論領導干部“關鍵少數(shù)”憲法觀念的培育*

濮燕屏，郭 躍

(1.安徽中醫(yī)藥大學 研究生院，安徽 合肥 230012；2.安徽中醫(yī)藥大學 馬克思主義學院，安徽 合肥 230012)

依憲治國是依法治國的首要。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！秉h領導下的人民群眾是依憲治國的主體，中國共產(chǎn)黨是依憲治國的領導者。黨領導依憲治國地位的實現(xiàn)、黨推動依憲治國作用的發(fā)揮是通過干部、領導干部特別是領導干部的“關鍵少數(shù)”來組織實現(xiàn)的，抓住了領導干部“關鍵少數(shù)”這個主體核心，就抓住了實施依憲治國的“牛鼻子”。2015年2月2日，習近平在省部級主要領導干部專題研討班開幕式上指出：“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’?！盵1]領導干部“關鍵少數(shù)”在依憲治國中的作用和影響根本取決于其憲法觀念，“關鍵少數(shù)”的憲法觀念不僅直接反映了法治型政黨建設水平，更是直接影響到法治型國家的發(fā)展方向。

一、領導干部“關鍵少數(shù)”憲法觀念的價值取向

2012年12月4日習近平在首都各界紀念現(xiàn)行《憲法》公布實施30周年大會上的講話指出：“公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高。”[2]領導干部“關鍵少數(shù)”憲法觀念的培育對我國法治建設具有重要的現(xiàn)實意義。

(一)提升個人憲法素養(yǎng)

憲法素養(yǎng)是依憲治國程度和層次的主體表現(xiàn)，是關于憲法的認知、觀念、知識和思想的總稱，是關于憲法現(xiàn)象的看法、憲法精神的認同、憲法規(guī)范的遵守、憲法信仰的確立。領導干部“關鍵少數(shù)”首先作為公民，其憲法觀念的培育是提升個人憲法素養(yǎng)的基本手段。建設法治國家、生成法治社會、塑造法治政黨，基礎是社會主體憲法精神的塑造和憲法觀念的增強。“如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想態(tài)度和行為方式上經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結局是不可避免的”[3]?！瓣P鍵少數(shù)”是黨的領導的核心，也是法治國家建設的核心，理所當然其憲法素養(yǎng)的提升是社會憲法觀念培育的重點和首要。因而“關鍵少數(shù)”要帶頭學習憲法，堅持先學一步、學深一層，學通憲法規(guī)范、學精憲法原則、學透憲法精神?！瓣P鍵少數(shù)”不懂憲法就是法盲，帶來的惡果貽笑大方是小事，阻礙我國民主法治發(fā)展是大事。

(二)推動法治國家建設

“關鍵少數(shù)”憲法觀念不僅直接影響其自身的憲法法律素養(yǎng)，同時作為公共權力的直接行使者，“關鍵少數(shù)”如何運用權力、具不具有法治思維、善不善用法治方式，直接影響著治國理政的水平和結果。各級領導干部特別是領導干部“關鍵少數(shù)”是法治國家建設的決策者、領導者、組織者、推動者，這決定了“關鍵少數(shù)”在法治國家建設中的關鍵地位。某種程度來看，“關鍵少數(shù)”的憲法觀念狀況反映出一個國家憲法法治建設和發(fā)展水平：如若“關鍵少數(shù)”憲法理念程度高，則國家法治建設水平高。我國在2010年實現(xiàn)了有法可依的立法任務，但是有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象仍然在一定程度上、一定范圍內(nèi)存在；以言代法、以權壓法、徇私枉法等現(xiàn)象仍時有發(fā)生，我國法治建設仍然任重而道遠?！瓣P鍵少數(shù)”要擔當起法治建設的先鋒，通過對“關鍵少數(shù)”憲法觀念的培育來實現(xiàn)黨的領導、依法治國和人民當家作主的有機統(tǒng)一，通過對“關鍵少數(shù)”憲法觀念的培育來促進黨的領導方式的轉變。

(三)增強示范群眾效果

領導干部“關鍵少數(shù)”不僅是學法者、守法者，是法治建設的領導者、組織者、管理者和執(zhí)行者，也是法治建設的示范者、引領者。風成于上，俗化于下。著名法學家羅納德?德沃金指出：“只有一個人看到他的政府和公共官員尊敬法律為道德權威的時候，……這個人才會在守法并不是他的利益所在的時候，也自愿地按照法律標準行事。”[4]榜樣的力量是無窮的，“上有所行，下必效焉”?！瓣P鍵少數(shù)”是否具有憲法觀念，是否依法辦事，是否嚴格律己，在很大程度上決定了社會的法治風貌,間接反映了國家的法治水平。榜樣的影響是兩方面的，“關鍵少數(shù)”具有較強憲法觀念，能帶頭遵守憲法法律就能起到正面的示范效果；反之，“關鍵少數(shù)”憲法觀念淡薄就能對社會產(chǎn)生負面的示范效果。 “關鍵少數(shù)”的憲法觀念雖不是群眾憲法觀念的根本和源泉，但卻影響著、推動著、引領著群眾和社會憲法觀念的生成和發(fā)展。

二、領導干部“關鍵少數(shù)”憲法觀念體系的核心

憲法觀念是有關憲法的思想、觀點和心理的統(tǒng)稱，是一個主體性、多要素、整體性范疇。對于領導干部“關鍵少數(shù)”而言，憲法至上、依憲執(zhí)政、權力受監(jiān)督、權利受保障共同構成憲法觀念體系的核心。

(一)憲法至上觀念

2015年2月習近平提出：“領導干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念?！盵5]2015 年7月1日，全國人民代表大常務委員會表決通過實行憲法宣誓制度的決定，將“忠于憲法”作為三個“忠于”之首?！皯椃ㄖ辽稀币箢I導干部“關鍵少數(shù)”帶頭建立憲法的最高權威。憲法的生命力就在于憲法權威的建立，就在于憲法被公民和社會廣泛認同、自覺遵守和切實維護。“中國的憲法權威還遠遠沒有樹立起來，公民普遍的憲法觀念也沒有真正的形成”[6]。權威的建立除了權力的外在條件，更有權力行使的正當性考察?！瓣P鍵少數(shù)”要帶頭建立憲法的最高權威，首先，必須帶頭服從和遵守憲法法律，不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的“擋箭牌”，不能把黨紀國法當成“橡皮泥”“稻草人”。其次，堅持憲法權威最高的價值選擇，維護憲法的權威性。再次，憲法必須成為“關鍵少數(shù)”的信仰。美國法學家哈羅德·J·伯爾曼認為：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！盵7]全面推進依憲治國方略，最基本的一條就是“關鍵少數(shù)”必須對憲法真學、真懂、真信、真用，做到內(nèi)化于心才能外化于形。

(二)依憲執(zhí)政觀念

十九大報告指出：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進?！盵8]依法執(zhí)政成為中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方式，而依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提和首要。

領導干部“關鍵少數(shù)”依憲執(zhí)政的觀念包括四個方面的內(nèi)容：一是依憲執(zhí)政要求不斷加強和改進黨的領導。憲法確立了黨的領導的基本原則，依憲執(zhí)政不是對黨的領導地位的否定和背離，“在這個根本問題上，必須旗幟鮮明、立場堅定，決不能含糊動搖”[9]。中國共產(chǎn)黨鮮明的人民政治立場、全心全意為人民服務的宗旨、民族和工人階級先鋒隊性質、歷史和時代先進性的特征決定了黨是我國革命、建設和改革各個時期的領導核心。增強領導干部特別是“關鍵少數(shù)”依憲執(zhí)政的觀念將會極大促進科學執(zhí)政、民主政治，促進法治型政黨建設。二是依憲執(zhí)政迫切需要建立“關鍵少數(shù)”的權力清單。從法治化建設的要求來看，不僅政府要建立權力清單，黨委和領導干部也要建立權力清單，這個基礎就是由權力本身的特性決定的，這個基礎就是憲法。三是依憲執(zhí)政主要表現(xiàn)為“關鍵少數(shù)”帶頭貫徹實施憲法?！瓣P鍵少數(shù)”不僅要在憲法和法律的制度框架下活動，服從于憲法的價值理念、思維方式和行為方式，更要積極地擔當起保證憲法實施，努力建立憲法審查和帶頭遵守憲法的責任。四是依憲執(zhí)政要求實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律的銜接與協(xié)同，黨內(nèi)法規(guī)的制定應符合憲法的價值理念和規(guī)范內(nèi)容，才能從源頭上實現(xiàn)兩種制度體系的協(xié)調(diào)。

(三)權力受監(jiān)督觀念

擁有權力的人在行駛權力時容易產(chǎn)生腐敗，絕對的權力將導致絕對的腐敗。對執(zhí)政者進行約束，“從人類政治文明發(fā)展來看，比較成熟的經(jīng)驗和辦法主要是法治”[10]。

首先，加強監(jiān)督的制度建設，將權力關進籠子。將權力關進制度的籠子是由權力二元性的本性所決定的?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[11]。沒有監(jiān)督的權力會走向腐敗，絕對的權力會走向絕對腐敗。將權力關進制度的籠子最為重要的就是在憲法精神和憲法基本原則的指引下，加快反腐敗的法律及黨內(nèi)法規(guī)制定和完善的工作，尤其是積極促進《反腐敗法》的出臺。其次，完善權力結構，防止權力過于集中于“關鍵少數(shù)”。“關鍵少數(shù)”大多是各級黨的組織或職能部門的負責人，尤其是對于“一把手”，必須貫徹民主集中制的組織原則，決策要嚴格依規(guī)、集體作出，防止“關鍵少數(shù)”“一言堂”現(xiàn)象的出現(xiàn)。擴大干部交流的對象范圍，應將領導干部“關鍵少數(shù)”全部納入干部交流的范圍。再次，形成立體式、全方位的權力監(jiān)督體系。從監(jiān)督對象來看，“關鍵少數(shù)”的整個權利行使和運行過程都應處在監(jiān)督的范圍內(nèi)，權力受監(jiān)督是立體的。從監(jiān)督的主體來看，對關鍵少數(shù)的權力行使監(jiān)督包括憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督等，權力受監(jiān)督是全方位的。憲法監(jiān)督最根本，法律監(jiān)督最基礎，黨的監(jiān)督最嚴格，社會監(jiān)督最廣泛?！瓣P鍵少數(shù)”權力來源、權力運用、權力監(jiān)督必須符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)范的要求。

(四)權利受保障觀念

憲法視域下私權利核心是基本權利，有的國家稱之為公民權。英國學者馬歇爾將公民權解釋為一個由民事、政治、社會三重要素構成的權利系統(tǒng)，繼而成為政治學、法學和社會理論研究所共享的范疇?！肮駲嗖徽撛谑裁礃拥恼螚l件下運作，均必定涵蓋著權利和義務的結合”[12]。這種觀點表達了權利和義務的聯(lián)系，卻混淆了權利和義務的界限。

民主憲法以保障公民基本權利為自己的首要使命，保障基本權利不受侵犯是憲法存在的核心價值，因此《憲法》獲得了“公民權利的保障書”的美譽。權利保障包括兩個方面的維度，即對自己的權利保障及對他人的權利保障。“關鍵少數(shù)”基于其與公權力的牽連性及對社會和相對人的影響力，其權利保障觀念更應從對相對人權利保障的憲法目標和執(zhí)政目標層面理解?！瓣P鍵少數(shù)”權利保障觀念是指對相對人合法權利進行保障，保證其不受公權力侵害、保證其在受到其他侵害并由公權力提供救濟的觀念，其內(nèi)容構成包括兩方面：一是保障權利不受權力侵害。基于文化和法治發(fā)展程度的限制，“關鍵少數(shù)”掌控較大的公權力，如果“關鍵少數(shù)”權力意識濃厚、官本位思想強烈，侵害公民權行為就會不時發(fā)生。二是保障權利不受權利侵害。對于權利的保護，“關鍵少數(shù)”更要積極作為，能否推動制度生成有效防范侵權行為發(fā)生，能否公正裁判處理好權利糾紛，能否及時為社會弱者提供侵權損害救濟，都與“關鍵少數(shù)”憲法觀念直接相關。

憲法至上、依法執(zhí)政、權力受監(jiān)督、權利受保障共同構成領導干部“關鍵少數(shù)”憲法觀念體系的核心。四個方面既相區(qū)別又相聯(lián)系，其中憲法至上是前提，依憲執(zhí)政是保障，權力受監(jiān)督是條件，權利受保障是核心，四者共同構成領導干部“關鍵少數(shù)”核心憲法觀念的整體，統(tǒng)一于我國依憲治國的實踐。

三、領導干部“關鍵少數(shù)”憲法觀念的培育路徑

我國自1985年開始“一五普法規(guī)劃”到2015年的“六五普法規(guī)劃”，啟動和實施的全民性普法活動已達30年；自1990年開始領導干部主動學法，中央政治局法制講座開啟了一種政治新時尚。全民普法和干部學法教育了廣大干部群眾，但仍需要強化以憲法觀念為核心的觀念改造。

(一)“憲法人”引入

“‘憲法人’是指真心誠意地信仰憲法，具有憲法意識，并時刻按照憲法的基本精神生活和工作的人”[13]。 “關鍵少數(shù)”憲法觀念培育的最好方式莫過于將其培育成“憲法人”，把“關鍵少數(shù)”塑造成“憲法人”團隊的捷徑莫過于把好“進口”關，實施“憲法人”引進的干部隊伍政策。程金華提出了“依法治國者培育的多元機制：‘黨建’與‘統(tǒng)戰(zhàn)’的新思維”[14]，雖不全面，卻是十分有效的措施。

刻意地將我國依法治國者劃分為法治工作隊伍和黨的領導干部容易造成兩類群體的割裂，極容易造成所謂法治工作隊伍只關注干部的法治能力和水平，黨的領導干部只關注黨的理論水平和政策水平的錯覺。法治隊伍不僅要“?！保惨凹t”；“關鍵少數(shù)”不僅政治素養(yǎng)和黨的建設的理論水平要高，也要具有憲法觀念和依法執(zhí)政的能力?！瓣P鍵少數(shù)”的“憲法人” 引入可從以下三個方面努力：一是干部公開選拔注重憲法知識的考核。領導干部公開選拔和競爭上崗即俗稱的“公選”，其程序往往由筆試、面試、考察等步驟構成，筆試所考核的公共基礎知識應當包含基本的憲法知識。二是干部交流搭建黨的干部和司法干部、法學家、律師的暢通平臺。自黨的十八屆四中全會開始，我國開始建立從法學家和律師中招錄法官、檢察官的嘗試。然而這種渠道不能是一維的，應當是多維的，從符合條件的律師、法學專家中招錄黨的領導干部同樣是不錯的方向。三是干部提拔注重黨性強、政治素養(yǎng)高的法學人才的提拔?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》在選拔任用條件中設定了“依法辦事”標準，憲法法治觀念強的德才兼?zhèn)涞姆扇瞬疟貙⑹屈h培養(yǎng)和選拔干部的重點。需要注意的是“憲法人”的判斷是實質判斷不是形式判斷，即使是學習法律專業(yè)的、甚至是學習憲法專業(yè)的，如果沒有憲法信仰和思維，也不是“憲法人”；即使不是學習法學憲法專業(yè)的，如果有堅定憲法信仰和憲法思維就是“憲法人”。

(二)鞏固好傳統(tǒng)憲法知識培訓的效果

憲法知識的多寡雖不與憲法觀念的強弱必然成正比，然而憲法觀念的培育卻離不開憲法知識的載體。

學習憲法知識的效果不在于形式和載體多么豐富多彩，現(xiàn)有的學習機制“關鍵少數(shù)”如果思想上能充分重視，內(nèi)容上能精心設計，管理上能嚴格要求，規(guī)劃上能持之以恒，憲法知識的學習就一定能取得實效。首先，以各級黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院為陣地把憲法知識列入各主體班次的必修課?！陡刹拷逃嘤柟ぷ鳁l例》規(guī)定了對干部政策法規(guī)教育的重點是加強憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)教育。黨校憲法知識培訓應當依據(jù)不同班次的差異、定位、周期合理安排憲法教育的內(nèi)容，鼓勵司法機關、律師和高校憲法學教授多為黨校主體班次講授憲法。其次，將憲法知識培訓納入黨委中心組經(jīng)常性學習中。黨委中心組學習是增強“關鍵少數(shù)”黨性修養(yǎng)、理論水平和執(zhí)政能力的重要措施。目前《中共中央關于進一步加強和改進黨委(黨組)中心組學習的意見》規(guī)定了黨委中心組的學習內(nèi)容十分廣泛，包括政治、經(jīng)濟、科技、法律等多方面的指示，其中憲法法律知識的學習是黨委中心組學習的重要內(nèi)容。黨委中心組學習憲法知識要建立發(fā)言制度，中心組成員學習憲法前要準備、學習中要思考，學習后要運用；同時可以改變封閉式學習為體驗式學習，將課堂移到法治一線。

(三)開展好特色憲法主題教育實踐活動

“這憲法應莊嚴地出現(xiàn)于你們的公共儀式中，它應出現(xiàn)于人民的一切集會中，出現(xiàn)于人民代表的住所，它應抄在我們的墻壁上，它應是父親教育孩子的第一課”[16]。對“關鍵少數(shù)”憲法觀念培育應當緊緊抓住國家憲法日、《憲法》宣誓等憲法主題教育活動的契機。

1.國家憲法日宣傳教育活動

黨的十八屆四中全會將12月4日定為國家憲法日，十二屆全國人大常委會第十一次會議進行了確認。國家憲法日的意義不僅在于其形式意義，更在于其憲法宣傳教育的實際意義。通過國家憲法日進行憲法教育是世界各國的通行做法?！肮P者對于聯(lián)合國 193 個成員國進行粗略統(tǒng)計之后，至少有 37 個國家設立了憲法日(節(jié))，其中烏克蘭和哈薩克斯坦共和國更將憲法日規(guī)定在《憲法》文本之中”[17]。

表1 世界部分國家憲法日情況

2.《憲法》宣誓活動

自2014年起，我國規(guī)定凡經(jīng)人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向《憲法》宣誓。2015年7月1日全國人民代表大會常務委員會表決通過的70字《憲法》宣誓誓詞將“忠于《中華人民共和國憲法》”作為《憲法》宣誓的首要和核心?！翱v覽各國憲法文本，我們發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國 193 個成員國中，177 個國家規(guī)定了《憲法》宣誓制度”[18]。對于《憲法》宣誓，理論和實務界多予以褒獎，認為通過《憲法》宣誓能促進宣誓者從心理上增強對《憲法》的認知和認同，有助于宣誓者增強憲法意識、促進依憲依法行使公權力?！稇椃ā沸囊行嵤┰谟跇嫿鞔_的宣誓的主體、對象、誓詞和程序等宣誓規(guī)則，將宣誓者范圍圈定為“經(jīng)人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員”，筆者認為這只是我國《憲法》宣誓制度從無到有建立的第一步。鑒于《憲法》獨特的地位和作用，忠于《憲法》不僅僅是“經(jīng)人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員”的義務，同樣可以是黨的領導干部、黨員甚至是普通公民的要求和義務。黨的干部基于其黨員身份和公民身份的雙重屬性，不僅僅有忠于黨章、向黨章宣誓的義務，也有忠于《憲法》、向《憲法》宣誓的一般義務。

(四)實施憲法考核

實現(xiàn)憲法考核涉及到如何設定指標體系、如何組織、考核結果如何運用等，一系列問題的存在使得憲法考核從理論到實踐很難操作。然而不能因為憲法考核難以實施就否定其作用，不能因為憲法考核難以實現(xiàn)就裹足不前?？己耸穷I航燈和風向標，沒有憲法考核，憲法實施情況就無法衡量。憲法考核作為法治考核的一項重要內(nèi)容，在充分吸收和借鑒法治考核經(jīng)驗的基礎上面臨實施上的可操作性的難題。然而，在憲法考核上，點滴的努力與進步終將匯集成憲法實施的巨大進步。一是“關鍵少數(shù)”憲法知識、能力與水平考核。作為個體，“關鍵少數(shù)”自身的憲法觀念首先表現(xiàn)為憲法知識的積累，知憲是行憲的前提。建立“關鍵少數(shù)”學憲考勤、學憲檔案、學憲考核、學憲情況通報制度。黨校、行政學院、社會主義學院等主體班次的憲法學習要嚴格要求和考勤；參加憲法學習和培訓條件具備的盡量頒發(fā)學習結業(yè)證和培訓證明進入干部檔案；由組織部門會同法制部門依據(jù)干部管理權限分層次、定期對“關鍵少數(shù)”憲法知識進行考核，考核方式可以采取閉卷、開卷和撰寫學習心得的方式，避免考核流于形式；及時通報“關鍵少數(shù)”個人和單位學習和組織憲法學習的情況；將干部學習憲法的情況作為干部選拔任用的前提和重要指標，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。二是對“關鍵少數(shù)”推進憲法實施情況進行考核?！瓣P鍵少數(shù)”不僅自身要學習憲法知識，培育憲法觀念，更承擔著組織憲法學習、營造憲法氛圍和環(huán)境，培育社會憲法觀念的重任。要把憲法法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系。把憲法法治建設的成效與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設的成效一體檢查、一體衡量、一體考核。

四、結語

作為中國特色的政治話語，“關鍵少數(shù)”憲法觀念的關鍵性證成解決的是“關鍵少數(shù)”憲法觀念為什么關鍵、哪些憲法觀念關鍵的問題。正因為“關鍵少數(shù)”的憲法觀念有超越于個體的社會意義，培育和增強領導干部“關鍵少數(shù)”憲法觀念就成為我國憲法法治建設的當務之急。本文對領導干部“關鍵少數(shù)”憲法觀念的關鍵性進行了證成，對培育的路徑進行了探索，這種探索對于憲法、法治無疑是有益的，然而研究無法窮盡，我們?nèi)钥裳貎蓚€方向進行探索：一是領導干部“關鍵少數(shù)”外延的厘清。所有的研究建立在一個前提下，那就是哪些屬于“關鍵少數(shù)”，是領導核心，或是黨員領導干部，需要從法政策學角度進一步探討。二是對領導干部“關鍵少數(shù)”進行憲法考核的標準與指標體系的構建。沒有行之有效、操作性強的考核指標體系，憲法考核便無從談起，然考核標準細化量化的可操作性設置必然困難重重。