新時(shí)代行政體制改革的基本思路

高小平

【摘要】全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，首先需要實(shí)現(xiàn)行政管理和政府治理的現(xiàn)代化，而行政體制改革就是建設(shè)現(xiàn)代政府的必由之路。十九大報(bào)告對(duì)深化行政體制改革提出了職能改革、管理改革、組織改革、權(quán)力改革、編制改革、法治改革、事業(yè)單位改革等七個(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)，進(jìn)一步多維度、全方位推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革。

【關(guān)鍵詞】十九大報(bào)告 行政體制 國(guó)家治理 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

創(chuàng)新、接續(xù)、服務(wù)是黨的十九大報(bào)告關(guān)于行政體制改革戰(zhàn)略、策略和總體要求的三個(gè)突出特點(diǎn)

黨的十九大報(bào)告提出的深化政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新行政管理方式，都是著眼于增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，著眼于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?？v觀十九大報(bào)告在行政體制改革的戰(zhàn)略、策略和總體要求，有三個(gè)突出的特點(diǎn)。

第一是“創(chuàng)新”。十九大報(bào)告以更加寬闊的視野和更高的站位來(lái)審視機(jī)構(gòu)和行政體制，描繪了一幅新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的新藍(lán)圖。十年前，黨的十七屆二中全會(huì)明確提出，“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制”?，F(xiàn)在距離這個(gè)時(shí)間已經(jīng)很近，中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制即將基本建成。在這個(gè)新時(shí)代開(kāi)啟之際，再一般性地提行政體制改革，難以適應(yīng)時(shí)代的要求。因此十九大報(bào)告在提出深化行政改革任務(wù)時(shí)，從更加廣泛意義上，也就是廣義的行政管理意義上提出改革任務(wù)和目標(biāo)，全面謀篇布局，將擁有公權(quán)力，履行公共管理和公共服務(wù)職能，使用行政或事業(yè)編制的組織機(jī)構(gòu)的改革放到一個(gè)大盤(pán)子里面綜合考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃。這樣有助于形成整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的國(guó)家治理體系，有助于更好地發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事、分工負(fù)責(zé)抓發(fā)展的體制優(yōu)勢(shì)。

第二是“接續(xù)”。十九大報(bào)告制定和提出的新時(shí)代行政體制改革的中國(guó)方案的基本思路，是在總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)特別是近五年來(lái)行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上凝練而成的，登高望遠(yuǎn)所提出的改革任務(wù)和目標(biāo)具有很強(qiáng)的政策連續(xù)性。這一輪行政體制改革是一種創(chuàng)新性與接續(xù)性高度統(tǒng)一、階段性與歷史性高度融合的改革。這種接續(xù)改革的特點(diǎn)突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是始終緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)行政體制改革的“牛鼻子”，按照適應(yīng)民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、和諧社會(huì)建設(shè)的要求，將政府職能引入科學(xué)、法治、現(xiàn)代化的軌道，持續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；二是運(yùn)用行政的體制、機(jī)制、制度三者聯(lián)動(dòng)的基本方法進(jìn)行改革，釋放改革的巨大能量。體制具有結(jié)構(gòu)性特征，是撐起行政管理大廈的支柱，轉(zhuǎn)變職能離開(kāi)了機(jī)構(gòu)改革是不可能成功的；機(jī)制具有功能性特征，對(duì)體制的運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生重要的補(bǔ)充作用，這方面的改革也絲毫不能放松；一些關(guān)鍵性的制度改革，如行政審批制度改革，推行政府績(jī)效管理制度，是大廈的磚和瓦，在特定的時(shí)間和空間條件下，這方面的改革具有獨(dú)特的價(jià)值。這些經(jīng)驗(yàn)都值得在今后改革中堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)。

第三是“服務(wù)”。十九大報(bào)告對(duì)行政體制改革的論述貫穿了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，進(jìn)一步明確了建設(shè)服務(wù)型政府的方向。報(bào)告提出的堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，體現(xiàn)了政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的基本要求；加強(qiáng)制度建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)治理，提高公眾的參與度，體現(xiàn)了政府為社會(huì)和諧服務(wù)的基本要求；向地方政府賦權(quán)增能，釋放地方特別是基層政府的活力，體現(xiàn)了政府提供的服務(wù)將不斷增強(qiáng)統(tǒng)籌性、協(xié)同性和系統(tǒng)性；優(yōu)化黨政行政管理體制，增強(qiáng)現(xiàn)代治理能力，密切黨和政府與人民的血肉聯(lián)系，體現(xiàn)了政府提供服務(wù)的根本目的在于保證全體人民參與國(guó)家行政事務(wù)的管理，在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。

簡(jiǎn)政放權(quán)和創(chuàng)新監(jiān)管要繼續(xù)深化

黨的十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府以壯士斷腕的勇氣和決心，把簡(jiǎn)政放權(quán)作為先手棋和當(dāng)頭炮，集中火力，攻克難關(guān)，取得了顯著成就。

作為全面深化改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重要內(nèi)容的簡(jiǎn)政放權(quán)和創(chuàng)新監(jiān)管改革，是本屆政府在行政改革方法論上的一大創(chuàng)新。其突出的特征是三管齊下，按照“放得徹底、管得到位、服務(wù)得好”的要求，綜合配套、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn)改革。在“放”的方面，李克強(qiáng)總理在2013年全國(guó)“兩會(huì)”記者會(huì)上承諾的國(guó)務(wù)院部門(mén)取消下放行政審批事項(xiàng)削減三分之一的任務(wù)提前兩年完成。到目前為止，從2013年初的1700項(xiàng)減少到632項(xiàng)。國(guó)務(wù)院部門(mén)設(shè)置的職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，削減比例達(dá)到70%以上。多數(shù)省份行政審批事項(xiàng)減少50%左右，有的省份達(dá)到70%。全國(guó)減少各類“奇葩證明”“循環(huán)證明”800余項(xiàng)。非行政許可審批全部取消，法外審批成為歷史。在“管”的方面，不斷加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，建立投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，建立國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和守信聯(lián)合激勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，國(guó)務(wù)院開(kāi)展大督查，推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管和綜合執(zhí)法改革，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)施在線動(dòng)態(tài)監(jiān)管，使得“線上” “線下”政府監(jiān)管得到落實(shí)。據(jù)世界銀行發(fā)布的全球2017年?duì)I商環(huán)境報(bào)告顯示，近3年我國(guó)營(yíng)商便利度在全球排名躍升了18位，其中開(kāi)辦企業(yè)便利度上升了31位。

十九大后，政府將繼續(xù)多維度、全方位、復(fù)合型推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，創(chuàng)新監(jiān)管方式，以制度創(chuàng)新引領(lǐng)體制改革和職能轉(zhuǎn)變，降低行政成本，提高工作效率。一是以問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，削減行政審批事項(xiàng)、職業(yè)資格認(rèn)證、生產(chǎn)許可證、經(jīng)營(yíng)許可證和企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定。二是簡(jiǎn)化整合審批內(nèi)容，改進(jìn)審批方式，對(duì)保留的審批事項(xiàng)納入全國(guó)統(tǒng)一的投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行“一站式”網(wǎng)上并聯(lián)審批，明確標(biāo)準(zhǔn)、縮短流程、限時(shí)辦結(jié)。三是提高行政放權(quán)的協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性，對(duì)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨地域的審批事項(xiàng)，相同或相近類別的要一并取消或下放，關(guān)聯(lián)審批事項(xiàng)要全鏈條整體取消或下放。承接行政權(quán)力的基層政府部門(mén)在人才、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、裝備等方面要確?！敖拥米　薄肮艿煤谩薄Ｋ氖峭苿?dòng)規(guī)范化行政機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步依法行政，加強(qiáng)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，特別要在制度缺失的領(lǐng)域“補(bǔ)短板”。繼續(xù)推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度改革、政府信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放制度建設(shè)、第三方評(píng)估和政府績(jī)效管理制度建設(shè)、行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)。五是全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，建立隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、檢查對(duì)象名錄庫(kù)和執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)，制定隨機(jī)抽查工作細(xì)則“一單、兩庫(kù)、一細(xì)則”制度。六是加強(qiáng)信用監(jiān)管、智能監(jiān)管，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，建立無(wú)死角一體化監(jiān)管體系，建設(shè)企業(yè)信用信息“全國(guó)一張網(wǎng)”、市場(chǎng)主體誠(chéng)信檔案、行業(yè)黑名單制度、市場(chǎng)退出機(jī)制和激勵(lì)懲戒機(jī)制。七是改革市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法體制，推進(jìn)市縣兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)，建立跨部門(mén)、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，消除監(jiān)管盲點(diǎn)，降低執(zhí)法成本。八是對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”和分享經(jīng)濟(jì)等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，建立審慎監(jiān)管模式，量身定制監(jiān)管方式，推動(dòng)新經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。endprint

優(yōu)化政務(wù)環(huán)境和政府服務(wù)要更加全面

十八大以來(lái)，政府進(jìn)一步加大了公共服務(wù)的力度，按照普惠性、?；尽⒕然?、可持續(xù)的方向，加快完善公共服務(wù)體系，進(jìn)一步提高公共產(chǎn)品供給水平、基本公共服務(wù)均等化水平以及政府工作水平。推進(jìn)綜合政務(wù)大廳建設(shè)，在“兩集中、兩到位”的基礎(chǔ)上，實(shí)行對(duì)企業(yè)和群眾辦事的“一口受理”、全程服務(wù)。逐步將實(shí)體大廳的功能向網(wǎng)上辦事大廳延伸，打造政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，簡(jiǎn)化服務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)方式。通過(guò)改革，我國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)力大幅提升，大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新呈現(xiàn)新氣象。

十九大之后，政府將繼續(xù)優(yōu)化政務(wù)環(huán)境和政府服務(wù)。一是大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)各類服務(wù)事項(xiàng)預(yù)約、申報(bào)、辦理、查詢等全流程網(wǎng)上運(yùn)行。二是發(fā)展綜合性政務(wù)服務(wù)，把實(shí)體政務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)、移動(dòng)客戶端、自助終端、服務(wù)熱線結(jié)合起來(lái)，解決政府服務(wù)“碎片化”問(wèn)題。三是推進(jìn)政務(wù)流程優(yōu)化再造和政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將政府所有事項(xiàng)都建立內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)、程序的標(biāo)準(zhǔn)、管理的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限的標(biāo)準(zhǔn)，提高老百姓對(duì)政府工作的預(yù)期。四是按照人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期的原則，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

權(quán)力結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)改革要有大舉措

十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步建立職能有機(jī)整合的政府大部門(mén)體制，完成了撤銷(xiāo)鐵道部的任務(wù)，將衛(wèi)生部和計(jì)劃生育委員會(huì)合并，將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局與國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局合并，將國(guó)家新聞出版總署和國(guó)家廣播電影電視總局合并，一共減少了4個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)。本輪機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)設(shè)置25個(gè)，加國(guó)務(wù)院辦公廳，政府瘦身又推進(jìn)了一大步，大交通、大社會(huì)、大健康的管理格局基本形成。省級(jí)以下政府也相應(yīng)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革。這一輪機(jī)構(gòu)改革與2008年的改革推進(jìn)力度大體相當(dāng)。連續(xù)幾輪的機(jī)構(gòu)改革，使得政府大部門(mén)制的框架已初步呈現(xiàn)，有效促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及各部門(mén)職責(zé)關(guān)系的協(xié)調(diào)。

目前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革還沒(méi)有到位，政府與其他公共管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系尚未理順，需要用大力氣深化改革。一是推進(jìn)大部門(mén)制改革。按照整體性政府的要求，進(jìn)一步整合機(jī)構(gòu)，解決“政府權(quán)力部門(mén)化”的問(wèn)題，解決一些部門(mén)之間存在的多頭決策、分散管理、重復(fù)執(zhí)法、政資不分等問(wèn)題。比如，十九大報(bào)告提出要建立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)。在推進(jìn)部門(mén)外延變遷的同時(shí)，抓緊部門(mén)內(nèi)涵式改革的深化，加強(qiáng)大部門(mén)內(nèi)部司局的職能調(diào)整，使之運(yùn)轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)。二是進(jìn)行縱向行政層級(jí)的改革。中央將依法擴(kuò)大省級(jí)政府及市縣等各級(jí)政府的行政權(quán)力，使地方各級(jí)政府承擔(dān)的公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能配置更加科學(xué)合理，使承擔(dān)的職能、責(zé)任與賦予的權(quán)力、人力、財(cái)力實(shí)現(xiàn)均衡適當(dāng)。三是進(jìn)行橫向管理體制方面的改革。將統(tǒng)籌安排黨委、政府及其他公共組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)，在省市縣探索對(duì)職能相近的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，或合署辦公。四是新設(shè)置急需加強(qiáng)職能的機(jī)構(gòu)。為了維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會(huì)尊崇的職業(yè)，將組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)。五是推進(jìn)先行先試改革。賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大的行政改革自主權(quán)，推動(dòng)先行先試，探索更好地與國(guó)際接軌的管理制度，引領(lǐng)改革開(kāi)放形成體制新格局。六是深化事業(yè)單位改革。強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，按照分類原則，促進(jìn)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離的事業(yè)單位管理體制逐步形成。

編制和人事管理制度要推進(jìn)創(chuàng)新

十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府堅(jiān)決控制行政編制的總量，使得政府在不斷增加經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和公共服務(wù)工作量的情況下，編制總額沒(méi)有突破，保障了改革成果的正當(dāng)性、合法性和合理性。如果行政改革的成功是建立在編制總量突破的基礎(chǔ)上的話，那么其成果就會(huì)被稀釋、沖淡甚至抵消。本屆政府強(qiáng)調(diào)絕不能突破總量，通過(guò)創(chuàng)新編制管理，優(yōu)化存量，調(diào)劑余缺，解決急需加強(qiáng)職能的人員短缺問(wèn)題，對(duì)于降低行政成本，提高工作效能，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

編制是中國(guó)特色的執(zhí)政資源，是行政管理的重要工具。十九大之后，行政事業(yè)編制管理創(chuàng)新和公共人力資源管理創(chuàng)新將繼續(xù)堅(jiān)持下去，并推出更有力的新舉措，盤(pán)活編制資源和人力資源。一是統(tǒng)籌使用各類編制資源，打破由于傳統(tǒng)編制管理體制造成的人力資源身份“壁壘”，形成科學(xué)合理的編制管理體制。二是加強(qiáng)干部考核和績(jī)效管理。完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，把嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合起來(lái)，建立激勵(lì)與約束并重的機(jī)制，鼓勵(lì)創(chuàng)新與容錯(cuò)糾錯(cuò)統(tǒng)一的機(jī)制，讓敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部有更大更高的實(shí)現(xiàn)價(jià)值的平臺(tái)，有效治理行政不作為現(xiàn)象。三是加強(qiáng)監(jiān)督，將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)嚴(yán)密的制度籠子里，形成不敢腐、不能腐、不想腐的公務(wù)員管理的思想、作風(fēng)、紀(jì)律和法治體系。四是完善包括國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法在內(nèi)的機(jī)構(gòu)、編制、人事管理法制體系，在2020年左右基本建成中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府。

（作者為中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)在京開(kāi)幕 習(xí)近平代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作報(bào)告 李克強(qiáng)主持大會(huì)》，新華網(wǎng)，2017年10月18日。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊endprint