行政訴訟濫用訴權(quán)與不正當(dāng)行使訴權(quán)界限探析*
——以既有裁判文書為對象的分析

楊林利

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

一、問題的提出

自《政府信息公開條例》實施以來，實踐中惡意申請信息公開和惡意提起行政訴訟的個案時有發(fā)生，給行政機關(guān)和法院帶來了嚴(yán)重困擾。如何防止公民濫用政府信息公開申請權(quán)和提起行政訴訟的權(quán)利，《政府信息公開條例》和《行政訴訟法》對此并無明確的規(guī)定。當(dāng)事人在短時間內(nèi)重復(fù)申請政府信息公開和提起行政訴訟的行為不斷挑戰(zhàn)行政機關(guān)和法院的忍耐限度。在2015年，最高人民法院以公報案例的形式首次刊登了濫用訴權(quán)的案例——陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案(以下簡稱“陸案”)[1]。法院將原告陸紅霞及其有關(guān)親屬在短期內(nèi)多次提起相同或類似訴訟請求的行為認(rèn)定為濫用訴權(quán)，并試圖通過陸案裁判來為惡意提起行政訴訟的限制提供裁判基準(zhǔn)以解決行政訴訟中公民濫用訴權(quán)的問題。最高人民法院在《最高人民法院公報》(以下簡稱《公報》)上刊發(fā)陸案后引起了學(xué)界關(guān)于濫用訴權(quán)的討論，法院對原告陸紅霞濫用訴權(quán)行為的裁判說理也不同程度地受到了學(xué)界批判。但不管學(xué)界對陸案的討論和批判如何，“陸案”對司法實踐中審理類似案件具有指導(dǎo)作用，法院審理相關(guān)案件難免會受到“陸案”中裁判要點和裁判思路的影響?？稍趯嵺`中，法院在審理涉及濫用訴權(quán)案件一方面使用濫用訴權(quán)，但是另一方面又使用不正當(dāng)行使訴權(quán)認(rèn)定原告的訴訟行為，并對不正當(dāng)行使訴權(quán)和濫用訴權(quán)產(chǎn)生了不同的看法。正是基于法院的這一現(xiàn)象，在結(jié)合不正當(dāng)行使訴權(quán)裁判文書的基礎(chǔ)上，研究不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的關(guān)系問題，并對背后的原因以及如何規(guī)制濫用訴權(quán)結(jié)合失信聯(lián)合懲戒的思路提出幾點建議。

二、濫用訴權(quán)與不正當(dāng)行使訴權(quán)分析

(一)不正當(dāng)行使訴權(quán)

2015年，最高人民法院將陸案作為典型案例在《公報》上刊登，為審理行政訴訟中濫用訴權(quán)案件提供指導(dǎo)。最高人民法院在陸案中指出了濫用訴權(quán)的兩種行為模式，一種是當(dāng)事人反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求；一種是明知無正當(dāng)理由而反復(fù)提起訴訟，并且指導(dǎo)法院在審理中重點從訴的利益、訴訟目的以及誠實守信方面進(jìn)行審查，對于違背了權(quán)利行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，最高人民法院認(rèn)為應(yīng)直接認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)。實踐中，法院審理涉及濫用訴權(quán)的案件，在裁判說理部分出現(xiàn)了不正當(dāng)行使訴權(quán)的表述，認(rèn)為原告“不正當(dāng)行使”訴訟權(quán)利。由此，在司法實踐中出現(xiàn)了濫用訴權(quán)與不正當(dāng)行使訴權(quán)并存的局面。

為了解不正當(dāng)行使訴權(quán)在司法實踐中的狀況，筆者以“不正當(dāng)行使”為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)上檢索行政訴訟類案件(1)案例5 中法院并沒有明確指出是不正當(dāng)行使訴權(quán)還是濫用訴權(quán)。，自該網(wǎng)中可檢索到的最早相關(guān)案件為2014年6月25日“李芬英、新野縣企業(yè)養(yǎng)老保險管理局為履行法定職責(zé)案”。截至2020年7月10日，共檢索得到102份裁判文書。通過對這些裁判文書的仔細(xì)研讀，在這102份裁判文書中，除去8份行政機關(guān)申請執(zhí)行的裁定書和一些重復(fù)的裁判文書，共得到43個案例。這43個案例中既包括法院認(rèn)定當(dāng)事人不正當(dāng)行使權(quán)利(包括有訴權(quán)、訴訟權(quán)利、復(fù)議權(quán)、信息公開申請權(quán)等權(quán)利)的情形，也包括當(dāng)事人主張不正當(dāng)行使行政職責(zé)的情形。需要說明的是，訴權(quán)與訴訟權(quán)利是兩種不同的法律概念[2]，在陸案中裁判的法官認(rèn)為原告濫用的是起訴權(quán)[3]37?？追比A、朱雨昕在研究濫用訴權(quán)的行為樣態(tài)時，將其劃分為濫用起訴權(quán)和濫用具體的程序權(quán)利[4]，[5]72。在司法實踐中，法官在裁判說理部分并沒有對訴權(quán)與訴訟權(quán)利進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。在2003年《公報》中“陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行政處罰案”提到的不正當(dāng)行使訴訟權(quán)利是當(dāng)事人在訴訟過程中違反訴訟程序的情形[4]95。因此筆者以濫用訴權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，將當(dāng)事人在行政訴訟過程中因違反訴訟程序被法院認(rèn)定為不正當(dāng)行使訴訟權(quán)利的案例排除在本文的研究范圍外，選擇了14個在裁判說理部分涉及當(dāng)事人不正當(dāng)行使訴權(quán)的案例(2)案例1中一審法院認(rèn)為原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)，二審法院也認(rèn)為上訴人構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)。在案例14中，一審法院認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)，二審法院從權(quán)利的正當(dāng)行使的角度進(jìn)行論證，既沒有明確說是濫用訴權(quán)，也沒有說是不正當(dāng)行使訴權(quán)。，對于不正當(dāng)行使訴權(quán)的研究和討論也是基于這14份裁判文書展開。

表1 涉及不正當(dāng)行使訴權(quán)的14個案例

案例名稱一審裁判認(rèn)定及其處理結(jié)果二審裁判認(rèn)定及其處理結(jié)果許建榮訴陽信縣信城街道辦事處夏家村村民委員會、陽信縣信城街道辦事處行政協(xié)議案。不正當(dāng)行使訴權(quán),構(gòu)成重復(fù)起訴;裁定駁回起訴。 麻加臣訴長春市人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案。不正當(dāng)行使復(fù)議和訴訟權(quán)利;裁定駁回起訴。裁定駁回上訴。李芬英訴新野縣企業(yè)養(yǎng)老保險管理局履行法定職責(zé)案。判決駁回原告訴訟請求。不正當(dāng)行使訴權(quán);判決駁回上訴。任衛(wèi)征訴本溪市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會行政賠償案。判決駁回原告訴訟請求。不正當(dāng)行使救濟權(quán)利;判決駁回上訴。申林生、申鼎清訴江西省人民政府土地行政復(fù)議案。裁定駁回起訴。構(gòu)成訴權(quán)的不正當(dāng)行使;裁定駁回上訴。張華訴長沙市開福區(qū)監(jiān)察局、長沙市開福區(qū)人民政府政府信息公開案。判決駁回原告訴訟請求。不正當(dāng)行使訴權(quán);撤銷一審判決,裁定駁回原告起訴。邵華訴開封市祥符區(qū)公安局信息公開案。不正當(dāng)行使訴權(quán);裁定駁回原告起訴。程志鋼訴黃山市人民政府信息公開案。訴訟權(quán)利的濫用;裁定不予立案。訴權(quán)行使應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性,不得存在不正當(dāng)行使訴權(quán)乃至濫用訴權(quán)的情況,原告超越了權(quán)利正當(dāng)行使的界限,對其起訴法院無實體審理的必要;裁定駁回上訴。

在這14個案例中，其中一審法院認(rèn)為構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)的案例有7個(3)考慮到法院在裁判說理部分會使用不正當(dāng)行使復(fù)議和訴訟權(quán)利這樣類似的表述，為了保證搜集案例的全面性，筆者使用了“不正當(dāng)行使”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索。，構(gòu)成濫用訴權(quán)的案例有1個，在二審中認(rèn)定構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)的有6個案例(4)法院認(rèn)為當(dāng)事人構(gòu)成濫用訴權(quán)，但是在說理論證部分使用了不正當(dāng)行使訴權(quán)，因此筆者將這樣的案例一起納入考察研究的范圍。。從法律后果上看， 14個案例都是原告或者上訴人構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)、濫用訴權(quán)并且多數(shù)都以裁定的形式駁回原告起訴或者上訴人的上訴，只有一例法院駁回了上訴人的上訴并對上訴人不正當(dāng)行使訴權(quán)的行為進(jìn)行批評教育。

雖然這些案件的訴訟請求及法院的裁判說理各有不同，但是法院在認(rèn)定不正當(dāng)行使訴權(quán)時對正當(dāng)與否的理解大致可以分為三個方面：訴的利益、訴訟目的、誠實信用原則。訴的利益最初是在民事訴訟中提出。行政訴訟中訴的利益主要是指將行政爭議訴諸法院，尋求司法救濟的必要性[6]。因此在司法實踐中，法院認(rèn)為當(dāng)存在其他救濟方式已經(jīng)實現(xiàn)了原告的訴求，當(dāng)事人就再無提起行政訴訟的訴的利益，因此構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)。如案例11，法院認(rèn)為“事實上已完全實現(xiàn)了其權(quán)利主張的復(fù)議決定提起訴訟”，該訴訟“明顯不具有依法應(yīng)予保護(hù)的訴訟利益”，造成行政和司法資源的浪費，構(gòu)成訴權(quán)的不正當(dāng)行使。在訴訟目的上，法院認(rèn)為原告提起訴訟并不是為了解決行政爭議，而是通過訴訟給行政機關(guān)施壓，以期解決實際問題，構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)，如案例6、案例12。最后是違反誠實信用原則。在案例4中，原告分別復(fù)議，并針對兩份復(fù)議決定向不同的法院起訴，第二個法院在審理時認(rèn)為在第一個法院對原告做出有利判決后，其復(fù)議權(quán)利得到保障，但是原告并未告知第二個法院，仍然隱瞞事實真相，繼續(xù)訴訟并提出上訴，是對復(fù)議權(quán)利和訴訟權(quán)利的不正當(dāng)行使，違反了誠實信用原則。

值得思考的是，對不正當(dāng)行使訴權(quán)的審查主要是從訴的利益、訴訟目的以及誠實信用原則這三個方面進(jìn)行考察，這完全符合最高人民法院在陸案裁判要點中指出的對于濫用訴權(quán)的審查，那么在實踐中為何法院不直接認(rèn)定濫用訴權(quán)而使用了不正當(dāng)行使訴權(quán)。

(二)濫用訴權(quán)與不正當(dāng)行使訴權(quán)的關(guān)系

結(jié)合案情和法院的裁判說理，可以將涉及當(dāng)事人不正當(dāng)行使訴權(quán)的案例分為四類：

第一類是違反其他救濟方式而提起行政訴訟。這一類型還可以進(jìn)一步細(xì)分為兩類，一類是應(yīng)該按照其他救濟方式進(jìn)行救濟，如案例1和案例5。在案例1中，原告提出了信訪，然后又以信息公開申請的名義要求查詢信訪事項，法院認(rèn)為原告應(yīng)當(dāng)通過《信訪條例》的規(guī)定進(jìn)行查詢，而非申請政府信息公開，因此認(rèn)定原告的訴訟行為是不正當(dāng)行使訴權(quán)。還有一類是其他救濟方式已經(jīng)使原告的訴求得以實現(xiàn)，原告仍然提起行政訴訟，法院認(rèn)為原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)，如案例3、案例7、案例11。

第二類是反復(fù)提起相同或類似的行政訴訟。第二類也可以進(jìn)一步分為兩類，一類是向同一法院反復(fù)多次提起相同或類似的訴訟請求如案例2、案例6、案例8、案例10、案例13、案例14。另一類是向兩個法院分別提出相同或類似的訴訟請求，如案例4。

第三類是被上訴人已經(jīng)明確表態(tài)并且法院已經(jīng)釋明，原告仍然堅持訴訟，如案例9。

第四類，原告向法院提起一次行政訴訟，法院認(rèn)為原告申請信息公開和啟動救濟程序不符合行政訴訟訴訟目的，因此認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)，如案例12。

通過上述的分類發(fā)現(xiàn)，被認(rèn)定為濫用訴權(quán)和不正當(dāng)行使訴權(quán)存在諸多相似之處。第一類違反訴訟類型選擇和違反不同救濟形式而提起行政訴訟也常被法院認(rèn)定為濫用訴權(quán)[5]72。從上述分類中也可以看到，在這14個案例中，有5個案例都是因為向同一法院反復(fù)提起相同或類似的訴訟請求，而被法院認(rèn)定為不正當(dāng)行使訴權(quán)，這一點和濫用訴權(quán)極為相近。2015年最高人民法院在陸案的裁判要點中就明確指出，濫用訴權(quán)的表現(xiàn)形式之一就是當(dāng)事人反復(fù)提起相同或類似的訴訟請求。不同點是不正當(dāng)行使訴權(quán)中訴權(quán)被反復(fù)多次提起，在提到次數(shù)中最多的就是案例13中的數(shù)十起，其還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到陸案中幾十次的地步(5)在陸紅霞案中，陸紅霞及有關(guān)親屬提起了至少94次政府信息公開申請，39次行政復(fù)議，36次政府信息公開之訴，參見丁國鋒：《法院:濫用獲取政府信息權(quán)行為不予支持》，載《法制日報》2015 年3月3日第 8 版。。也正因為這樣，讓人不免懷疑法院是將不正當(dāng)行使訴權(quán)作為認(rèn)定濫用訴權(quán)的一個過渡。對于訴訟目的不正當(dāng)、缺乏訴的利益的原告，其反復(fù)幾次提起相同或者相類似的案件，浪費了法院的司法資源，給法院帶來了困擾，但是又未達(dá)到陸案中給法院帶來嚴(yán)重困擾的地步，因此不宜直接認(rèn)作濫用訴權(quán)，認(rèn)定為不正當(dāng)行使訴權(quán)更為恰當(dāng)。這種將不正當(dāng)行使訴權(quán)作為濫用訴權(quán)過渡的觀點在法院的裁判文書中有所體現(xiàn)。在王萬里訴合肥市蜀山區(qū)人民政府不予受理行政復(fù)議申請一案(6)案號為(2018)皖行終968號。中，一審法院認(rèn)定原告構(gòu)成濫用訴權(quán)，二審法院從救濟權(quán)角度進(jìn)行論證，認(rèn)為“救濟權(quán)的行使應(yīng)具有正當(dāng)性”而不是“不正當(dāng)行使權(quán)利乃至濫用權(quán)利”。法院通過用“乃至”這個詞連接不正當(dāng)行使與濫用可以看出法院認(rèn)為不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)是有程度之分，濫用訴權(quán)比不正當(dāng)行使訴權(quán)程度更為嚴(yán)重。同樣，在前述的14個案例中也有類似的說法。在案例14中，二審法院在論證說理時也使用了“乃至”這個詞來連接不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)，認(rèn)為“不得存在不正當(dāng)行使訴權(quán)乃至濫用訴權(quán)”。

如果從法律后果上來考察不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)可以發(fā)現(xiàn)不正當(dāng)行使訴權(quán)和濫用訴權(quán)的法律后果幾乎一致，法院最終多數(shù)都是以裁定的形式駁回原告的起訴或者上訴人的上訴，但是在濫用訴權(quán)的案件中，法院在認(rèn)定當(dāng)事人構(gòu)成濫用訴權(quán)時，有時會伴隨有其他法律后果，比如對于原告另行提起的類似行政訴訟，法院會登記在冊，退回訴狀，不予審查(7)在陸案中，一審法院在裁判說理部分也明確提到：“對于原告(陸紅霞)今后再次向行政機關(guān)申請類似的政府信息公開、向人民法院提起類似的行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)《條例》的現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，原告須舉證說明其申請和訴訟是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果?！痹谇笆龅陌咐?4程志鋼訴黃山市人民政府信息公開案中一審法院認(rèn)定原告構(gòu)成濫用訴權(quán)，一審法院對原告今后另行提起的類似的政府信息公開行政訴訟，法院登記在冊，退回訴狀，不予審查。。回顧前述不正當(dāng)行使訴權(quán)的案例發(fā)現(xiàn)，法院對于當(dāng)事人構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)行為最多只是批評和教育，再無像濫用訴權(quán)一樣，對于原告另行提起的行政訴訟不予審查。因此，從不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的法律后果上來講，顯然濫用訴權(quán)的法律后果比不正當(dāng)行使訴權(quán)的法律后果更為嚴(yán)重。

基于不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)存在諸多相似之處，在司法實踐中，法院對于濫用訴權(quán)與不正當(dāng)行使訴權(quán)沒有形成一致的看法。法院對不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)態(tài)度模糊，論證說理模棱兩可。如前述的案例5。在案例5中法院認(rèn)為原告拖延民事訴訟的審理時間屬于“不正當(dāng)行使訴權(quán)，濫用訴權(quán)的表現(xiàn)”，用逗號將不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)隔開，法院并沒有明確指出到底是不正當(dāng)行使訴權(quán)還是濫用訴權(quán)，還是說既構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)也構(gòu)成濫用訴權(quán)，對于不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)采取了模棱兩可的說法。在前述的一審認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)的7個案例中，經(jīng)過二審程序的有4個案例，在這4個案例中，只有1例是一審和二審法院都認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)(8)案例1中一審和二審法院都認(rèn)定為原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)。，其余3個案例，二審法院回避當(dāng)事人的行為是否構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)、濫用訴權(quán)，而是以“未侵害當(dāng)事人享有合法權(quán)益”“沒有請求權(quán)基礎(chǔ)”“不會影響上訴人合法權(quán)益”等理由裁定駁回上訴。在二審認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)的6個案例中，5個案例的一審法院也并未認(rèn)定原告構(gòu)成不正當(dāng)行使訴權(quán)或者濫用訴權(quán)，而是以“不屬于法院受案范圍”“證據(jù)不足”等理由裁定駁回起訴。

綜上所述，根據(jù)涉及的不正當(dāng)行使訴權(quán)的案例，可以梳理總結(jié)出法院對于不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的兩種觀點，一種是認(rèn)為不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)是兩種概念，兩者之間存在程度上的差別。另一種觀點則是對兩者采取了回避的態(tài)度，對于不正當(dāng)行使訴權(quán)，法院并沒有形成一致的看法，在裁判說理部分，法院對不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)態(tài)度模糊，論證說理模棱兩可。

三、濫用訴權(quán)的規(guī)制路徑

之所以會出現(xiàn)不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)并存的局面，原因之一就在于現(xiàn)行法律和現(xiàn)有的措施對濫用訴權(quán)的規(guī)制不足，濫用訴權(quán)的現(xiàn)象普遍存在，而理論界和實務(wù)界對于濫用訴權(quán)的認(rèn)識又未達(dá)成一致，法院為了在節(jié)約司法資源與保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)中達(dá)到平衡，在審理涉及濫用訴權(quán)的案件時使用不正當(dāng)行使訴權(quán)，通過對原告行使訴權(quán)行為進(jìn)行不正當(dāng)?shù)脑u價，解決原告缺乏訴的利益、訴訟目的不正當(dāng)、違反誠實信用原則和反復(fù)起訴等訴訟行為。

濫用訴權(quán)最開始出現(xiàn)在民事訴訟中，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋并沒有關(guān)于濫用行政訴權(quán)的明確規(guī)定。沈巋指出，《行政訴訟法》的最初制定和修正，將重點放在了如何進(jìn)一步保障公民的訴權(quán)，而如何解決濫訴問題，則未得到過多的關(guān)注[7]。在沒有法律規(guī)定的情況下如何應(yīng)對行政訴訟中濫用訴權(quán)問題一度成為令法院十分沮喪而又無可奈何的難題[3]37。 “陸案”作為政府信息領(lǐng)域率先規(guī)制濫用行政訴權(quán)的案例，引起了學(xué)界的廣泛討論，也使得濫用行政訴權(quán)獲得了前所未有的關(guān)注。從總體上看，對濫用訴權(quán)的研究和討論主要集中在兩個方面，一是對濫用訴權(quán)的認(rèn)定，二是對濫用訴權(quán)的規(guī)制。在濫用訴權(quán)的認(rèn)定方面主要有三種研究進(jìn)路，一是仿照刑法犯罪構(gòu)成理論的邏輯思路，認(rèn)為應(yīng)該從主觀和客觀方面入手去認(rèn)定濫用訴權(quán)[8-9]。二是借鑒民事訴訟中關(guān)于濫訴的理論，從侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件和誠實信用原則的路徑對濫用訴權(quán)的認(rèn)定提供思路。三是借鑒域外的經(jīng)驗，并結(jié)合我國的具體國情對濫用訴權(quán)的認(rèn)定及其規(guī)制提供解決辦法。目前，在行政訴訟領(lǐng)域如何認(rèn)定濫用訴權(quán)，現(xiàn)有的研究資料已經(jīng)非常全面。對于濫用訴權(quán)的規(guī)制，或可結(jié)合失信聯(lián)合懲戒的基本思路，從“失信”“聯(lián)合”“懲戒”三個方面對濫用訴權(quán)加以規(guī)制。

(一)失信

失信聯(lián)合懲戒可以分為對失信被執(zhí)行人的聯(lián)合懲戒和失信的行政聯(lián)合懲戒。失信聯(lián)合懲戒主要針對的是實踐中存在的失信行為。前段時間引起社會熱烈討論的高考頂替案也是因為公民的誠實信用價值觀不強，個人信用的社會實施支持體系不健全，社會誠信制度的不完善等原因所導(dǎo)致[10]。同理，濫用訴權(quán)也是一種有悖誠信的行為。最高人民法院在陸案的裁判要點中明確指出“有悖誠信的起訴行為，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)”。誠實信用原則要求當(dāng)事人在實施訴訟行為、行使訴訟權(quán)利時都須遵守倫理道德，誠實守諾，在不損害對方利益和社會利益的前提下追求自己的利益[11]。濫用訴權(quán)從本質(zhì)上是詐欺、騷擾、泄憤、重復(fù)、瑣碎性質(zhì)的起訴，嚴(yán)重違反了誠實信用原則。王學(xué)輝認(rèn)為要根治失信行為需要回歸誠信文化、法治觀念的培育，要加強誠信文化建設(shè)，營造社會誠信氛圍[12]。濫用訴權(quán)從當(dāng)事人一方進(jìn)行規(guī)制需要加強當(dāng)事人的誠信建設(shè)，培育公民的誠實信用價值觀。在建設(shè)法治中國的背景下，公民利用司法救濟手段維護(hù)自己的利益體現(xiàn)出公民法治意識的增強[13]，但是公民通過訴訟手段維護(hù)自己的權(quán)益也需要遵守誠實信用原則。公民的誠實信用觀決定公民做出什么樣的訴訟行為，公民的訴訟行為也影響著司法環(huán)境。在誠實信用觀的指引下，公民依法善意地、誠實地、正當(dāng)?shù)匦惺乖V權(quán)，可以減少和避免濫訴。

(二)聯(lián)合

失信聯(lián)合懲戒制度發(fā)揮作用依賴于各法院、各機關(guān)之間的通力合作，這種合作一方面表現(xiàn)為各機關(guān)之間通過簽署備忘錄的形式，使各機關(guān)對失信聯(lián)合懲戒達(dá)成一致；另一方面在對失信被執(zhí)行人進(jìn)行聯(lián)合懲戒時，由法院將失信被執(zhí)行人名單錄入最高人民法院建立的失信被執(zhí)行人名單庫，實現(xiàn)信息共享[14]。各機關(guān)之間的合作和信息共享的思路可以為防止濫用訴權(quán)提供借鑒。

在行政法領(lǐng)域存在多種救濟方式，其中包括了行政復(fù)議和行政訴訟。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在有些情況下存在兩個復(fù)議機關(guān)，也即是政府或者上級行政主體為復(fù)議機關(guān)。當(dāng)事人可以選擇向其中一個機關(guān)申請行政復(fù)議，當(dāng)事人有自由選擇的權(quán)利。但是既然當(dāng)事人可以向兩個行政機關(guān)提起行政復(fù)議，兩個行政機關(guān)都有權(quán)做出行政復(fù)議，那么就容易形成兩個復(fù)議決定。為了防止這種違反誠實信用原則，分別復(fù)議分別訴訟，浪費行政和司法資源情形的發(fā)生，可以在行政機關(guān)內(nèi)部建立關(guān)于行政復(fù)議信息共享機制，對不同行政機關(guān)受理行政復(fù)議和做出復(fù)議決定的信息在行政機關(guān)內(nèi)部之間共享，這樣就形成兩個復(fù)議機關(guān)有權(quán)做出復(fù)議決定，當(dāng)事人可以在兩個行政機關(guān)之間選擇復(fù)議機關(guān)，但是最終做出的復(fù)議決定只有一份，防止出現(xiàn)分別復(fù)議、分別訴訟的情形。此外，目前我國正在推行大部制改革，大部制改革是將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，交由一個部門統(tǒng)一管理，從而減少政府職能交叉，精簡政府機構(gòu)[15]。在堅持大部制改革的背景下，政府和有關(guān)的職能部門的關(guān)系也更加密切，在受理行政復(fù)議做出復(fù)議決定方面對于信息的交流和溝通更加便利。

根據(jù)《行政訴訟法》關(guān)于法院管轄的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，針對同一事實、同一行政行為由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地的法院進(jìn)行管轄，如果案件經(jīng)過復(fù)議后，原行政機關(guān)所在地和復(fù)議機關(guān)所在地這兩個法院都有管轄權(quán)。為了防止原告就同一案件事實和相同的訴訟請求向多個法院提起訴訟，法院之間應(yīng)該建立信息共享機制，掌握原告在其他法院的起訴和受理情況，防止原告多頭起訴，浪費司法資源。

(三)懲戒

失信聯(lián)合懲戒制度威懾力在于懲戒。失信聯(lián)合懲戒中的懲戒措施注重從權(quán)利和資格方面對失信人進(jìn)行限制，顯示出“一處失信，處處受限”的制度特點[16]，雖然這種懲戒有被泛化和濫用的風(fēng)險而受到一些專家學(xué)者的質(zhì)疑[17]，但是不可否認(rèn)的是失信聯(lián)合懲戒制度作為一種社會治理的創(chuàng)新手段，在增強社會信用意識、維護(hù)公共利益方面發(fā)揮了作用[18]，失信人也懾于信用懲戒的威力主動履行法律義務(wù)，改正違法失信行為。筆者認(rèn)為如果對濫用訴權(quán)行為進(jìn)行懲戒，增加懲戒措施，增強懲戒的威懾力，提高濫用訴權(quán)人實現(xiàn)個人利益的成本，將會有效預(yù)防和杜絕此類行為的發(fā)生。

根據(jù)前述梳理可以發(fā)現(xiàn)，一部分濫用訴權(quán)人反復(fù)多次提起行政訴訟的目的并不在于希望通過訴訟的方式尋求行政糾紛的解決，而在于給行政機關(guān)施加壓力迫使行政機關(guān)解決其實質(zhì)的爭議，訴訟只是被濫用訴權(quán)人用作一種手段向行政機關(guān)施壓。在實踐中，法院對于濫用訴權(quán)人的懲戒也會進(jìn)行教育和訓(xùn)誡，但是這種教育和訓(xùn)誡的威懾力明顯不足，不能有效杜絕濫訴行為的發(fā)生。實踐中已經(jīng)出現(xiàn)法院對濫用訴權(quán)人登記在冊，并對濫用訴權(quán)人再次另行提起的類似行政訴訟退回訴狀不予審查的做法。當(dāng)然，法院的這種做法也受到了一些學(xué)者的批判。筆者認(rèn)為完全可以將濫用訴權(quán)人名單公開公布，可以在訓(xùn)誡教育的基礎(chǔ)上仿照失信聯(lián)合懲戒制度建立法院誠信系統(tǒng)，將濫用訴權(quán)人的名單載入誠信系統(tǒng)予以公開公布。法院在加強對濫用訴權(quán)人進(jìn)行訓(xùn)誡和教育的同時，再通過對名單的公布表明法院對原告誠實信用情況的一種負(fù)面評價，對濫用訴權(quán)人起一種警示作用，并且通過公開公布名單，原法院和其他法院可以結(jié)合公布的濫用訴權(quán)人名單和法院內(nèi)部的信息共享系統(tǒng)快速審查公民再次提起的行政訴訟并做出處理決定，這樣一方面可以保障原告的訴權(quán)，另一方面法院可以節(jié)省審查時間，提高法院的辦案效率，防止原告浪費司法資源。

結(jié) 語

最高人民法院在《公報》案例中刊登陸案以后，引起了學(xué)界對于行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)濫用訴權(quán)的熱烈討論，最高人民法院在陸案的裁判要點中也指出了濫用訴權(quán)的審查要點，但是在司法實踐中，法院并不直接認(rèn)定原告構(gòu)成濫用訴權(quán)而是出現(xiàn)了不正當(dāng)行使訴權(quán)的說法。正是在現(xiàn)有的裁判文書的基礎(chǔ)上，研究司法實踐中法院如何認(rèn)定不正當(dāng)行使訴權(quán)以及對不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的關(guān)系問題，梳理總結(jié)出法院對于不正當(dāng)行使訴權(quán)與濫用訴權(quán)的兩種觀點。出現(xiàn)這種現(xiàn)象有多種原因，其中的原因之一就在于現(xiàn)行法律和現(xiàn)有的措施對濫用訴權(quán)的規(guī)制不足，為了在最大限度范圍內(nèi)保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，同時遵循“最小范圍原則”[19]，法院在裁判說理部分出現(xiàn)了不正當(dāng)行使訴權(quán)的說法。目前在濫用訴權(quán)的認(rèn)定方面的研究頗多，限于筆力、學(xué)識無法在這一方面再進(jìn)行深入的討論，只能嘗試著從結(jié)合失信聯(lián)合懲戒的思路，從“失信”“聯(lián)合”“懲戒”三個方面對濫用訴權(quán)的規(guī)制提出幾點思考，以期為解決濫用行政訴權(quán)問題提供新的思路。