(shí)間大約40分鐘，受訪對象主要是農(nóng)戶家庭中的戶主或受教育水平較高的農(nóng)戶，調(diào)查問卷的內(nèi)容主要包括農(nóng)戶家庭基本情況、農(nóng)戶宅基地利用情況、農(nóng)戶宅基地整治認(rèn)知及訴求、農(nóng)戶宅基地整治決策參與過程等。為了確保問卷調(diào)查的科學(xué)性、可靠性，在獲取每戶的調(diào)查結(jié)果后，調(diào)查人員主動(dòng)與村長、組長、村內(nèi)年長者進(jìn)行交流，對問卷信息進(jìn)行甄別，最終調(diào)查共獲取有效問卷193份。調(diào)查樣本中，從各縣分布來看，天柱縣獲取樣本量45戶，占樣本量的23.32%；赫章縣獲取樣本量39戶，占20.21%；道真縣獲取樣本量29戶，占15.02%；關(guān)嶺縣獲取樣本量25戶，占12.95%；大方縣獲取樣本量20戶，占10.36%；上述5個(gè)縣共獲取樣本量158戶，占81.86%。調(diào)研農(nóng)戶分布情況詳見表1。

表1 貴州典型區(qū)域宅基地整治農(nóng)戶調(diào)研分布情況

二、農(nóng)戶宅基地整治意愿及其影響因素分析

(一)農(nóng)戶宅基地整治意愿

從調(diào)查結(jié)果來看，貴州省農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地整治持積極態(tài)度、保持中立、持反對態(tài)度的分別為40.41%(78戶)、47.67%(92戶)、11.92%(23戶)，除少數(shù)農(nóng)戶對宅基地整治持反對態(tài)度外，約一半的農(nóng)戶對宅基地整治保持中立和觀望態(tài)度(表2)。其中貴定縣云霧鎮(zhèn)、赫章縣媽姑鎮(zhèn)和羅州鎮(zhèn)的調(diào)查農(nóng)戶對宅基地整治意愿最為強(qiáng)烈，有整治意愿的農(nóng)戶分別占88.34%、87.88%和66.67%；這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研家庭成員均對宅基地整治持支持或中立態(tài)度。大方縣興隆鎮(zhèn)被調(diào)查的20戶農(nóng)戶均沒有明確表示愿意進(jìn)行宅基地整治，且95%農(nóng)戶對此保持中立持觀望態(tài)度。黎平縣尚重鎮(zhèn)、威寧縣雪山鎮(zhèn)、關(guān)嶺縣花江鎮(zhèn)、天柱縣甕洞鎮(zhèn)4個(gè)調(diào)研區(qū)域農(nóng)戶宅基地整治意愿較低，其中有整治意愿的農(nóng)戶所占比例分別為26.67%、12.50%、44.00%、33.33%，且均存在部分農(nóng)戶無宅基地整治意愿。道真縣玉溪鎮(zhèn)調(diào)查農(nóng)戶則對宅基地整治態(tài)度模糊，雖沒有農(nóng)戶明確表示不愿意進(jìn)行宅基地整治，但86.21%的調(diào)查農(nóng)戶對宅基地整治持中立態(tài)度。

表2 貴州典型區(qū)域農(nóng)戶宅基地整治意愿統(tǒng)計(jì)

(二)農(nóng)戶宅基地整治意愿影響因素分析

宅基地整治是農(nóng)戶在綜合考慮家庭生計(jì)方式、生活方式、消費(fèi)水平差異等的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的整治意愿和決策行為，從已有研究成果來看，農(nóng)戶宅基地整治意愿差異性主要由自然條件、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)條件、政策環(huán)境等多重因素綜合作用形成。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，貴州省不同海拔區(qū)域農(nóng)戶宅基地整治意愿具有差異性(表3)。在低海拔(500m以下)、中海拔(500～1500m)、高海拔(1500m以上)3個(gè)區(qū)域中，有宅基地整治意愿的農(nóng)戶所占比例分別為34.29%、42.16%、41.07%；無整治意愿的農(nóng)戶比例分別為8.57%、14.71%、8.93%。主要是由于低海拔區(qū)域內(nèi)各農(nóng)戶宅基地利用狀況良好，農(nóng)戶對現(xiàn)有居住條件狀況滿意度較高，近60%的農(nóng)戶對宅基地整治持觀望態(tài)度。而隨著海拔升高，自然條件相對較差，生產(chǎn)生活條件較為惡劣，在易地扶貧搬遷政策引導(dǎo)下，中高海拔區(qū)域農(nóng)戶對宅基地整治意愿較為強(qiáng)烈。將調(diào)研農(nóng)戶家庭收入水平劃分為4個(gè)等級，分別為1萬元以下、1～5萬元、5～10萬元、10萬元以上；這4類收入水平農(nóng)戶中有宅基地整治意愿的農(nóng)戶所占比例分別為37.50%、34.48%、52.78%、26.92%。年收入在5～10萬元的農(nóng)戶宅基地整治意愿最為強(qiáng)烈，達(dá)到52.78%；年收入10萬元以上的農(nóng)戶宅基地整治意愿較為淡薄，尚未達(dá)到30%；年收入在1萬元以下的農(nóng)戶宅基地整治態(tài)度鮮明，僅25%的農(nóng)戶保持中立態(tài)度。從農(nóng)戶對宅基地整治政策認(rèn)知水平來看，對宅基地整治政策充分了解的農(nóng)戶中，有整治意愿的農(nóng)戶達(dá)到66.10%，無整治意愿的農(nóng)戶僅占5.09%；對政策了解不充分的農(nóng)戶中持觀望態(tài)度的農(nóng)戶比例高達(dá)61.54%，完全不了解政策的農(nóng)戶整治意愿較弱，僅為23.26%。說明隨著農(nóng)戶對宅基地整治政策的不斷深入了解，對政策的認(rèn)知水平加深，農(nóng)戶更愿意參與宅基地整治。在今后的宅基地整治過程中，應(yīng)從多渠道、多方面加強(qiáng)整治政策的宣傳工作。

表3 收入水平、海拔條件和政策認(rèn)知因素影響下農(nóng)戶宅基地整治意愿統(tǒng)計(jì)表(單位：%)

從房屋利用狀況來看(表4)，2000—2010年時(shí)段內(nèi)修建房屋的農(nóng)戶整治意愿最高，達(dá)到60%以上；2000年以前修建房屋的農(nóng)戶整治意愿較低，大多保持中立態(tài)度；磚瓦、磚混結(jié)構(gòu)的農(nóng)戶整治意愿較高，而石頭(土坯)、木瓦結(jié)構(gòu)的農(nóng)戶整治意愿較低。說明隨著農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)條件的改善，農(nóng)戶房屋利用條件(結(jié)構(gòu)、修建時(shí)間)對其宅基地整治決策影響趨于弱化。從宅基地面積來看，100 m2以下的農(nóng)戶整治意愿最低，僅為25%；而100～200 m2的農(nóng)戶整治意愿最高，為45.97%?？傮w而言，房屋修建時(shí)間在近20年以內(nèi)、房屋結(jié)構(gòu)為磚混或磚瓦、宅基地面積為100～200 m2的農(nóng)戶，由于其家庭經(jīng)濟(jì)條件較好且戶主多為中青年，主要從事非農(nóng)勞動(dòng)，對改善現(xiàn)有生活條件的訴求較為強(qiáng)烈，因而該類型農(nóng)戶宅基地整治意愿較高。

表4 宅基地面積、房屋條件因素影響下農(nóng)戶宅基地整治意愿統(tǒng)計(jì)表(單位：%)

三、農(nóng)戶視角下宅基地整治決策機(jī)制構(gòu)建

農(nóng)戶作為一個(gè)微觀獨(dú)立決策個(gè)體，在宅基地整治中扮演著重要角色。新時(shí)期宅基地整治在綜合考慮影響農(nóng)戶整治意愿的多因素驅(qū)動(dòng)下，以鄉(xiāng)村振興為戰(zhàn)略目標(biāo)，以保障農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)利益、促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為目的，構(gòu)建宅基地整治決策的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制—利益平衡機(jī)制—公眾參與機(jī)制”。以期促進(jìn)農(nóng)戶積極參與到宅基地整治活動(dòng)中，改善農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件，提升農(nóng)戶生活水平，推進(jìn)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施(圖1)。

圖1 宅基地整治決策機(jī)制框架

(一)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

新時(shí)期宅基地整治不僅是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡制度有效途徑，也是促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段和平臺(tái)。宅基地整治過程是一個(gè)復(fù)雜的政府主導(dǎo)決策行為，其決策是政府在綜合考慮自然條件前提下，因地制宜統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)發(fā)展、政策導(dǎo)向等各種資源條件，協(xié)調(diào)不同利益主體之間利益關(guān)系[13]。農(nóng)戶作為宅基地整治進(jìn)程中的核心利益主體，新時(shí)期宅基地整治以農(nóng)戶導(dǎo)向下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村資源，保障農(nóng)戶利益不受損為主要目標(biāo)。宅基地整治在統(tǒng)籌自然條件、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)條件、政策影響下，以鄉(xiāng)村振興為戰(zhàn)略目標(biāo)，改善民生，提升農(nóng)戶家庭生活水平為目的，綜合考慮自然條件、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)條件、政策因素，統(tǒng)籌各要素在宅基地整治的合理配置，協(xié)調(diào)不同利益主體之間的利益分配格局，增加農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入、改善生態(tài)環(huán)境、提升農(nóng)戶生活質(zhì)量，保障農(nóng)戶在宅基地整治中的權(quán)益[14,15]。

(二)利益平衡機(jī)制

當(dāng)前，農(nóng)戶對宅基地整治決策行為受到政府政策、社會(huì)參與、家庭收入等各方面綜合制約，在宅基地整治利益分配過程中農(nóng)戶利益無法得到保障，包括農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收益、生態(tài)利益以及宅基地居住環(huán)境改變等[16]。通過對農(nóng)戶宅基地整治意愿影響因素分析得出，農(nóng)戶宅基地整治過程中主要關(guān)注的核心利益為經(jīng)濟(jì)收入與居住環(huán)境改善。在宅基地整治過程中存在著利益分配失衡，農(nóng)戶處于弱勢群體地位，農(nóng)戶宅基地權(quán)益受到損害。新時(shí)期宅基地整治需構(gòu)建利益分配新格局，在兼顧各方利益訴求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)保障農(nóng)戶利益不受損，優(yōu)先考慮農(nóng)戶后續(xù)生計(jì)收入來源，做到既保障農(nóng)戶短期利益又為其考慮長期可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)政府在宅基地整治過程應(yīng)兼顧農(nóng)戶居住環(huán)境的改善，改善農(nóng)戶居住地生態(tài)環(huán)境、交通條件，保障農(nóng)戶生活權(quán)益不受損害，最終建立農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益、生活權(quán)益雙重保障的長效機(jī)制。

(三)公眾參與機(jī)制

宅基地整治過程是一個(gè)典型的公共政策制定過程，其合法性、科學(xué)性應(yīng)當(dāng)來源于整治決策的公共性和公共利益。政府應(yīng)該對宅基地整治相關(guān)政策進(jìn)行廣泛宣傳，讓農(nóng)戶及時(shí)掌握宅基地整治政策導(dǎo)向，促使農(nóng)戶主動(dòng)參與到整治活動(dòng)中。通過對貴州不同區(qū)域農(nóng)戶的調(diào)研分析，對于宅基地整治相關(guān)政策了解的農(nóng)戶，整治意愿明顯高于不了解相關(guān)政策的農(nóng)戶，但僅30%左右的農(nóng)戶表示對政策了解，農(nóng)戶參與度較低，進(jìn)而阻礙了宅基地整治的順利開展。因此，通過廣泛宣傳，引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與到宅基地整治決策的各個(gè)環(huán)節(jié)，讓農(nóng)戶真正了解并掌握其宅基地相關(guān)權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)戶主動(dòng)參與，有助于促進(jìn)宅基地整治活動(dòng)順利進(jìn)行[17]。此外，宅基地整治具有外部性特點(diǎn)，缺乏有效的監(jiān)督情況下，地方政府可能會(huì)缺乏動(dòng)力去認(rèn)真執(zhí)行宅基地整治政策或者在執(zhí)行過程存在不規(guī)范行為。農(nóng)戶參與宅基地整治活動(dòng)各環(huán)節(jié)，還有利于農(nóng)戶對政府工作的有效監(jiān)督，進(jìn)而協(xié)調(diào)和規(guī)范宅基地整治決策行為，保障農(nóng)戶權(quán)益。

四、結(jié)論

本文對貴州省隨機(jī)抽取的193戶農(nóng)戶宅基地整治意愿及其影響因素進(jìn)行調(diào)查分析，僅40%左右的農(nóng)戶有宅基地整治意愿，除少數(shù)農(nóng)戶對宅基地整治持反對態(tài)度外，約50%的農(nóng)戶對宅基地整治保持中立和觀望態(tài)度，調(diào)查農(nóng)戶對宅基地整治意愿不高且區(qū)域差異較大。農(nóng)戶宅基地整治意愿主要由自然條件、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)條件、政策環(huán)境等多重因素綜合作用形成。貴州省不同海拔區(qū)域農(nóng)戶宅基地整治意愿具有差異性，低海拔(500m以下)、中海拔(500～1500m)、高海拔(1500m以上)區(qū)域有宅基地整治意愿的農(nóng)戶所占比例分別為34.29%、42.16%、41.07%。年收入在5～10萬元的農(nóng)戶宅基地整治意愿最為強(qiáng)烈，年收入10萬元以上的農(nóng)戶宅基地整治意愿較為淡薄，年收入在1萬元以下的農(nóng)戶宅基地整治態(tài)度鮮明。房屋修建時(shí)間在近20年以內(nèi)、房屋結(jié)構(gòu)為磚混或磚瓦、宅基地面積為100～200m2的農(nóng)戶宅基地整治意愿較高。隨著農(nóng)戶對宅基地整治政策的不斷深入了解，對政策的認(rèn)知水平加深，農(nóng)戶更愿意參與宅基地整治。新時(shí)期宅基地整治在綜合考慮影響農(nóng)戶整治意愿的多因素驅(qū)動(dòng)下，以鄉(xiāng)村振興為戰(zhàn)略目標(biāo)，以保障農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)利益、促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為目的，構(gòu)建宅基地整治決策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、利益平衡機(jī)制、公眾參與機(jī)制。在今后的宅基地整治過程中，應(yīng)從多渠道、多方面加強(qiáng)整治政策的宣傳工作，充分尊重農(nóng)戶意愿，促進(jìn)宅基地整治順利實(shí)施。