淺析黑名單制度規(guī)范化建設(shè)

袁奔

摘要如今在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、法制建設(shè)不斷推進(jìn)的大環(huán)境下，黑名單制度應(yīng)運(yùn)而生。它作為市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督體系的重要組成部分，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，在失信懲戒方面提供了新的手段和依據(jù)。但是作為一項(xiàng)新興制度，黑名單制度的立法規(guī)范及相關(guān)權(quán)利救濟(jì)方面存在著諸多缺陷，在實(shí)際運(yùn)用上存在著濫用誤用、無(wú)序建設(shè)、過(guò)度懲罰等諸多問(wèn)題。本文從黑名單制度的理論基礎(chǔ)入手，結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)，總結(jié)黑名單制度中所存在的問(wèn)題，分析黑名單制度未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，并提出完善建議。

關(guān)鍵詞黑名單制度 信用體制 法權(quán)益 法制建設(shè)

一、現(xiàn)行黑名單制度情況概述

在我國(guó)，廣義黑名單制度有兩種，第一種是指政府機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)規(guī)定，基于信用約束和社會(huì)懲戒目的所設(shè)立的面向社會(huì)公示的嚴(yán)重違法失信公民或法人的信息記載。第二種則是公眾企業(yè)結(jié)合自身企業(yè)的一些特性，基于對(duì)公司利益和公眾利益的保護(hù)，并依據(jù)部分法律、法規(guī)所設(shè)立的用戶失信信息記載。

縱觀近些年，由于失信導(dǎo)致的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題所造成的惡性事件層出不窮，染色饅頭事件、塑化劑事件、強(qiáng)生“致癌門(mén)”，達(dá)芬奇“造假門(mén)”等等無(wú)不刺痛著公眾的神經(jīng)。在此背景下，黑名單制度受到相關(guān)部門(mén)重視。黑名單制度的建設(shè)必須要明確政府權(quán)力邊界，誰(shuí)有權(quán)擬定黑名單，擬定黑名單的程序怎樣設(shè)置，其執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果是否透明公開(kāi)、如何公開(kāi)等，都需要規(guī)范。

理論研究的欠缺和空白使得黑名單制度在實(shí)踐中缺乏有效的指導(dǎo)和規(guī)范，導(dǎo)致該項(xiàng)制度在實(shí)踐中可能會(huì)存在混亂甚至濫用的傾向。

二、黑名單制度現(xiàn)存問(wèn)題的探究

（一）法律性質(zhì)不明確

現(xiàn)今眾多行業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了各式黑名單制度，這使人們對(duì)黑名單制度的定位及不同具體制度的性質(zhì)區(qū)分產(chǎn)生了模糊。

在其根本目的之上，只有明確不同黑名單制度的性質(zhì)差異，才能更好地對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制。例如，依懲戒手段為標(biāo)準(zhǔn)，分為公開(kāi)的黑名單、無(wú)限權(quán)限制的黑名單與不公開(kāi)的黑名單、依限權(quán)查閱的黑名單。

（二）內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)紊亂、不統(tǒng)一

在調(diào)研工作中我們發(fā)現(xiàn)，從當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)階段黑名單制度現(xiàn)狀來(lái)看，尤其體現(xiàn)在行政管理領(lǐng)域，黑名單具體的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，如進(jìn)入、退出黑名單的條件、程序、依據(jù)、時(shí)限等方面仍存在規(guī)定不清晰、相關(guān)制度間標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)性差的問(wèn)題。

從行業(yè)管理層面來(lái)看，黑名單在一些領(lǐng)域，不同地區(qū)的相關(guān)管理?xiàng)l例中具有較大的出入。例如國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于印發(fā)藥品安全“黑名單”管理規(guī)定（試行）的通知》，文化部《文化市場(chǎng)黑名單管理辦法（試行）》和國(guó)家工商總局《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》等一些文件中我們發(fā)現(xiàn)，在黑名單移出標(biāo)準(zhǔn)方面，各部門(mén)間做出了彈性管理、期限管理等多種不同的規(guī)定，且有些部門(mén)尚未對(duì)此提出明確標(biāo)準(zhǔn)。

（三）缺少法律依據(jù)、合同依據(jù)

目前現(xiàn)有黑名單制度多存在于政府部門(mén)及部分壟斷性行業(yè)之中，除少部分以相應(yīng)法律為來(lái)源基礎(chǔ)，其他大多依據(jù)各地區(qū)層級(jí)較低的地方規(guī)范性文件，此類黑名單制度并不具有較強(qiáng)的法律約束性，在其普及實(shí)施上也必將受到較大的阻力。

同時(shí)在眾多黑名單制度當(dāng)中，仍存在一些無(wú)法無(wú)據(jù)的黑名單類型，其法律依據(jù)乃至合同依據(jù)的缺失依然是一重大隱患，對(duì)公民、企業(yè)的合法權(quán)益也會(huì)構(gòu)成潛藏威脅。例如，一些航空公司的黑名單制度既沒(méi)有法律依據(jù)也沒(méi)有合同依據(jù)，其在實(shí)施過(guò)程中難免產(chǎn)生諸多問(wèn)題，也會(huì)給司法實(shí)踐帶來(lái)一定困難。

（四）權(quán)利保障救濟(jì)措施不完善

根據(jù)法治的基本原則，黑名單制度的建立完善更應(yīng)權(quán)衡其承接力度與其所要對(duì)抗的行為性質(zhì)之間的關(guān)系。然而在大多限制公民權(quán)利的黑名單制度之中，現(xiàn)有救濟(jì)渠道卻并不規(guī)范。以《北京市旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》為例，雖然當(dāng)事人被給予一個(gè)申訴的機(jī)會(huì)，但是這種申訴作為旅游部門(mén)內(nèi)部的申訴，其公正性和可信度是存疑的。

在實(shí)際調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)，類似當(dāng)事人被列入黑名單制度但其本人并不得知的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，也更無(wú)處申訴，甚至還有部分不法分子借由制度的漏洞進(jìn)行對(duì)他人的報(bào)復(fù)。黑名單制度在實(shí)施的同時(shí)是否真正履行了相應(yīng)的告知義務(wù)并創(chuàng)設(shè)了合理的權(quán)利救濟(jì)渠道，也將是日后制度完善的重點(diǎn)。

三、發(fā)展趨勢(shì)分析

（一）從失信懲戒轉(zhuǎn)向守信激勵(lì)

以山東省環(huán)保保護(hù)廳實(shí)施的《山東省企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法》為例，其將各企業(yè)依其信用評(píng)價(jià)為綠、黃、紅標(biāo)三類級(jí)別，并分別對(duì)綠標(biāo)企業(yè)、黃標(biāo)企業(yè)、紅標(biāo)企業(yè)采取政策優(yōu)惠、加強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)制整改等措施，從以往的失信懲戒轉(zhuǎn)變?yōu)槭匦偶?lì)，引起企業(yè)對(duì)環(huán)境信用的重視，同時(shí)采用信用制管理辦法一定程度上也減輕了環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管壓力，提高環(huán)保部門(mén)的工作效率。

（二）從“事后懲戒”到“事前預(yù)防”

以浙江海關(guān)的調(diào)研為例，通過(guò)調(diào)研我們了解到目前海關(guān)部門(mén)遵循《中華人民共和國(guó)海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》第225號(hào)令，主要依《海關(guān)企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》從企業(yè)內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)方面、企業(yè)守法、貿(mào)易安全等多個(gè)方面對(duì)企業(yè)信用進(jìn)行全面的信用評(píng)估，形成高級(jí)認(rèn)證、一般認(rèn)證以及失信企業(yè)，并對(duì)其實(shí)行差別化管理。對(duì)比以往對(duì)失信企業(yè)進(jìn)行事后懲罰的辦法，新規(guī)更具超前性、科學(xué)性、預(yù)防性等優(yōu)勢(shì)。

（三）由信用信息的獨(dú)立到共享

以《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推誠(chéng)實(shí)信用建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為例，其中明確提出了部門(mén)聯(lián)動(dòng)社會(huì)協(xié)同的基本指導(dǎo)原則。為了加快信用信息的共享，意見(jiàn)中還提出了以互聯(lián)網(wǎng)為載體，依托國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)，建立全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，發(fā)揮信用信息歸集共享樞紐作用，加強(qiáng)區(qū)、市、省信用信息的層層公示和共享。

（四）由獨(dú)立獎(jiǎng)懲措施到聯(lián)合激勵(lì)懲戒

以《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)誠(chéng)實(shí)信用建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為例，其中重點(diǎn)提出了構(gòu)建守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒協(xié)同機(jī)制，建立觸發(fā)反饋機(jī)制，實(shí)施部省協(xié)同和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)。各部省和區(qū)域相互配合，在交流中建立健全跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的信用體系建設(shè)合作機(jī)制，加強(qiáng)信用信息共享和信用評(píng)價(jià)結(jié)果互認(rèn)，從而實(shí)現(xiàn)失信懲戒制度由獨(dú)立獎(jiǎng)勵(lì)制裁到聯(lián)合激勵(lì)懲戒的轉(zhuǎn)變。

四、對(duì)策與建議

（一）對(duì)策

針對(duì)前文中所提到的幾個(gè)現(xiàn)存問(wèn)題，我們認(rèn)為對(duì)策方向應(yīng)從推進(jìn)立法和強(qiáng)化司法兩個(gè)大的方面予以考慮，對(duì)于當(dāng)前黑名單制度中權(quán)利救濟(jì)方面所產(chǎn)生的問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)將規(guī)范重點(diǎn)放在拓寬救濟(jì)渠道、提升救濟(jì)效率上來(lái)，如補(bǔ)充合同依據(jù)，明確申訴流程申訴標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)審核保障流程公開(kāi)透明，加強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)建設(shè)等。

（二）建議

我們?cè)O(shè)想獨(dú)立或者新建一個(gè)行政部門(mén)，暫稱其為“信用中心”。信用中心下設(shè)兩個(gè)部門(mén)：信用管理部、信用監(jiān)督部。

信用管理部，其職能是信用認(rèn)定以及復(fù)核。公司企業(yè)與公民消費(fèi)者本身的不誠(chéng)信行為都將影響其信用等級(jí)，都可以作為評(píng)定信用等級(jí)的參數(shù)。在信用管理部評(píng)定之后，將結(jié)果面向各個(gè)評(píng)定主體進(jìn)行公示。同時(shí)，信用主體也將適用相應(yīng)的獎(jiǎng)懲政策，如多繳稅，暫時(shí)限制其所享有的一定權(quán)利等。

信用監(jiān)督部，其職能是對(duì)信用管理部門(mén)予以權(quán)力監(jiān)督并對(duì)公眾企業(yè)建立信用制度監(jiān)管。同時(shí)對(duì)于一些具有特殊性壟斷性的行業(yè)，如通信、電力等，也會(huì)設(shè)立一定的黑名單制度或者其他的信用監(jiān)管制度，統(tǒng)一規(guī)范該行業(yè)信用管理工作，以保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害。

此外，我們提出在現(xiàn)有法院業(yè)務(wù)體系中，專門(mén)設(shè)立劃信用法庭，它的主要職能即受理信用問(wèn)題的相關(guān)訴訟，拓寬權(quán)利救濟(jì)的渠道。當(dāng)信用主體認(rèn)為信用評(píng)定存在問(wèn)題或遭受了其他信用管理方面的侵害后，可以向信用法庭提起訴訟，同時(shí)通過(guò)信用法院的公示平臺(tái)，對(duì)信用評(píng)定等級(jí)、黑名單中相對(duì)人的處理辦法進(jìn)行公示。

五、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)依法行政原則，政府所作出的具體行政行為必須具有法律依據(jù)。但也正是作為新興制度，在對(duì)其的立法規(guī)范及其權(quán)利救濟(jì)方面存在著諸多缺陷，存在著諸多隱患，對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)帶來(lái)了潛藏的威脅。一項(xiàng)制度若缺乏法律依據(jù)，就是無(wú)本之木、無(wú)源之水，雖然黑名單制度在我國(guó)得到廣泛運(yùn)用，但是缺乏專門(mén)的法律或法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)前，政府實(shí)施黑名單管理制度的主要依據(jù)是部門(mén)規(guī)章，而不是法律，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施黑名單管理制度的主要依據(jù)是其內(nèi)部管理制度，而不是法律。因此，為了完善黑名單管理制度，必須加強(qiáng)法治建設(shè)，用具體法律規(guī)范黑名單制度。但是縱觀我國(guó)法律體系，關(guān)于黑名單制度的針對(duì)性規(guī)定仍存在缺口，此項(xiàng)制度如何能貼合完善的適用，仍有著許多問(wèn)題需要我們鉆研探究。