淺談山東沿海船舶治安管理的發(fā)展沿革

王 鶴

(武警學(xué)院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

山東公安邊防總隊的前身是山東省公安邊防保衛(wèi)機關(guān)，始建于建國初期，此后的幾十年間，其體制經(jīng)歷了數(shù)次變革，如：1983年與武警內(nèi)衛(wèi)、消防部隊合并，1986年又從武警總隊劃出。時至今日，這支隊伍的體制雖幾經(jīng)變革，但其在沿海船舶治安管理工作中所起到的作用與做出的貢獻(xiàn)卻從未改變。因此，本文將從1989年起，對不同歷史時期山東沿海地區(qū)的船舶治安管理工作進行分析研究。

一、船舶治安管理體系的初步建立

20世紀(jì)80年代末至90年代初，山東沿海地區(qū)走私活動較為猖獗，據(jù)《山東年鑒》統(tǒng)計，1991至1993年三年間，公安邊防部門共破獲走私案件125起，涉案價值2.6億元。船舶作為實施海上違法犯罪活動的重要載體，只有對其加強監(jiān)管才能有效打擊海上走私行為，因此，建立并完善沿海船舶治安管理體系，是這一時期公安邊防工作的重點。

(一)法律法規(guī)的初步建立與完善

1989年煙臺公安邊防支隊依據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定起草了《煙臺市沿海船舶、港口治安管理暫行辦法》，該辦法對船舶管理的適用范圍、處罰幅度等都作了詳細(xì)規(guī)定。1992年2月《山東省沿海集體個體船舶邊防治安管理辦法》的頒布實施，不僅更加明確了沿海船舶治安管理的主管單位為公安邊防部門，也對船舶的作業(yè)行為作了嚴(yán)格規(guī)定。如：20馬力船舶在歸港后需專人看管，19馬力以下船舶需收卸關(guān)鍵部件，木帆船要收櫓、帆、舵，舢舨要抬上岸，違反者將受到警告、罰款或暫扣船舶的處罰。此外，船舶被劫、被盜、走失、毀沉、報廢而不向公安邊防部門報告，在海上揀拾到船舶、網(wǎng)具等物品而隱匿、變賣或私用等行為，將受到相應(yīng)懲處。

(二)船管力量的建立與完善

1989年山東各港口、停泊點普遍建立了船管站、看海屋等群眾性看船護港組織，并配備了專職船管員，如：煙臺公安邊防支隊共建立了128個船管站，招收了443名船管員。對于船管站日常運行所需經(jīng)費問題，1992年山東省頒布的船管辦法中也明確規(guī)定，此筆費用可從船管費中支出。同年，海上巡邏支隊(海警支隊)正式組建，各地區(qū)也通過建立海上治安巡邏隊、配備海上巡邏船等方式加強船管能力，至此以船管站為主，海上治安巡邏隊、海巡支隊為輔的船管力量基本形成。

二、嚴(yán)密管控時期的沿海船舶治安管理

沿海船舶治安管理作為公安邊防工作的一項重要內(nèi)容，其管理方式受到了不同時期治安形勢和政策的影響。在山東沿海地區(qū)，“經(jīng)過1993年的嚴(yán)厲打擊之后,走私勢頭已被遏制”[1]，但1994年起“沿海一線由蛇頭組織進行團伙偷渡的活動迅速增多，對此總隊把反偷渡作為業(yè)務(wù)工作的重中之重”[2]。

(一)嚴(yán)打偷渡時期的船舶治安管理

“陸上管、海上抓”成為了這一時期打擊沿海偷渡活動的主要方法?！瓣懮瞎堋敝荚诜e極發(fā)揮船管站作用，嚴(yán)密漁船民及船舶管理措施，加大對各碼頭停泊點的巡查密度，嚴(yán)防偷渡分子利用船舶開展偷渡活動。1996年起海警戰(zhàn)斗力的形成和海上巡邏密度的增大也為“海上抓”提供了有力保障。2000年《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》的頒布實施，又賦予了公安邊防部門向“三無船舶”核發(fā)證件并進行管理的權(quán)限。在嚴(yán)密管控之下，這一時期的打擊偷渡行動戰(zhàn)果顯著，據(jù)《山東年鑒》記載，1995年煙臺公安邊防支隊破獲一起81人特大偷渡案，1997與1999年山東省分別查獲偷渡案件198和150起，2003年煙臺公安邊防支隊偵破朝鮮人經(jīng)由我國大規(guī)模偷渡日韓案件，威海公安邊防支隊成功搗毀勾結(jié)于福建、威海兩地的蛇頭組織。

(二)沿海治安綜合防控時期的船舶治安管理

2004年起山東公安邊防在繼續(xù)深入開展打擊偷渡活動的同時，又積極與兄弟單位建立協(xié)作機制，與遼寧總隊開展了海上聯(lián)合執(zhí)法，與江蘇總隊簽署了《海域勤務(wù)協(xié)作協(xié)議》。2005年研發(fā)并推廣使用的漁船民信息管理系統(tǒng)，使山東邊防沿海船舶治安管理工作邁入了信息化時代。2009年為進一步增強海防監(jiān)控能力，山東省又相繼建成了位于青島、濰坊和東營的三個海防監(jiān)控中心。至此，山東沿海地區(qū)形成了信息化管理系統(tǒng)、沿海視頻監(jiān)控、海上區(qū)域協(xié)作于一體的沿海船舶綜合防控體系。

三、船舶管控能力逐步弱化

2008年之后隨著山東沿海地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，地區(qū)人流、物流的增加，沿海船舶治安管理的形勢也日趨復(fù)雜，越界捕撈、盜取海沙等問題愈發(fā)嚴(yán)重。但同時期山東公安邊防部門沿海船舶治安管控能力卻在逐年弱化。

(一)警力不足導(dǎo)致的管控能力弱化

對于沿海船舶治安管控能力的下降，有的學(xué)者認(rèn)為，是重陸輕海觀念尚未徹底扭轉(zhuǎn)，近年來邊防派出所擔(dān)負(fù)社會治安工作繁重，淡化了沿海船舶管理工作是邊防部門第一要務(wù)的認(rèn)知[3]。還有人認(rèn)為是管理者形成了“重管理、輕服務(wù)的僵化意識”[4]。而筆者認(rèn)為其主要原因并非管理意識與理念問題，而是陸地轄區(qū)治安壓力的增大，導(dǎo)致警力無法合理分配，無奈之下將工作重心轉(zhuǎn)向了陸地轄區(qū)治安管理。據(jù)《山東年鑒》統(tǒng)計，2005至2012年山東公安邊防部門查處治安案件數(shù)如圖1所示。

圖1 2005—2012年山東公安邊防部門

由圖1可知：2005至2012年間，山東公安邊防年均查處治安案件數(shù)4 323起，這一數(shù)據(jù)高于2004年全年查處治安、刑事案件數(shù)總和(3 883起)，2010年更是達(dá)到歷年最高的6 171起。此外隨著執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的不斷深入，法制部門對法律文書及證據(jù)材料的審核愈發(fā)嚴(yán)格，辦案程序也不斷繁瑣，導(dǎo)致辦理單起案件所需警力與時間逐年遞增，而同時期非警務(wù)活動的增加同樣耗費了大量警力，使得基層單位無暇顧及沿海船舶治安管理工作。

(二)海警部隊移交造成的海上管控力量缺失

筆者通過查閱《山東年鑒》相應(yīng)年份數(shù)據(jù)，對山東海警主要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計后得到圖2和表1。如圖2所示：山東海警成立之初以海上巡邏為主，1996至2007年間，年出航次數(shù)增長約5倍。由表1可知：2008年起山東海警通過加強巡邏和快速反應(yīng)能力、裝備新型巡邏艇等方式，不斷完善自身軟硬件建設(shè)，在海上執(zhí)法能力得到不斷提升的同時，工作重心也從海上巡邏救助轉(zhuǎn)向打擊海上違法犯罪活動。2008年共偵辦各類海上案件110起。

傳統(tǒng)的農(nóng)村小學(xué)體育教學(xué)存在著很多問題，隨著新時期的到來，急需要綜合型人才，因此在教學(xué)中就要促使學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展。在今后的課堂教學(xué)中，構(gòu)建生活化的課堂就成為廣大體育教師義不容辭的義務(wù)，體育教師必須積極轉(zhuǎn)變教學(xué)理念和方法。

山東“海上110”構(gòu)建之初就是以海警為中心、各公安邊防支隊相互配合的模式運行，因此，部隊移交無疑造成了公安邊防部門海上管控力量的缺失。2013年海警部隊的移交，不僅打破了原有的“海上110”體系，也從人員裝備上削弱了山東公安邊防海上執(zhí)法力量，進而出現(xiàn)了公安邊防與海警的“岸海管轄分離”問題。該問題具體表現(xiàn)為：在沿海船舶治安管理中，公安邊防部門與海警適用相同的法律法規(guī)，但山東海警雖具有海上執(zhí)法能力，卻無權(quán)對船舶證件進行核發(fā)，不掌握漁船民基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，缺乏沿海漁船民群眾基礎(chǔ)，沒有陸地基層執(zhí)法單位。實踐中具體職能定位又受改革影響仍不明確，對沿海船舶治安管理仍采用傳統(tǒng)的海上巡邏、隨機抽檢方式，管理水平相對低下。而公安邊防部門雖具有船舶證件核發(fā)、查驗權(quán)限，但受限于沒有海上執(zhí)法力量，只能選擇在港口、碼頭開展船舶治安管理工作(船艇大隊雖已建立，但未形成海上執(zhí)法能力)。因此海警部隊移交造成的執(zhí)法力量分化，直接影響了船舶治安管理工作的開展。

圖2 山東海警年出航次數(shù)

年份偵辦海上治安案件查處刑事案件建設(shè)內(nèi)容20081019加強巡邏、快速反應(yīng)能力2009216裝備首艘現(xiàn)代618B型巡邏艦2010454裝備第二艘現(xiàn)代化618B型巡邏艇20113212海上治安專項整治行動201287推動涉海部門間合作

(三)政策導(dǎo)向造成的船管能力下降

2008年起，為減輕漁船民負(fù)擔(dān)，國家出臺了減免政策，取消了船舶管理費的收取，這一政策的出臺直接導(dǎo)致船管站因經(jīng)費不足無法正常運行。同時期，國家為進一步規(guī)范用人單位保障制度，要求必須為船管員繳納社保，而此時政府與公安邊防部門都無法保障此項經(jīng)費支出，故船管員也逐漸退出船管隊伍。2012年國務(wù)院在第六批取消和調(diào)整行政審批手續(xù)中，也取消了公安邊防部門對于《出海船舶邊防登記簿》的核發(fā)，公安邊防部門管轄權(quán)限被削弱的同時，也喪失了對“三無船舶”的管控手段。

四、強化沿海船舶管控能力的思考

縱觀山東沿海地區(qū)船舶治安管理的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了管控能力的從無到有、從有到強和由強變?nèi)跞齻€階段。沿海船舶管理工作對維護海上治安秩序的重要性不言而喻，因此，筆者認(rèn)為在今后一段時期，可通過開展以下三個方面工作來強化沿海船舶管控能力。

(一)信息化建設(shè)與基礎(chǔ)工作并重

近年來，山東公安邊防部門在開展沿海船舶治安管理工作中，逐步將信息化手段應(yīng)用其中，陸續(xù)打造了沿海島嶼、港口碼頭監(jiān)控，漁船民信息管理等系統(tǒng)。但信息化建設(shè)仍處于初期階段，實際工作中這些系統(tǒng)起到的作用不及預(yù)期，為此應(yīng)繼續(xù)建立與推廣漁船民信息快捷采集、船舶定位、港口電子圍欄等系統(tǒng)，提高船舶管控能力的同時將管控力量由陸向海延伸。此外信息化手段的引入并不能完全取代傳統(tǒng)基礎(chǔ)工作，要通過基礎(chǔ)工作的不斷強化，使信息化手段更好地發(fā)揮其應(yīng)有作用。

就這一觀點，筆者結(jié)合表2進行分析闡述。如表2所示：2005年前山東沿海地區(qū)的船舶管理工作，主要以船管員依托船管站的方式開展，2005至2009年間，由于漁船民信息管理系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)的引入，以及客觀原因?qū)е碌拇苷救∠?，致使船管力量出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。此時期以信息化手段為主的管理模式逐步取代了傳統(tǒng)以船管站為主的人為管理方式。但實際工作中，這一轉(zhuǎn)變卻導(dǎo)致船舶管控能力的下降。對于這一問題的出現(xiàn)，筆者將其歸結(jié)為以下兩方面原因：一方面，傳統(tǒng)管理方式雖然耗費人力、物力、財力，但大量人員在沿海一線實施管理所積累的漁船民基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，及時獲取的情報信息，建立的群眾基礎(chǔ)，不斷總結(jié)的管理經(jīng)驗和隨之改進的管理方法是信息化手段無法企及的，沒有這些基礎(chǔ)工作作為支撐，信息化手段就是空中樓閣。另一方面，利用科技力量代替人力，也會導(dǎo)致一些問題的產(chǎn)生，主要體現(xiàn)在：船管系統(tǒng)的應(yīng)用在一定程度上雖簡化了工作程序，便于工作人員進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，但該系統(tǒng)運行需要公安網(wǎng)電腦作為支持，而公安邊防派出所多建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心位置，與一些碼頭停泊點相距較遠(yuǎn)，造成漁船民主觀上不愿到公安邊防派出所辦理船舶業(yè)務(wù)。在視頻監(jiān)控方面，監(jiān)控設(shè)備在實踐中更多被用于事后的回放倒查，而利用監(jiān)控巡查的方式，能否起到對漁船民的監(jiān)管作用，這一問題同樣值得商榷。為此，在探索信息化建設(shè)的過程中，應(yīng)將信息化建設(shè)與基礎(chǔ)工作并重，有效提升沿海船舶治安管控能力。

表2 1989—2013年船舶治安管控力量分布統(tǒng)計表

(二)合理統(tǒng)籌管理與服務(wù)的關(guān)系

沿海港(岙)口、船舶、漁船民管理必須堅持積極預(yù)防、服務(wù)群眾、依法管理、保障安全，教育與處罰相結(jié)合的原則[5]。其中提到的管理與服務(wù)的關(guān)系，在2011年頒布實施的《山東省沿海船舶邊防治安管理條例》第3章第12條中也進行了說明：在出海船舶集中停泊的地點，可以根據(jù)需要建立船舶治安管理群眾組織，配備協(xié)管人員，并在當(dāng)?shù)毓策叿罊C關(guān)指導(dǎo)下開展服務(wù)與管理工作。而實踐中卻很難把握管理與服務(wù)二者之間的關(guān)系。沿海船舶治安管理“是根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，為維護沿海社會治安秩序，保護公民合法權(quán)益所進行的行政管理活動”[5]，其目的是通過法律法規(guī)的強制力來約束漁船民的行為。而“服務(wù)”一詞在《辭?！分薪忉尀椋簽榧w或別人的利益而工作。這就需要我們盡可能為漁船民開展生產(chǎn)作業(yè)提供便利條件，但管理意味著約束漁船民行為，而服務(wù)意味著滿足漁船民利益需要，所以管理與服務(wù)在某種程度上是相互矛盾的。管理者從維護社會治安秩序角度出發(fā)希望加強管理，而漁船民從便于自身開展生產(chǎn)作業(yè)角度出發(fā)希望放開監(jiān)管。因此，如何處理好管理與服務(wù)的關(guān)系就顯得尤為重要。

從利益角度出發(fā)，管理越嚴(yán)格則漁船民所付出的違法成本越高，反之則收益最大，因此漁船民從利益最大化角度考慮，希望服務(wù)大于管理，往往以提高服務(wù)為借口要求管理者簡化管理程序、降低管控和處罰力度。若服務(wù)小于管理，則一切以加強管理為中心，這即違背了管理與服務(wù)并重的理念，又會讓漁船民心存不滿甚至抗拒管理。而服務(wù)等于管理，是管理者與被管理者在利益上達(dá)到平衡，也是一種最理想的管理狀態(tài)。所以筆者認(rèn)為管理與服務(wù)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：在管理者的控制下，通過政策或法律的形式，根據(jù)不同時期的沿海治安形勢需要，合理調(diào)節(jié)管理與服務(wù)的關(guān)系。即沿海地區(qū)治安形勢良好時期，服務(wù)可以大于管理，若治安形勢較差，則管理應(yīng)大于服務(wù)。

目前，山東沿海船舶治安管理形勢不容樂觀，以威海地區(qū)為例，仍存在本地船舶及漁船民辦證率較低，異地船舶、“三無船舶”、特殊船舶管控不到位等問題。因此，這一時期更應(yīng)加強船舶管理，通過加強管理更好地為漁船民提供一個公平有序的生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境，這本身也是服務(wù)。

(三)加強涉海部門合作

在沿海船舶管理中，隨著涉海部門的改革，公安邊防部隊退出現(xiàn)役，海警隊伍轉(zhuǎn)隸武警，原農(nóng)業(yè)部漁船檢驗和監(jiān)督管理職責(zé)劃入交通部，各涉海部門管轄權(quán)限得到重新分配，只有加強合作才能形成管控合力。為此，應(yīng)建立黨委政府統(tǒng)籌、涉海部門配合、民間力量協(xié)助的黨政軍警民合力管控機制。

同時，由于具體職能不同，各涉海部門大多是根據(jù)自身業(yè)務(wù)需要建立船舶管理系統(tǒng)，山東漁政建立了山東省漁業(yè)安全應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)，公安邊防部門建立了漁船民信息管理系統(tǒng)，海事部門建立了AIS信息服務(wù)平臺。上述系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來源各不相同，如公安邊防部門主要靠進出港簽證和人為采集獲取數(shù)據(jù)，而海事部門主要靠船載AIS設(shè)備獲取數(shù)據(jù)，加之公安邊防部門所用公安網(wǎng)與其他網(wǎng)絡(luò)存在物理隔離，因此想要整合上述系統(tǒng)在技術(shù)上存在一定難度，但各類船舶數(shù)據(jù)卻是可以實現(xiàn)互聯(lián)互通的。大數(shù)據(jù)價值的本質(zhì)就是開放、包容、鏈接、共享，有的部門數(shù)據(jù)壟斷造成的“數(shù)據(jù)壁壘”與大數(shù)據(jù)的本質(zhì)背道而馳，在數(shù)據(jù)占有量決定數(shù)據(jù)處理質(zhì)量的情況下，必須打破數(shù)據(jù)壁壘的限制，才能讓沉睡的數(shù)據(jù)創(chuàng)造非凡的價值[6]。所以應(yīng)在各涉海部門間建立有效的數(shù)據(jù)共享機制，最大限度地提升船舶數(shù)據(jù)的利用效率，為船舶管理工作提供數(shù)據(jù)參考。