我國社會救助管理服務(wù)體系建設(shè)研究*

王秀花,張元潔

(山西農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，山西 太谷 030801)

社會救助有著深遠的思想史和實踐史，原始人類社會就有群體內(nèi)互助的傳統(tǒng)。17世紀初英國以法制化保障社會救助實施以來，有關(guān)社會救助的爭論和博弈從未停止。盡管社會保險在現(xiàn)代社會保障中扮演著重要角色，社會救助發(fā)揮的基礎(chǔ)性保障作用仍不可替代。新形勢下，如何提高這項基本公共品的供給效率和實施效果，是社會救助工作的關(guān)鍵議題，也是難題。習近平主席在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十六次會議強調(diào)：“注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進改革的重要方法。”[1]基于當前救助制度的理性發(fā)展與價值選擇，完善社會救助管理服務(wù)體系,提高其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與經(jīng)辦能力成為提升政策效果的重要保障。

一、模式選擇：基于不同價值理念的考量

社會政策的制定要建立在基本的價值支持基礎(chǔ)上，體現(xiàn)社會共有價值，符合國情與時代的要求，不同的價值理念會導致不同的救助政策取向[2]。

(一)統(tǒng)一救助抑或分類救助

統(tǒng)一救助即社會救助對象和政策項目較為單一和統(tǒng)一，只要符合規(guī)定救助條件，均可獲得相同的救助項目。該救助模式的優(yōu)點是政策清晰，相對簡單，管理方便，運行成本低。不足之處是供需易脫節(jié)，資金使用效率不高，救助效果不明顯，且不利于積極救助的開展。傳統(tǒng)社會救助多采用此模式。

分類救助是指根據(jù)救助對象的差異性，對其分類，針對不同的對象類別提供不同形式、不同內(nèi)容的救助項目，有針對性地分類施策。該模式的優(yōu)勢明顯，能夠合理利用救助資金對癥下藥，精準施策，以解決不同救助對象的特殊困難，滿足其不同需求，且能夠適應(yīng)我國社會轉(zhuǎn)型與多樣化發(fā)展的新要求。然而其不足之處亦不容小覷，更細化的分類與多樣化的救助形式使得管理工作更加復雜，管理成本高，對管理人員素質(zhì)要求高，極易造成各種效率損失。

(二)政府全面負責抑或多元主體參與

公民社會權(quán)利的發(fā)展使其擁有了從政府獲得救助的基本權(quán)利，一定程度上把人從市場之中解放出來，促進了人的“非商品化”。社會救助作為社會保障制度的最低層次，具有權(quán)利義務(wù)的不對等性，更加強調(diào)政府責任。當前救助資金主要源于財政撥款，政府承擔著保障民生的兜底責任。因此，政府全面負責的救助模式有利于基金來源的穩(wěn)定性和政策推行的強制性，有利于夯實“最后一道防線”，同時管理相對清晰簡單。不足之處是資金來源單一、有限，救助服務(wù)供給不足，同時不利于公眾參與自我管理和社會共同治理。

多元主體參與模式是由政府、企業(yè)、社會中的多元主體共同參與社會救助事業(yè)，提供資金、物資、服務(wù)等幫扶。該模式能擴充、整合社會資源共同應(yīng)對貧困，減輕政府負擔，營造社會互助氛圍，符合福利社會化的發(fā)展要求。但對整合協(xié)調(diào)資源的管理服務(wù)能力提出了更大的挑戰(zhàn)。

(三)“剩余型”保障還是“制度型”保障

蒂特馬斯在20世紀80年代最早將社會福利制度劃分為三種模式：“殘補式”或叫“剩余型”福利制度，“制度化再分配”或“制度型”福利模式，以及“工業(yè)成就表現(xiàn)模式”[2]。不少學者綜合其觀點，將 “剩余型”和“制度型”視為福利制度的兩種基本分類模式。“剩余型”模式強調(diào)個人責任意識，傾向于有條件的有限權(quán)利，福利享受不完全且易變，面向貧困者提供最低限度的救助。該模式的優(yōu)點是不易引發(fā)福利依賴，強調(diào)個人責任，政府負擔較輕，有利于促進經(jīng)濟效率，激勵人們主要依靠自己的努力擺脫貧困。但在很大程度上會造成保障不足，加劇貧困。

“制度型”模式是把社會福利看成社會必須具備的一項重要的職責和功能。社會福利不是在家庭和市場不能滿足個人需求時才介入的，而是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)中常規(guī)化的、永久性的、必需的組成部分,是一種不同于自由市場和家庭的實行再分配的利益機制。該模式的優(yōu)點是“非商品化”程度高，制度穩(wěn)定，保障水平較高，社會權(quán)利充分，有利于社會公平。但在一定程度上會影響社會效率，產(chǎn)生福利依賴，加重政府負擔。

(四)“生存式”救濟還是“發(fā)展型”救助

“生存式”救濟屬于“殘補式”的救濟，目標是保障公民的生存權(quán)利，滿足貧困群體最低限度的生存需要。我國社會救助首先立足于堅持托底線，實施基本救助的同時強調(diào)個人責任，能一定程度上防止福利依賴和就業(yè)排斥。

“發(fā)展型”救助在保障貧困人口生存權(quán)的同時，注重其可持續(xù)生計能力的提升，最終盡可能靠自己構(gòu)建生活?？沙掷m(xù)生計是一種“發(fā)展型”救助模式，通過救助幫扶使所有貧困人口通過自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)和工作，獲得可靠和穩(wěn)定的生計。不僅保障生存和提高收入，還是一種以人為本的分析框架，健康、教育、規(guī)避風險、能力提升等都是其目標，最終目標是實現(xiàn)發(fā)展[3]。該模式是更積極的助困脫貧方式，更有利于人的發(fā)展和個人價值的體現(xiàn)，但是它是由一套復雜多樣的經(jīng)濟、社會和物質(zhì)策略構(gòu)建的，運行要求更高，難度更大。

當前我國的社會救助主要面臨三方面的挑戰(zhàn)，一是經(jīng)濟發(fā)展處于新常態(tài)，處于“增長速度換擋期、機構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”，資金壓力較大[4]。二是人口老齡化加速，撫養(yǎng)比加大，救助金支付壓力增大。三是社會、經(jīng)濟、文化等多方面轉(zhuǎn)型，使傳統(tǒng)救助模式不能適應(yīng)新的貧困問題，不能滿足不同的救助需求。這樣的挑戰(zhàn)之下，社會救助模式選擇需適應(yīng)新形勢，采取分類救助、多元主體參與、制度型保障下的“選擇性”救助、“發(fā)展型”救助，才能擴充資源的同時精準施策，政府充分負責的同時防止福利依賴，保證生存權(quán)利的同時提升救助對象的可行能力，同時滿足多樣化救助需求，應(yīng)對各種新問題。這是對各種模式價值考量后的理性選擇。

二、關(guān)鍵問題：多樣化、多元化之下的管理難題

2014年我國頒布《社會救助暫行辦法》，提出我國社會救助制度堅持托底線、救急難、可持續(xù)，要與其他社會保障制度相銜接，明確了分類救助、鼓勵支持社會力量參與的模式，有利于我國社會救助走向規(guī)范統(tǒng)一?！掇k法》給出了基本的體系框架和方向性指導，但要實現(xiàn)上述救助模式的價值目標，需進一步探討如何通過具體的機制路徑完善社會救助管理服務(wù)體系。多樣化、多元化發(fā)展要求帶來的管理服務(wù)難題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)相關(guān)管理部門多，政策協(xié)調(diào)難度大

一是社會救助本身管理部門分散化。《辦法》指出國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)，能在一定程度上緩解“碎片化”。然而，各救助項目仍分別歸屬民政、教育、衛(wèi)生、計生、住建、人社等多個部門管理，《辦法》中將這些行政部門統(tǒng)稱為社會救助管理部門。社會救助制度力求體現(xiàn)綜合效能，多部門管理職能分散，由于政績、權(quán)責、信息、經(jīng)辦、領(lǐng)導等方面的分離極易造成推諉責任，爭奪資源，本位主義[5]，實際協(xié)調(diào)難度大，難以形成合力，不利于救助資源的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)，需進一步加強統(tǒng)一管理。分散化管理是亟待解決的首要問題。

二是社會救助涉及的相關(guān)政策多。社會救助制度本身包含的八類基本內(nèi)容涉及多個社會救助管理部門，同時社會救助與其他社會保障政策也存在功能上的重疊與補充[6]。如醫(yī)療救助與醫(yī)療保險、大病保險共同應(yīng)對因病致貧；最低生活保障和養(yǎng)老保險、老年福利共同應(yīng)對老年貧困；就業(yè)救助與失業(yè)保險共同應(yīng)對失業(yè)貧困；慈善事業(yè)與社會救助和社會福利互補應(yīng)對各類貧弱問題。而這些相關(guān)政策又歸屬于不同的管理部門，易導致社會救助與相關(guān)政策銜接不暢，信息溝通不靈，標準統(tǒng)一不嚴[5]，便不能有效實現(xiàn)資源共享，易導致幫扶資源“重疊交叉”與“缺位不足”同時存在的局面。此外，具體經(jīng)辦工作缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，致使少數(shù)貧困戶多頭受助，而邊緣貧困群體得不到任何救助，造成新的不公平[7]。

(二)人員情況復雜，信息處理難

一是救助主體多元化。除了政府負責和引導，社會福利社會化發(fā)展鼓勵支持社會力量廣泛參與救助和福利事業(yè)。然則，多元化參與使得登記、監(jiān)督等管理協(xié)調(diào)難度加大，管理不善、信息割裂易造成更加復雜混亂的局面，影響整體效果。

二是救助對象情況復雜化。分類救助要求對救助申請者進行登記、審查、評議、公示、復查等。當前，家計調(diào)查仍然是社會救助必要的工作環(huán)節(jié)，需要對申請者的財產(chǎn)、勞動能力、社會保障、誠信、幫扶需求等情況充分了解?！掇k法》中規(guī)定享受醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)救助主要針對低保家庭和特困供養(yǎng)人員?；诘捅Ｉ矸莸暮唵委B加模式是一種基于運行成本和實際操作的次優(yōu)選擇，存在天然的缺陷和不足[8]，會造成低保家庭享受各種救助的疊加效應(yīng)，使其他邊緣困難人員很難獲得針對性的救助。隨著支出性貧困占比逐漸增大，根據(jù)不同致貧因素真正發(fā)揮分類救助的不同功效更利于資源的有效配置，但對申請者的審核與管理工作量會進一步加大。此外，社會救助在可獲得性上應(yīng)適當考慮子女等親密親屬的財產(chǎn)狀況，而這也會加大登記、審查的工作量。

(三)基層經(jīng)辦不統(tǒng)一，服務(wù)效能不足

各主管部門分散、多級開展經(jīng)辦業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀會造成系列問題。其一，門難尋。民眾申請業(yè)務(wù)不便，甚至不知道某項救助的經(jīng)辦地點。其二，行政成本高。經(jīng)辦機構(gòu)重復、過多級別設(shè)置，消耗過多的人力物力資源，提高了行政管理成本，在轉(zhuǎn)移支付過程中會加劇“奧肯漏桶”的漏出效應(yīng)，減少救助對象的最終獲得量，導致福利更多損失。其三，效率低，效能不足。組織能力不足，建制不統(tǒng)一，信息不兼容，影響政策的執(zhí)行力與協(xié)調(diào)度，造成經(jīng)辦效率低，服務(wù)效能不高，會嚴重影響民眾獲得保障的便捷性。

(四)引導激勵不足，社會組織參與度低

一方面，公眾對社會救助認知不足，部分人認為該制度本身就是政府的責任，不需要民眾干預(yù)，參與意識不強。一方面社會力量參與社會救助的組織化程度不高，呈自發(fā)、分散狀態(tài)，難以有序、系統(tǒng)地參與社會救助服務(wù)，社會救助管理部門難以根據(jù)救助對象的需要協(xié)調(diào)安排。另一方面，組織引導不足，參與渠道不暢，參與路徑不完善。具體表現(xiàn)在：信息公開與跟進不夠及時，社會組織在救助供需之間存在盲區(qū)。參與過程往往呈短期、零星、無序、低效的狀態(tài)，導致救助分散、力量弱、不集中、不連續(xù)。參與不足不利于社會力量的充分發(fā)揮與壯大，而盲目參與也可能影響其他社會救助工作的正常開展，造成資源浪費，甚至影響整體救助效果。

三、應(yīng)對之策：多層次管理服務(wù)體系建設(shè)

社會救助管理服務(wù)體系指支撐、維護社會救助運行和發(fā)展所需管理服務(wù)的總稱[5]。要實現(xiàn)社會救助政策目標，在拓展資源供給、精準識別需求、細化救助方式的同時，加強相關(guān)方面的整合銜接，降低行政管理成本，提高服務(wù)效率，關(guān)鍵就是建立多層次管理服務(wù)體系，理順各層次、各部門分工，管辦分離，注重規(guī)范化建設(shè)，建立健全科學高效的管理體制機制，形成一個合理的有機系統(tǒng)。

(一)組建協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，強化部門間政策對接

首先，社會救助涉及管理部門較多，平級間跨部門協(xié)調(diào)及共享資源難度往往較大。作為我國特有的一種組織方式和工作機制，可以采取組建由各級政府領(lǐng)導負責、各部門參與的協(xié)調(diào)領(lǐng)導工作組，讓各部門充分認識社會救助工作的重點意義以及新形勢下整合銜接的重要性，實現(xiàn)政府領(lǐng)導下統(tǒng)籌規(guī)劃社會救助相關(guān)資金、項目、資源，強化領(lǐng)導監(jiān)督。充分發(fā)揮其組織優(yōu)勢，克服部門壁壘，統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)聯(lián)動、形成合力、整體推進。

其次，明確相關(guān)各部門職責分工。在相關(guān)社會救助項目實施中，明確界定各部門的救助職責分工。除本部門專項救助履職考核外，各部門有責任安排資源，提供信息，配合查證。財政部門、審計部門、物價部門加強救助資金的撥付、審計和監(jiān)督。同時加強各部門協(xié)調(diào)配合的動力和積極性。健全責任與績效考核機制，把是否積極配合其他部門完成相關(guān)工作列入績效考核范圍。領(lǐng)導督查的同時，強化各部門之間的相互監(jiān)督。建立聯(lián)席會議制度，及時溝通交流，討論相關(guān)政策的銜接方案及特殊性救助問題。條件成熟時，可將社會救助相關(guān)政策業(yè)務(wù)統(tǒng)一到民政部門管理。這是加強部門間綜合協(xié)調(diào)管理水平的前提。

(二)健全管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息資源共享

其一，建立健全社會救助基本信息數(shù)據(jù)庫。一是建立救助對象信息數(shù)據(jù)庫，即需方數(shù)據(jù)庫。包括財產(chǎn)狀況、征信情況、子女等親密親屬情況、貧困程度、致貧原因、救助需求、救助類別、救助標準、救助主體、復核情況等。這是有效開展分類救助，細化救助方式，精準扶助，預(yù)防道德風險的基礎(chǔ)保證。這里，筆者認為低保制度應(yīng)定位于全部或部分喪失勞動能力的低收入家庭，結(jié)合重殘、高齡等特殊困難群體的福利津貼制度。有勞動能力家庭在臨時性救助的同時，結(jié)合致貧原因“對癥下藥”，適度有條件地接受救助，如接受公益性崗位、就業(yè)培訓、就業(yè)介紹等。這既能減輕低保家庭調(diào)查難度，又能較好地預(yù)防各類道德風險。該模式的實現(xiàn)需要以健全的信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)。二是建立社會救助多元主體信息數(shù)據(jù)庫，即供方數(shù)據(jù)庫。包括參與救助的主體名稱，已經(jīng)及能夠提供的資金、實物和服務(wù)等資源，資源提供的方式，是否有特定救助對象等。

其二，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，實現(xiàn)各部門相關(guān)信息資源的互聯(lián)互通。例如，銀行、房產(chǎn)管理部門、交通部門、工商部門配合對救助對象的財產(chǎn)征詢業(yè)務(wù)；慈善總會參與救助時實現(xiàn)供方數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通；醫(yī)療救助與人社部的醫(yī)療保險、保險公司的大病保險、醫(yī)院的醫(yī)療費用達成數(shù)據(jù)共享與網(wǎng)絡(luò)互通；合理安排補償救助程序；就業(yè)救助與人社部、就業(yè)指導中心共享數(shù)據(jù)等。數(shù)據(jù)詳實，信息共享，網(wǎng)絡(luò)互通是資源整合銜接的關(guān)鍵技術(shù)保證。

(三)統(tǒng)合基層經(jīng)辦機構(gòu)，提高綜合服務(wù)效能

首先，統(tǒng)合基層經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)。因分類救助涉及政策較多，各項政策與相關(guān)管理部門有著密切聯(lián)系，當前將全部救助項目劃歸同一部門管理難度較大。但是，在具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)上，完全可以實現(xiàn)基層經(jīng)辦機構(gòu)的統(tǒng)合，統(tǒng)一機構(gòu)，統(tǒng)一窗口，統(tǒng)一查詢，統(tǒng)一辦理，加強社會救助綜合經(jīng)辦服務(wù)平臺建設(shè)。在已經(jīng)實現(xiàn)政務(wù)大廳聯(lián)合辦公的地方設(shè)立專門窗口。嚴格實行管辦分離，各部門負責規(guī)劃、劃撥資金、監(jiān)督等管理職能，經(jīng)辦機構(gòu)獨立開展具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)，解決行政部門既管又辦造成監(jiān)督難、效率低、部門間信息不對稱等問題。討論明確經(jīng)辦機構(gòu)的單位性質(zhì)。將社會救助經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，省、市級政府負責管理、規(guī)劃與協(xié)調(diào)。這樣在保證服務(wù)便捷性的同時，減少不必要的浪費與效率損失。提高民眾獲得社會救助公共服務(wù)的便捷性，切實增加民眾的滿意度與獲得感。

其次，推進網(wǎng)上政務(wù)平臺建設(shè)。同步開展如下業(yè)務(wù)：公開相關(guān)政策、財務(wù)等信息，提高業(yè)務(wù)透明度；開展網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上申請等業(yè)務(wù)；開通求助熱線；開通社會救助公眾號；建立特定功能微信、QQ群；建立違法行為曝光欄；征求公眾意見等，進一步提高經(jīng)辦效率。

這是降低行政管理成本、減少福利損失、加強監(jiān)督、提高綜合服務(wù)效能的業(yè)務(wù)平臺保障。

(四)創(chuàng)新社會參與機制，培育互助伙伴關(guān)系

社會力量參與社會救助有諸多積極意義，能夠擴充資金和服務(wù)等資源，強化監(jiān)督，培育民眾的利他主義精神，促進社會整合并鼓勵伙伴關(guān)系。社會力量的培育壯大和民眾的廣泛參與需要政府部門積極引導支持，建立有效參與的機制和渠道。

第一，完善登記管理。在政府社會救助工作網(wǎng)站統(tǒng)一公開信息，方便公眾查詢、參與、求助，實現(xiàn)救助公共品的供需對接。二是簡化登記程序和注冊條件。如業(yè)務(wù)主管單位審查同意的條件使一些社會組織由于找不到可掛靠單位而放棄登記，阻礙社會組織的快速發(fā)展[9]。三是社會組織的規(guī)范化發(fā)展與協(xié)調(diào)管理，注重其社會影響考核，提高社會力量參與的組織化程度。

第二，倡導利他行為。培養(yǎng)社會工作積極分子，宣傳政策和活動意義，在社區(qū)發(fā)展慈善公益活動、互助活動，推動慈善事業(yè)發(fā)展。為社會組織提供服務(wù)補貼和稅費優(yōu)惠，協(xié)調(diào)提供活動場所。黨員干部帶頭參加慈善救助活動，對做出貢獻的個人和組織予以表彰，樹立典型和榜樣，加大利他行為宣傳，鼓勵扶危濟困行為。

第三，廣泛開展合作。拓寬渠道，政府與社會組織廣泛開展合作。一方面在政府救助之外，通過信息系統(tǒng)，對接供需，通過救助需求認領(lǐng)方式由相應(yīng)社會組織提供物資和服務(wù)。政府提供的社會救助制度規(guī)定性強，救助服務(wù)難以深入細致開展。由社會組織提供的非制度性救助能夠很好地彌補這一缺陷，協(xié)同制度性與非制度性救助，促使供給側(cè)與需求側(cè)的對應(yīng)與平衡[10]。由社會力量提供綜合援助，實現(xiàn)社會救助方式多樣化、組合化、專業(yè)化和個性化，最大程度發(fā)揮社會救助體系的綜合效用[11]。另一方面，政府通過購買服務(wù)、委托代理、項目承包等形式將服務(wù)外包給各類社會組織、企業(yè)，提供多樣化的更具體的救助項目。基于社會救助需求及救助方式多樣性，政府在救助政策制定中采用程序規(guī)范而不是具體救助內(nèi)容規(guī)范更具現(xiàn)實可行性。

第四，鼓勵參與監(jiān)督。社會組織和民眾參與監(jiān)督管理的關(guān)鍵是提供合理有效的表達和處理機制。加大政府信息公開，包括財務(wù)信息、救助對象和救助標準公示，使社會力量獲得監(jiān)督的基本依據(jù)；設(shè)立多級舉報箱、舉報熱線；暢通申訴、申辯渠道；監(jiān)測舉報情況回復滿意度；完善社會救助的信用評價體系。

讓社會力量 “發(fā)展快，進的來，有秩序，有成效”，是管理服務(wù)體系建設(shè)的重要補充。

只有建立完善多層次社會救助管理服務(wù)體系，包括組織管理體系、信息網(wǎng)絡(luò)體系、經(jīng)辦體系和多元參與機制，才能在救助需求多樣化、救助主體多元化、救助方式精準化、救助情況復雜化的形勢和要求下，整合資源、協(xié)調(diào)一致、互助共濟、責任共擔、深度融合，真正提高公眾的公平感與滿意度，實現(xiàn)扶危濟困，脫貧致富，共享發(fā)展的目標。