立案登記制對(duì)行政訴訟的影響

摘 要 自1990年我國(guó)確立行政訴訟法律制度以來(lái)，行政訴訟相關(guān)制度不斷得以完善。特別是行政訴訟法的修改實(shí)施，將立案審查制改變?yōu)榱傅怯浿?，使行政訴訟制度得到很大程度的發(fā)展和完善。行政訴訟立案難的問(wèn)題基本得以解決，公民的訴訟權(quán)利也得到了進(jìn)一步的保障，立案登記制的優(yōu)越性也在我國(guó)實(shí)踐中得到了充分體現(xiàn)。但是隨著機(jī)制的變化，我國(guó)的行政訴訟同樣面臨著需要加以解決的新問(wèn)題。因此，本文立足于立案登記制對(duì)行政訴訟所帶來(lái)的影響，通過(guò)對(duì)立案審查制的實(shí)質(zhì)和存在的主要問(wèn)題等相關(guān)理論的分析，提出完善我國(guó)行政訴訟中的立案登記制度的幾點(diǎn)設(shè)想，主要體現(xiàn)在完善起訴案件的審查標(biāo)準(zhǔn)、完善調(diào)解機(jī)制、加大懲治力度以及完善立案監(jiān)督等。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 訴權(quán) 立案登記制 立案審查制

作者簡(jiǎn)介：馮思湄，西南民族大學(xué)2017級(jí)法律碩士專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.047

一、立案審查制存在的主要問(wèn)題

2015年5月1日之前，我國(guó)行政訴訟立案過(guò)程中主要采用立案審查制。即法院在受理行政案件的過(guò)程中，根據(jù)法律規(guī)定對(duì)當(dāng)事人提起訴訟的材料進(jìn)行審核，確定其是否達(dá)到受理標(biāo)準(zhǔn)。在審查立案過(guò)程中存在較多的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一，我國(guó)行政訴訟立案起訴門檻較高，不利于保障行政相對(duì)人或利害關(guān)系人行政訴訟權(quán)利。所謂訴權(quán)，是源于民事訴訟的一個(gè)概念，是國(guó)家法律賦予社會(huì)主體在其權(quán)益受到侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，請(qǐng)求人民法院通過(guò)審判方式保護(hù)其合法權(quán)益的權(quán)利。而行政訴權(quán)或訴權(quán)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是對(duì)行政相對(duì)人或利害關(guān)系人在認(rèn)為自己的利益受到行政行為侵害時(shí)的一種救濟(jì)權(quán)。但是在立案審查制下，公民起訴門檻相對(duì)較高，使得行政糾紛難以及時(shí)解決，從而難以保障當(dāng)事人的訴權(quán)。

第二，在行政訴訟中，存在法院自由裁量權(quán)過(guò)大和濫用職權(quán)的現(xiàn)象。在立案審查制下，我國(guó)行政訴訟主要審查的內(nèi)容涉及面廣，基本屬于實(shí)質(zhì)審查的范圍。這在一定程度上難免會(huì)加重當(dāng)事人的訴累，特別是在涉及到自然資源和納稅爭(zhēng)議時(shí)，需要復(fù)議前置的情況下，雖然在一定程度實(shí)現(xiàn)了繁簡(jiǎn)分流和提高行政爭(zhēng)議解決的效率，但也無(wú)疑加大了對(duì)行政復(fù)議結(jié)果仍有異議的當(dāng)事人維權(quán)的成本。

第三，法院結(jié)案率是衡量法院績(jī)效的重要指標(biāo)之一，因此在法院追求結(jié)案率的情況下，通常在11和12月份不會(huì)受理案件，或者對(duì)立案進(jìn)行拖延，從而造成法院年底立案難的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、立案登記制的實(shí)施對(duì)行政訴訟案件數(shù)量的影響

（一）立案審查制與立案登記制的差異

在我國(guó)行政訴訟中，立案審查制和立案登記制這兩種制度在實(shí)行前后存在較大的差距，其具體表現(xiàn)如表1所示。

從表1的數(shù)據(jù)中可以看出，立案審查制和立案登記制存在明顯的差距，其主要體現(xiàn)在立案登記制的審查、訴訟以及法院受理案件將會(huì)更加便捷。在立案登記制下，法院僅僅對(duì)當(dāng)事人提供的材料進(jìn)行形式審核，肯定了當(dāng)事人的訴訟地位，也避免了部分政府或者法院利用立案審查來(lái)提高對(duì)于社會(huì)敏感或者受社會(huì)輿論高度關(guān)注的案件受理門檻這一問(wèn)題，成為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的盾牌。

（二）立案登記制的實(shí)施對(duì)我國(guó)行政訴訟案件數(shù)量的影響

2015年5月1日正式施行立案登記制以來(lái)，立案登記制顯現(xiàn)了一定的制度優(yōu)越性。本文選取了2015和2016年度我國(guó)東部地區(qū) 、中部地區(qū) 、西北地區(qū) 和西南地區(qū) 的代表省份和我國(guó)一線大城市如北京市 上海市 經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜髮徸h通過(guò)的工作報(bào)告里有關(guān)于行政訴訟立案的內(nèi)容，對(duì)比全國(guó) 的基本情況，進(jìn)行了如表2的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

從表2的整體數(shù)據(jù)來(lái)看，自立案登記制于2015年5月1日正式推行后，我國(guó)東部地區(qū)、中部地區(qū)、西北地區(qū)和西南地區(qū)，以及我國(guó)一線大城市的行政訴訟案件受理數(shù)和審結(jié)數(shù)都呈上升趨勢(shì)，而案件受理率和審結(jié)率也有了大幅度的提升。其中可以得出的結(jié)論就是：

第一，實(shí)施立案登記制后，我國(guó)的立案數(shù)量得到了大幅度提升，表明了立案登記制的改革在一定程度上降低了我國(guó)行政訴訟的立案門檻，也緩解了我國(guó)立案難的問(wèn)題，體現(xiàn)了我國(guó)“有案必立，有訴必理”的立法宗旨。

第二，實(shí)施立案登記制后，部分地區(qū)出現(xiàn)的井噴現(xiàn)象也容易誘發(fā)一系列的問(wèn)題，比如行政相對(duì)人濫用訴權(quán)和惡意訴訟，需要采取進(jìn)一步的措施來(lái)解決。

第三，實(shí)施立案登記制后，個(gè)別地區(qū)行政訴訟的立案情況呈現(xiàn)的極端情況，值得我們進(jìn)一步的思考和反思。

三、立案登記制的制度設(shè)計(jì)

在2015年，我國(guó)的法院立案由審查制變?yōu)榈怯浿?。其主要指在法院接收?dāng)事人提交的起訴狀及相關(guān)材料時(shí)，對(duì)于符合法律規(guī)定的案件，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福诓粷M足起訴充分條件的情況下，法院需要接收材料，并且告知當(dāng)事人補(bǔ)充材料 。立案登記制要求法院必須做到有案必立，充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。法院經(jīng)過(guò)審查，對(duì)于符合行政訴訟法規(guī)定，原告與案件具有直接利害關(guān)系，并且屬于法院管理受案范圍內(nèi)才會(huì)受理該案件，對(duì)于不符合其中受理?xiàng)l件的案件，依法不予受理。

立案登記制的主要目標(biāo)是保障當(dāng)事人的合法正當(dāng)權(quán)益，結(jié)合行政訴訟的特殊性質(zhì)，可以改變當(dāng)事人的弱勢(shì)地位，從而可以保證公民的行政訴訟訴權(quán)，從而更好保障公民的人權(quán)，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)乃至國(guó)家的長(zhǎng)足發(fā)展。在我國(guó)，行政訴訟的訴狀主要是參照著民事訴訟訴狀的書寫模式，即應(yīng)當(dāng)記明的事項(xiàng)主要包括：原被告的基本信息；原告的訴訟請(qǐng)求及其事實(shí)與理由；證據(jù)和證據(jù)來(lái)源；有證人的需要加載證人的相關(guān)情況。而上述內(nèi)容就是我國(guó)立案登記制中所需要審查的內(nèi)容。

四、我國(guó)行政訴訟法確定立案登記制的重大意義

立案登記制立足于保障行政訴權(quán)、解決行政爭(zhēng)議、監(jiān)督行政權(quán)合法行使、保障行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的合法權(quán)益。一方面，立案登記制通過(guò)降低立案門檻，進(jìn)一步解決了立案難問(wèn)題，使得法院打開(kāi)了便利的司法大門并在最大程度上保障了當(dāng)事人的訴權(quán)；另一方面，由于權(quán)利與義務(wù)具有一致性，行政機(jī)關(guān)在享有權(quán)利的時(shí)候必須履行一定的義務(wù)，即在行使行政權(quán)時(shí)接受來(lái)自外界的監(jiān)督。在此過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)可以從案件中知悉自身享有的行政權(quán)履行情況，并及時(shí)完善自身工作的不足；法院也可根據(jù)案件的情況從而向相關(guān)的行政機(jī)關(guān)提出具有針對(duì)性的司法建議；行政相對(duì)人及利害關(guān)系人也可通過(guò)立案來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作起到一定的社會(huì)監(jiān)督作用。

立案登記制具有較高的社會(huì)功能，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，傳統(tǒng)的立案審查制中存在立案難的問(wèn)題，法院為了降低敏感案件對(duì)社會(huì)的影響，通常會(huì)選擇規(guī)避此類案件的受理，導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益無(wú)法通過(guò)訴訟途徑獲得有效的保障。而立案登記制的確定，有效地降低了法院的立案門檻，在公民的訴訟申請(qǐng)達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)后即可完成立案。

第二，人民法院對(duì)不符合法律規(guī)定的立案申請(qǐng)一旦裁定不予立案就必須依法作出裁決并載明理由，當(dāng)事人對(duì)此不服的可以提出上訴和提出復(fù)議，這進(jìn)一步保障了行政當(dāng)事人的救濟(jì)途徑。

第三，最高法在司法解釋中明確規(guī)定，對(duì)于對(duì)人民法院在立案工作中存在的不接收訴狀、接收訴狀后不出具書面憑證，不一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正訴狀內(nèi)容，以及有案不立、拖延立案、干擾立案、既不立案又不作出裁定或者決定等違法違紀(jì)情形，當(dāng)事人可以向受訴人民法院或者上級(jí)人民法院投訴。因此，立案登記制的確立不僅能最大限度保障當(dāng)事人合法訴權(quán)的地位，而且能促進(jìn)各類行政爭(zhēng)議的有效解決。

五、完善我國(guó)立案登記制的幾點(diǎn)設(shè)想

（一）總結(jié)立案登記制所面臨的新的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

我國(guó)立案登記制的發(fā)展中存在較多的問(wèn)題，具體表現(xiàn)如下：

第一，在我國(guó)立案登記制尚且存在缺乏審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，雖然設(shè)立了審查必要條件的制度，但是尚未對(duì)必要資料進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致法院在行政立案過(guò)程中仍擁有較大的自由裁量權(quán)，在立案環(huán)節(jié)進(jìn)行過(guò)度審查，違法將當(dāng)事人提起訴訟的依據(jù)是否充分、事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿、法律關(guān)系是否明確等作為立案條件，這無(wú)疑不利于公民的權(quán)益保障。

第二，在我國(guó)行政訴訟中，當(dāng)事人的法律認(rèn)識(shí)水平參差不齊，法院在面對(duì)法律認(rèn)識(shí)水平較低的當(dāng)事人時(shí)，容易產(chǎn)生懈怠或者蒙混過(guò)關(guān)的心理。在當(dāng)事人的起訴材料內(nèi)容有所欠缺或者起訴狀格式不符合法定條件時(shí)，并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行法定職責(zé)內(nèi)的指導(dǎo)和釋明，存在著不接收訴狀或者接收訴狀后不出具書面憑證的現(xiàn)象，這便不利于保障當(dāng)事人的行政訴權(quán)，也完全背離了立案登記制制度設(shè)立的初衷。再者，司法實(shí)踐中也存在經(jīng)濟(jì)困難和訴訟實(shí)施能力較差的當(dāng)事人，他們或者無(wú)法在經(jīng)濟(jì)能力上或者行為能力上讓自己的訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，

第三，在我國(guó)立案登記制中缺乏明確的調(diào)解機(jī)制。行政訴訟是在公民權(quán)益受到損害時(shí)而做出的救濟(jì)保障機(jī)制，但是在行政機(jī)關(guān)可能存在損害利益過(guò)小而不構(gòu)成賠償或者賠償額度較小的現(xiàn)象。在此情況下，由于法院缺乏明確的調(diào)解機(jī)制，導(dǎo)致案件在處理的過(guò)程中依然要按照訴訟的程序來(lái)審理，從而浪費(fèi)了大量的司法資源，也在一定程度上增加了法院的案多人少的審判壓力。

第四，在采用立案登記制施行中，部分公民由于過(guò)分追求個(gè)人利益或者達(dá)到其他不法目的，會(huì)做出惡意訴訟的行為，并且部分法院在立案的過(guò)程中可能受到自身利益的驅(qū)使，相關(guān)的負(fù)責(zé)人也會(huì)濫用手中的職權(quán)，對(duì)案件的承辦人施加壓力，做出干擾依法立案、故意拖延立案、人為控制立案等違法違規(guī)行為，從而使得立案登記制淪為一紙空文，并不能真正從根源上保障公民的訴訟權(quán)利。再有，我國(guó)對(duì)惡意訴訟缺乏明確的懲罰措施，導(dǎo)致法院和部分公民肆意妄為，其行為也缺乏法律的約束，讓立案登記制的妥善施行造成了較大的負(fù)面影響。

第五，立案登記制施行以來(lái)，相當(dāng)一部分當(dāng)事人提起的是涉及到政府信息公開(kāi)的行政訴訟的案件。這在一定程度反映了我國(guó)在保障公民、法人以及其他社會(huì)組織的知情權(quán)上仍有缺陷。但其中也不乏當(dāng)事人明顯違反《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》立法目的，反復(fù)、大量提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)進(jìn)而提起行政訴訟，或者當(dāng)事人提起的訴訟明顯沒(méi)有值得保護(hù)的與其自身合法權(quán)益相關(guān)的實(shí)際利益。此時(shí)加強(qiáng)對(duì)公民、法人以及其他社會(huì)組織的法治宣傳教育便迫在眉睫。

（二）針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的對(duì)策

我國(guó)立案登記制的確立，雖然相對(duì)于立案審查制較為完善，但是其依然存在較多的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)法院立案產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。因此，在針對(duì)立案登記制面臨的問(wèn)題時(shí)，我國(guó)在立法和制定政策的方面，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況來(lái)研究和實(shí)施能夠解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的策略，最大程度地保障公民的合法權(quán)益以及維護(hù)行政機(jī)關(guān)職能的依法行使。

1.完善對(duì)起訴案件的審查標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)立案登記制需要不斷的完善起訴案件的審查標(biāo)準(zhǔn)，這主要是由于我國(guó)雖然規(guī)定了立案制度，但是許多操作缺乏法律依據(jù)及其實(shí)施細(xì)則，在處理的過(guò)程中，法官和當(dāng)事人由于知識(shí)體系和認(rèn)知水平的差異，導(dǎo)致其對(duì)法律的理解存在一定的偏差。在此情況下，我國(guó)要明確訴訟案件的審查標(biāo)準(zhǔn)。即我國(guó)應(yīng)該明確定位立案標(biāo)準(zhǔn)，僅僅審查形式要件，杜絕以案件疑難復(fù)雜、部門利益權(quán)衡、影響年底結(jié)案等為由不接受起訴狀或接受起訴狀后不出具書面憑證。

2.提高訴訟服務(wù)能力，做到便民利民

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，科技能力也得到了飛速的發(fā)展。在互聯(lián)網(wǎng)日益滲透到我們生活的方方面面的同時(shí)，我們也可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”和“人工智能”等先進(jìn)技術(shù)來(lái)為我們服務(wù)。為人民群眾提供咨詢解答，文書領(lǐng)取以及查詢信息等一站式服務(wù)，在保障人民群眾行使訴權(quán)的基礎(chǔ)上提供更便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提高訴訟的效率，也可以在一定程度上減輕法院的壓力，緩和社會(huì)矛盾。

3.注重多元化糾紛解決機(jī)制，完善調(diào)解制度

行政機(jī)關(guān)出于在發(fā)展民生中涉及到公共利益的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，在無(wú)意中可能侵害了部分公民的合法權(quán)益。在損害賠償額度方面，法院可以通過(guò)調(diào)解機(jī)制來(lái)保障公民的合法權(quán)益。在此情況下，我國(guó)政府應(yīng)該逐漸注重建立多元化的解決機(jī)制，完善調(diào)解制度。法院應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，充分發(fā)揮行政調(diào)解和司法調(diào)解的作用，加強(qiáng)當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)的溝通，在原被告雙方自愿且合法的情況下，通過(guò)調(diào)解的方式來(lái)進(jìn)行解決。這樣不僅可以保障當(dāng)事人的權(quán)益，同時(shí)可以更好的維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政的形象，也減少了訴訟雙方的訟累。

4.加大對(duì)惡意訴訟、濫用訴權(quán)行為的懲治力度

在我國(guó)完善立案登記制的過(guò)程中，要加大對(duì)于惡意訴訟的行為以及濫用訴權(quán)的行為的懲治力度。在司法實(shí)踐中，確實(shí)存在著部分當(dāng)事人為了過(guò)分追求自身的利益或者惡意侵害他人的利益，從而進(jìn)行惡意訴訟。

本文認(rèn)為，鑒于我國(guó)的國(guó)情的特殊性，我們應(yīng)該對(duì)當(dāng)事人提起訴訟的具體情況進(jìn)行分析，看當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益是否真正受到了侵害，審查其是否確實(shí)有著主觀上濫用訴權(quán)、惡意訴訟的故意。對(duì)確實(shí)存在故意濫用訴權(quán)、惡意訴訟的當(dāng)事人可以采取一定的懲罰性措施，即借鑒國(guó)外的責(zé)任賠償制度，對(duì)于損害行政主體利益的情節(jié)較輕者，可以通過(guò)教育的方式解決，而對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重者，需要賠償相應(yīng)的損失，并且需要承擔(dān)法律責(zé)任。

5.加強(qiáng)法治宣傳教育，落實(shí)誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法

建設(shè)法治社會(huì)離不開(kāi)社會(huì)每一位成員的遵紀(jì)守法，我國(guó)正處于法治社會(huì)建設(shè)的上坡階段，許多問(wèn)題也會(huì)紛至沓來(lái)。在立案登記制度的施行中，人民群眾的法治意識(shí)是其中關(guān)鍵性一步。提高人民群眾的法律認(rèn)識(shí)水平，不僅在一定程度上可以讓人民群眾在自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)采用最便捷經(jīng)濟(jì)的方式維護(hù)權(quán)益，也可以在一定程度上讓人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)和人民法院合法運(yùn)用職權(quán)起到監(jiān)督作用。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)在行政訴訟上實(shí)現(xiàn)了從立案審查制到立案登記制的制度跨越。這一創(chuàng)舉在一定程度上克服了立案審查制導(dǎo)致的“立案難”問(wèn)題，也在一定情況下實(shí)現(xiàn)了公民的訴權(quán)的保護(hù)。但與此同時(shí)，立案登記制的實(shí)施也帶來(lái)新的問(wèn)題。只有不斷完善立案登記制度，明確立案登記制度的實(shí)施細(xì)則，在權(quán)與責(zé)只間找到平衡點(diǎn)，才能讓公民的正當(dāng)合法利益得到應(yīng)有的保護(hù)，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

注釋：

廣東省高級(jí)人民法院工作報(bào)告.www.gdcourts.gov.cn.

河南省高級(jí)人民法院工作報(bào)告.www.hncourt.gov.cn.

寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院工作報(bào)告.www.nxfy.gov.cn.

四川省高級(jí)人民法院工作報(bào)告.www.epaper.scdaily.cn.

北京市高級(jí)人民法院工作報(bào)告.www.beijing.qianlong.com.

上海市高級(jí)人民法院工作報(bào)告.www.shfy.chinacourt.org.

最高人民法院工作報(bào)告.www.court.gov.cn.

段文波.起訴程序的理論基礎(chǔ)與制度前景.中外法學(xué).2015（4）.