深化機構和行政體制改革研究

【摘 要】深化機構和行政體制改革是黨的十九大作出的重要戰(zhàn)略部署，是推進國家治理體系創(chuàng)新的改革力舉。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹黨的十九大精神，牢固樹立“四個意識”，準確把握黨和國家事業(yè)歷史性變革及其對組織結構和管理體制的新要求，切實把各項任務落到實處。

【關鍵詞】十九大報告；機構和行政體制；改革；研究

黨的十九大關于深化機構和行政體制改革的部署，是站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，為“破除不合時宜的思想觀念和體制機制弊端”，基于“著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，壓茬拓展改革廣度和深度”，將公共權力資源的配置和公共管理能效的優(yōu)化，從行政管理體制上升到國家治理體系的層面統(tǒng)一謀劃，通過統(tǒng)籌布局執(zhí)政權、行政權及各種公共事務管理權的權力設置、權力關系、權力運行機制，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，必將帶來我國行政體制及相關體制的深刻變革，任務重要而艱巨，意義重大而深遠。

一、深化機構和行政體制改革的重要意義

站在堅持和加強黨的全面領導、加強黨的長期執(zhí)政能力建設的高度來認識。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。我們黨進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。黨政組織機構和管理體制是黨執(zhí)政的重要載體。需要通過改革，完善堅持黨的領導的體制機制，把黨的領導貫徹落實到黨和國家機關全面正確履行職責的各領域各環(huán)節(jié)，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，從制度上保證黨的長期執(zhí)政和國家長治久安。

站在更好適應我國發(fā)展新的歷史方位、更好適應我國社會主要矛盾變化的高度來認識。黨的十九大作出中國特色社會主義進入新時代、我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治判斷。在新的發(fā)展階段，人民群眾不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。需要通過改革，使機構設置和職能配置適應社會主要矛盾變化，推動解決發(fā)展不平衡不充分問題，為新時代黨和國家各項事業(yè)發(fā)展提供體制機制保障。

站在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來認識。全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。深化機構和行政體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，直接關系國家治理體系的完善和治理能力的提升，對各領域改革發(fā)揮著體制支撐和保障作用。要從根本上解決發(fā)展中的深層次矛盾和問題，就必須對機構和體制進行調(diào)整完善。需要通過深化機構和行政體制改革，推動經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明等領域改革持續(xù)深化，加快構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。

站在使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的高度來認識。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須以供給側結構性改革為主線，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉(zhuǎn)換增長動力，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制。需要通過改革，進一步理順政府與市場、政府與社會的關系，該管的事管好管到位、該放的權放足放到位、該提供的服務提供到位，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，更好推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

二、深化機構和行政體制改革的根本目標

深化機構和行政體制改革，實質(zhì)上是通過在公共管理領域推進以權責體系戰(zhàn)略調(diào)整為主攻方向的供給側結構性改革，根本目標是構建新時代中國特色社會主義公共管理體制，推動國家治理體系創(chuàng)新。公共管理領域權責體系的戰(zhàn)略調(diào)整，是適應經(jīng)濟社會發(fā)展新的需要的全局性、深刻性、長遠性重大調(diào)整，是牽引公共管理領域各項變革的關鍵，抓住權責體系戰(zhàn)略調(diào)整，就理清了改革的頭緒。以權責體系戰(zhàn)略調(diào)整為主攻方向的供給側結構性改革，是涵蓋各類公共權力機構及其權責的整體性、內(nèi)涵式、有機化改革，在公共權力的供給端，對執(zhí)政、行政以及各類公共事務管理的機構、權力、職責，進行凸顯整體結構合理的集約調(diào)整，抓住供給側結構性改革，就明確了改革的著力點和突破口。根據(jù)上述要求構建新時代中國特色社會主義公共管理體制，需要深化機構和行政體制改革，形成以黨的領導為核心，統(tǒng)籌各類機構合理布局及權責有機設置，按照國家治理的主要職能，定各類機構履行治理職能的專屬權力和職責，理順各類機構及其權責的運行關系，通過整合公共管理體制要素，優(yōu)化公共管理機制環(huán)節(jié)，構建以新型黨政分工合作關系為基礎突出國家治理的公共權力供給體系，形成各類機構分工明確、合作有序的權責布局，凸顯內(nèi)涵式改革的張力，在貫穿黨的領導作用的同時，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，為市場和社會供給優(yōu)質(zhì)高效的公共權力服務。

構建新時代中國特色社會主義公共管理體制，關鍵在于處理好以下幾個關系：

一是黨與政府的關系。在我國，黨與政府的關系，是政治領導與行政管理的關系，習近平總書記在談到經(jīng)濟體制改革時強調(diào)指出，“我們?nèi)匀灰獔猿职l(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性、發(fā)揮黨和政府的積極作用”。在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中，黨的領導發(fā)揮著方向性、戰(zhàn)略性、核心性統(tǒng)領作用，政府管理發(fā)揮著路徑性、戰(zhàn)術性、推進性運行作用，體現(xiàn)在權力配置上，黨委掌握“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的權力，決定行政工作方向、路線、方針、政策的決策權，政府在黨委領導下，擁有貫徹黨委的重大決策的行政決策權和執(zhí)行權；體現(xiàn)在職責配置上，黨委承擔主司謀劃發(fā)展布局，制定重大戰(zhàn)略和政策，保證發(fā)展方向的執(zhí)政職責，政府承擔主司落實發(fā)展布局，制定實施戰(zhàn)略和政策，保證發(fā)展質(zhì)量和效應的行政職責。處理好黨的領導與政府管理的關系，必須將政治體制改革與行政體制改革統(tǒng)籌謀劃和推進?！包h的領導，要體現(xiàn)在深化機構和行政體制改革的全過程和各方面。既要在改革過程中全方位體現(xiàn)黨的領導，又要在機構和行政體制中全方位體現(xiàn)黨的領導”，“黨政組織機構和管理體制是黨執(zhí)政的重要載體，需要通過改革，完善堅持黨的領導的體制機制，把黨的領導貫徹落實到黨和國家機關全面正確履行職責的各領域各環(huán)節(jié)，”在黨委、政府之間構建既有分工又有合作，既有區(qū)別又有統(tǒng)一的新型機構形態(tài)和職責體系，“確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，從制度上保證黨的長期執(zhí)政和國家長治久安”。

二是黨、政府與市場的關系。在推進中國特色社會主義事業(yè)中，黨是把握方向駕馭走勢的執(zhí)政力量，政府是營造環(huán)境穩(wěn)定走姿的行政力量，市場是配置資源提升走速的創(chuàng)造力量。黨的執(zhí)政力量具現(xiàn)為“把方向、謀大局、定政策、促改革”的作用，政府的行政力量具現(xiàn)為通過行政程序和方式，將服從黨的重大決策和服務市場發(fā)展統(tǒng)一起來的公信力和執(zhí)行力，市場的創(chuàng)造力量具現(xiàn)為對資源進行動態(tài)配置的決定性作用。黨、政府、市場的關系是三種力量和三種作用缺一不可且相互依存的有機統(tǒng)一關系，黨對經(jīng)濟社會發(fā)展的政治領導，需要政府在把握發(fā)展公平、質(zhì)量、秩序中形成行政推動，需要市場營造發(fā)展的生機、活力、效率得以支撐；政府提供取信于民的行政權力供給，需要堅持黨在把握權力配置、品質(zhì)、價值上的堅強領導，需要市場證明權力供給充分必要的有效性；市場有效配置資源以促進經(jīng)濟社會發(fā)展，需要黨的領導在政治上把舵，需要政府管理在行政上撐腰。處理好黨、政府、市場的關系，必然要求基于完善“市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制”，對公共管理權力和職責在黨政機構以及各類機構之間進行統(tǒng)籌設置，“該管的事管好管到位、該放的權放足放到位、該提供的服務提供到位，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，更好推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”，以高效優(yōu)質(zhì)有為的公共權力供給，減少權力體系的內(nèi)部摩擦，降低權力運行的外部成本，提高權力服務的內(nèi)外效率。

三是中央與地方的關系。習近平總書記高度重視夯實基層作用和促進基層改革創(chuàng)新，在中央深改組第十七次會議上指出，“要針對基層工作的特點和難點，推動職能下沉、人員力量下沉，建立與基層改革實際需要相匹配的權責體系”。深化機構和行政體制改革，必須“在全黨服從中央前提下，合理劃分中央與地方權力關系，確定中央和地方各自職責重點”，在央地之間構建權職配置合理、銜接無縫、運行有序的關系承載體系和作用發(fā)揮體系。中央機構應當主司改革和建設的頂層設計、標準制定、重要資源提供、法規(guī)政策保障、區(qū)域系統(tǒng)協(xié)調(diào)、運行質(zhì)量監(jiān)督，地方機構應當主司改革和建設的規(guī)劃落實、資源使用、法規(guī)政策執(zhí)行、“市場監(jiān)管、社會管理、民生服務等地方性事務”。繼續(xù)深化十八大以來放管服改革，并在十九大部署中進一步做實基層、保障基層，應當朝著強化宏觀調(diào)控、夯實微觀執(zhí)行的路線，圍繞在宏觀上調(diào)控什么、誰來調(diào)控、怎樣調(diào)控，在微觀上執(zhí)行什么、誰來執(zhí)行、怎樣執(zhí)行，合理劃分和重組中央機構和地方機構的人事權、財政權、事務權。一方面應當把掌握在中央政府本屬于地方政府的自主權整體打包下放，使地方政府切實擁有謀事、干事、成事的充分自主權，另一方面應當構建中央機構與地方機構之間的對接機制，確保地方在機構、權力、職責創(chuàng)新設置和運行中，利益無損地獲得中央機構的指導和支持。

三、深化機構和行政體制改革的重點任務

審視深化機構和行政體制改革這一命題，機構改革與行政體制改革并列和同步，意味著機構改革從過去僅僅作為行政體制改革的任務上升為國家治理層面的舉措，包容了公共權力的各類組成，意味著行政體制改革從過去就行政體制改行政體制，變?yōu)樾姓w制改革與各類機構改革在統(tǒng)一協(xié)調(diào)銜接中推進。

不難看出，深化機構和行政體制改革具有兩個明顯的特征：一是一軸多維整體性，一軸就是以權責體系戰(zhàn)略調(diào)整為主軸，轉(zhuǎn)職能、調(diào)機構、動人員最終是要落腳到以職能、機構、人員承載的科學合理的權責體系；多維就是以各類公共權力機構為扇面，通盤謀劃黨委、政府及各類公共事務管理機構的改革；整體性就是在國家治理的層面上統(tǒng)一配置各類公共權力機構的權責及其關系。二是務實動真內(nèi)涵式，務實就是出實招、契實際、求實效，所有改革措施都要有利于解決長期存在的體制機制中深層次問題及痼疾，有利于理順各類公共權力機構的權責關系，理順各類公共權力機構權責與市場和社會的關系，有利于實現(xiàn)改革既定的根本目標；動真就是排除利益固化的路障，無論哪類機構和人員，根據(jù)改革的需要，該調(diào)整必須調(diào)整，該合并必須合并，該撤銷必須撤銷；內(nèi)涵式就是堅持質(zhì)量效應導向，機構調(diào)整、權責定奪、簡政放權不以數(shù)量規(guī)模而以實質(zhì)實效為追求，不以照葫畫瓢而以內(nèi)驅(qū)改革為推進，不以簡單位移而以實際內(nèi)化為目的。

根據(jù)上述特征，深化機構和行政體制改革著力點有兩條：

第一條是在推進機構改革中，實行兩個統(tǒng)籌。十九大報告明確提出，“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力、明確職責。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制”。

第一個統(tǒng)籌就是以不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思維謀劃各類機構布局，在公共權力橫向配置上統(tǒng)籌設置各類機構，并在黨政部門及內(nèi)設機構之間科學配置權力和職責。這一統(tǒng)籌有利于“破解機構合并后的“同床異夢”現(xiàn)象，切實推進合并后的機構整合和職能融合”。實現(xiàn)這一統(tǒng)籌，需要確定國家治理的基本職能，繼而確定各類機構在國家治理中的地位、功能以及相互關系，以國家治理的基本職能為縱坐標，以各類機構在國家治理中的地位、功能以及相互關系為橫坐標，凝練各類機構應有的管理權力和職責的坐標點，通過整體劃分、切割和化合，對各類機構進行無交叉設置。

第二個統(tǒng)籌就是在統(tǒng)籌機構設置的基礎上，將編制資源從行政資源割據(jù)狀態(tài)中解放出來，堅持控制總量、盤活存量的原則，“從控制編制數(shù)量，轉(zhuǎn)向注重綜合考慮人員數(shù)量與質(zhì)量、綜合統(tǒng)籌人力資源在不同機構中的配置結構，打破人力資源身份壁壘，形成科學合理的編制管理體制”。實現(xiàn)這一統(tǒng)籌，需要在總體上調(diào)整和優(yōu)化編制配置標準，廢除編制地區(qū)固化、固化層級和部門固化的終身制，建立健全編制動態(tài)調(diào)整和使用機制，保證編制資源的配置服從并服務于全面深化改革的需要。

第二條是在行政體制改革中，推進四項任務。

在十八大以來放管服改革基礎上，按照十九大關于“著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制”的要求，進一步解決政府干什么、怎么干、以什么信譽干的問題。推進“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”的任務。應當瞄準觀念、體制、機制中的深層次痼疾，圍繞增強改革的可預期性和人民群眾的獲得感，實施標準有界、執(zhí)行有力、監(jiān)督有方、效果有價的改革措施，把政府職能轉(zhuǎn)到位、政府和市場各自的權力布到位，使政府成為強力支持市場按自身規(guī)律蓬勃發(fā)展的暖心政府，使市場成為以政府有效監(jiān)管和服務為底氣的活力市場。

在摒棄行政色彩和企業(yè)身份中，將社會組織建設成與政府和企業(yè)在功能上有區(qū)別、在運行中有互動的事業(yè)機構。推進“深化事業(yè)單位改革，推進政事分開、事企分開、管辦分離”的任務。對事業(yè)單位在總體和分類上，明確確定性質(zhì)、功能、權責，通過摒棄行政色彩，將事業(yè)單位的編制、建制從行政系統(tǒng)切割開來，實行政事分開，事業(yè)單位單獨運行。通過摒棄企業(yè)身份，將事業(yè)單位的職責、程序、規(guī)則從企業(yè)范疇中分離出來，實行事企分開，事業(yè)單位主司公益性而不是盈利性事務。通過賦予事業(yè)單位自主權，使事業(yè)單位自主確定發(fā)展目標、資源配置、運行流程，實行管辦分離，事業(yè)單位全力辦好自己的事務。

圍繞中央和地方之間的權力配置和擱放，著力夯實基層，對地方各級政府強身健體。調(diào)整央地之間的權力配置，推進“賦予省級及以下政府更多自主權”的任務。針對目前依然存在的“明放暗不放、放小不放大、放虛不放實、放責不放權”，以及放權后中央機構仍然通過其他方式掣肘地方機構兩個問題，在廓清中央和地方職能、權責邊界的基礎上，將屬于地方政府自主的人事權、財政權、事務權整體下放。

調(diào)整央地之間的權力擱放，推進“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”的任務。這一探索實際上是在地方將黨委機關發(fā)揮黨的領導作用，政府機關發(fā)揮政府的管理作用整合于合設機構中，實行“一體兩能”的嘗試，有利于克服省市縣政府部門只是各類中央政策的“二傳手”，出現(xiàn)機構“懸空”和政策空轉(zhuǎn)的問題。有效推進這一探索，需要作出兩個方面的建構，一是合設機構“三單”制度的整體建構，將以往改革中形成的政府“三單”中，行政權責意義上涉及許可、處罰、強制、征收、給付等責，與“五位一體”建設的黨的領導作用和政府的管理作用，放到國家治理功能中在合設機構進行擴展和確定。在這一建構中，需要堅持實事求是原則，該合即合、不該合不合，部門該大即大、不該大不大，切忌搞大呼隆；二是合設機構與黨委和政府合理關系的建構，合設機構既屬黨委系統(tǒng)，也屬政府系統(tǒng)，應當在黨委和政府層面建立聯(lián)席議決制度和機制，保證合設機構運行順暢和有序。

四、深化機構和行政體制改革的創(chuàng)新舉措

深化機構和行政體制改革是涉及重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的突破性改革，具有鮮明的創(chuàng)新特點。

一是創(chuàng)新改革頂層設計的模式，打破部門利益和系統(tǒng)壁壘的鉗制。改革的頂層設計是否科學，決定改革運行的性狀和改革效果的質(zhì)量。改革頂層設計的科學性，只有在不受部門利益和系統(tǒng)壁壘鉗制的情況下，才能因擁有與要求改革的現(xiàn)實需要的符合度而得以成立。帶有部門利益和系統(tǒng)壁壘進行的頂層設計，難免造成一些改革措施隔靴搔癢，改革推進表面作秀，甚至改革效果南轅北轍。深化機構和行政體制改革，由黨中央站在全局的角度，運用整體謀劃、系統(tǒng)著力、綜合布局、協(xié)調(diào)推進的手法，從“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的需要出發(fā)，站在國家治理體制的高度謀劃和設計改革藍圖，并以全局性和公共性審視并貫穿改革的自始至終，使“推動改革呈現(xiàn)全面發(fā)力、多點突破、縱深推進的嶄新局面”。

二是創(chuàng)新公共權力立體供給的國家治理體制，克服機構和行政體制改革長期以來在政府系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)的局限。長期以來，政府掌握了對經(jīng)濟社會發(fā)展具有造血、輸血、養(yǎng)血等支持、保障作用的重要行政資源的配置和運用，這便導致一提體制改革，僅僅是政府系統(tǒng)包括機構調(diào)整在內(nèi)的動作。政府及其機構運行的效率和質(zhì)量，不僅取決于政府自身的行政觀念、素質(zhì)、能力，還取決于政府之外包括黨委和相關機構的制約、互動、銜接關系，只有將這兩類因素通盤考慮，將行政資源供給放在整體公共權力資源供給的位能，才能在全局向經(jīng)濟社會發(fā)展釋放有效資源效應。深化機構和行政體制改革，致力于實現(xiàn)政治與行政的耦合，在政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)之間搭建合力機制，從整體上減少行政代價，提高行政效率，降低制度性交易成本。

三是創(chuàng)新機構調(diào)整與職能轉(zhuǎn)變并重的改革布局，突破機構調(diào)整與職能轉(zhuǎn)變在改革部署和實施中孰主孰輔的定式。在以往的改革中，要么以機構調(diào)整為主職能轉(zhuǎn)變?yōu)檩o，要么以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鳈C構調(diào)整為輔，導致簡政放權的分離，或者簡政不放權，或者放權不簡政，因重機構調(diào)整輕職能轉(zhuǎn)變而簡政不放權，是顯性外延式改革，因重職能轉(zhuǎn)變輕機構調(diào)整而放權不簡政，是隱性外延式改革。深化機構和行政體制改革，就是要將機構調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變同步推進，機構以職能轉(zhuǎn)變的需要設置，不再設置與必要職能無關和交叉履行職能的機構；職能以機構調(diào)整的架構落地，調(diào)整后的機構必須明確履行職能的具體權力和職責，開創(chuàng)內(nèi)涵式改革新格局。

四是創(chuàng)新控編增效的有效機制，解除編制資源配置終身制造成的編制結構性短缺和體制性不足的困惑。長期以來，行政性編制資源的配置實行的是層級、地區(qū)、部門終身制，加之定編標準和依據(jù)缺乏與時俱進的調(diào)整，以及行政資源割據(jù)的阻礙，使許多編制在一些層級、地區(qū)、部門處于閑置和沉睡狀態(tài)，在另一些層級、地區(qū)、部門卻呈現(xiàn)緊張和稀缺狀態(tài)，形成編制軀粗與肢細、空余與不足并存的畸狀。深化機構和行政體制改革，就是要堅持控制總量、盤活存量的原則，廢除編制的各種終身制，科學確定定編標準和依據(jù)，取締行政資源割據(jù)，在總體上統(tǒng)籌各類機構編制資源的配置和使用，在總量不變的前提下，激活編制的收放機能和釋放效能，增強編制的微循環(huán)功能和總循環(huán)效應。

五是創(chuàng)新依法保障改革的路徑，超越機構改革合法性資源不足和供給滯后導致的道路阻障。在以往機構改革中，往往存在改革方案與法律法規(guī)相應調(diào)整不銜接問題，導致改革要么于法無據(jù)、舉步維艱，要么繞法改革、風險巨大。深化機構和行政體制改革，明確提出完善國家機構組織法，無疑是在機構調(diào)整中，改變現(xiàn)有機構組織法體系不全、結構缺失、保障無力的狀況，實現(xiàn)各類公共管理機構設置及運行，權力、職責配置及實施，人員編制管理及變動全方位法定化，為構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系提供堅實的法律法規(guī)保障。

深化機構和行政體制改革是一項系統(tǒng)工程，涉及權力和利益格局調(diào)整，任務艱巨復雜，組織實施難度大。要增強改革的責任感使命感，勇于擔當，做到敢于負責、敢于較真、敢于碰硬，攻堅克難推進改革。改革涉及的部門和個人要以黨和人民利益為最高利益，處理好全局與局部、組織與個人的關系，服從大局需要，服從組織安排，做到思想不散、秩序不亂、工作正常運轉(zhuǎn)。

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作者簡介：

徐疾（1965.3—），男，漢族，江蘇射陽人，中共射陽縣委黨校教研科科長，高級講師，主要研究方向：政治學。