減負、整合、創(chuàng)新：我國最低生活保障制度的目標調(diào)整

摘要：最低生活保障制度是我國社會救助體系中最重要的制度安排。隨著中國特色社會主義進入新時代，低保制度也面臨著發(fā)展方向的新選擇。當前，低保制度目標調(diào)整的主要任務(wù)是減負、整合、創(chuàng)新。減負包括適當控制低保覆蓋對象、合理調(diào)整低保標準、減少低保“福利疊加”和“懸崖效應(yīng)”，整合包括低保制度與其他救助制度的整合、低保制度的城鄉(xiāng)整合、低保制度與扶貧開發(fā)的整合，創(chuàng)新包括借鑒國際經(jīng)驗進行本土化設(shè)計和立足社會現(xiàn)實進行制度創(chuàng)造。

關(guān)鍵詞：低保制度；貧困；社會救助；扶貧開發(fā)；福利依賴

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）03-0153-008

1999年，《城市居民最低生活保障條例》頒布實施，標志著城市低保制度正式建立。2007年，農(nóng)村居民最低生活保障制度開始在全國范圍內(nèi)建立實施。此后，最低生活保障制度從殘補型向制度型的方向轉(zhuǎn)變，到目前已經(jīng)發(fā)展到相對成熟穩(wěn)定的新階段，主要表現(xiàn)為制度框架越來越豐富、各項規(guī)章制度建設(shè)越來越完備、制度效果越來越明顯、制度的社會影響力和公眾認可度越來越高。當前，中國特色社會主義進入新時代，低保制度也面臨著發(fā)展方向的新選擇。如何適應(yīng)不同于上世紀90年代以來的改革開放和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的新變化，在制度運行良好和基本定型的同時，著眼于未來經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，對最低生活保障的總體制度走向進行把握，成為一個重要研究議題。

一、減負是低保制度目標調(diào)整的首要任務(wù)

在社會救助制度建立和發(fā)展進程中，居民最低生活保障無疑是社會救助制度中一項最為根本性的制度設(shè)計。需要注意的是，低保制度的基本目標是解除貧困家庭的生活困境，而現(xiàn)行制度卻正在演變成一個綜合性的社會救助體系，承載了過多的救助責(zé)任。低保制度不是“萬能良藥”，不能期待它解決所有的問題。解決的出路就是在這一制度之外建立相關(guān)制度，包括住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、失業(yè)救助等。通過對不同人群及不同需要的特定救助，形成一個網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的救助體系。同時，要將完善低保制度與社會保險制度、社會福利服務(wù)等制度設(shè)計有效銜接。否則，這種替代思路會妨礙其他社會救助和福利制度設(shè)計，例如不利于老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等其他專項制度的全面建設(shè)。[1]尤為突出的是，最低生活保障制度成為獲取其他救助的一個篩選制度，成為與其他救助制度捆綁在一起的“福利包”。為此，有必要對低保制度進行減負。

（一）適當控制低保覆蓋對象

城市低保制度運行初期，在“應(yīng)保盡?！钡日呖谔柕囊龑?dǎo)下，覆蓋對象逐年增加。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國城市最低生活保障的覆蓋人數(shù)，從1999年制度建立之初的256.90萬人，到2009年達到最大值2345.60萬人，再到2015年的1701.10萬人。農(nóng)村最低生活保障的覆蓋人數(shù)，從2007年的3566.30萬人，到2013年達到最大值5388.00萬人，再到2015年的4903.60萬人。大體來看，目前最低生活保障制度覆蓋人數(shù)在6000～8000萬人之間，占全國總?cè)丝诘母采w率為5%左右（見表1）。

城市低保對象減少的主要原因，除了城市下崗失業(yè)人員開始領(lǐng)取養(yǎng)老金而退出外，還有制度越來越規(guī)范、進出機制越來越健全等因素。城市低保對象減少并趨于穩(wěn)定，標志著低保制度應(yīng)對新型城市貧困的階段性目標初步達成。

從國際經(jīng)驗看，在2000年代后期觀察期結(jié)束時，所有經(jīng)合組織（OECD）和歐盟國家，除德國外，社會救助金領(lǐng)取者的占比大約是4%～6%。就德國來說，社會救助金領(lǐng)取率的上升可能是因為從基于福利的失業(yè)津貼進入到社會救助的社會救助金領(lǐng)取者的緩慢變動。在2006年“哈茲改革”后，高峰期領(lǐng)取率在11%左右。然后接下來一年伴隨著失業(yè)率下降降到了8%。[2]作為將社會福利政策落到實處的一環(huán)，德國地方政府的社會公共支出在1992年到2012年之間增長了超過一倍。地方財政在支付了這些救助者和被救助者后已經(jīng)所剩無幾，因此也無力再去維持學(xué)校、街道、公共游泳池或圖書館的運作。社會救助支出已經(jīng)威脅到了德國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。[3]135-136與之相對應(yīng)，社會救助產(chǎn)業(yè)是德國國民經(jīng)濟中最龐大的產(chǎn)業(yè)，其規(guī)模遠遠大于其他產(chǎn)業(yè)。[3]47

通過借鑒國際經(jīng)驗我們認為，應(yīng)當將低保制度的救助對象控制在一定規(guī)模和范圍內(nèi)，而不能一味地“應(yīng)保盡保”。同時，在考慮低保制度的救助功能的同時，應(yīng)當充分考慮其對整體社會公平的影響，避免出現(xiàn)德國社會人為制造救助對象、擴張救助產(chǎn)業(yè)，進而影響基礎(chǔ)設(shè)施與其他福利項目建設(shè)的情形。

（二）合理調(diào)整低保標準

在低保制度建立之初，全國各地最低生活保障標準普遍較低。自低保制度創(chuàng)建以來，隨著國家對民生保障工作的日益重視，低保標準逐年提高?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發(fā)〔2012〕45號）規(guī)定，各地可以綜合運用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法、消費支出比例法等制定城鄉(xiāng)低保標準，最低生活保障標準應(yīng)低于最低工資標準。事實上，如果以三口之家的城市低保標準計算，我國絕大多數(shù)省市城市低保標準已經(jīng)超過了最低工資標準（見表2）。不僅如此，以三口之家計算，有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村低保標準也超過了最低工資標準。從制度效能看，雖然保障標準過低達不到救助效果，但是標準過高的話，則容易產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”和“福利依賴”等負面效應(yīng)。

如果將低保標準與居民平均收入水平作比較就會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保標準占農(nóng)村居民平均收入的比重遠遠高于城市低保標準占城市居民平均收入的比重（見表3）。尤其是在“精準扶貧”作為國家戰(zhàn)略這一大的政策背景推動下，調(diào)高農(nóng)村低保標準的呼聲較大。2016年9月民政部等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》明確提出，確保所有地方農(nóng)村低保標準逐步達到國家扶貧標準。在此政策動員下，如何把握農(nóng)村低保標準與扶貧開發(fā)標準的關(guān)系，就成為影響農(nóng)村反貧困政策的重要問題。

與之相應(yīng)的，是低保標準調(diào)整的變動性較大。自2007年以來，我國城市低保標準的年增長率在9%～15%之間，農(nóng)村低保標準的年增長率在14%～23%之間?？傮w來看，農(nóng)村低保標準的增長速度快于城市，但二者都無明顯的規(guī)律可循，呈現(xiàn)出變動性較大的特點。如果以城鄉(xiāng)低保標準的年增長率與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或農(nóng)村居民人均純收入的增長率相比較，就會發(fā)現(xiàn)，除2008、2010年外，城市低保標準的年增長率均高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的年增長率，但差值較??；農(nóng)村低保標準的年增長率都高于農(nóng)村居民人均純收入的年增長率，高出的差值較大（見表4）

（三）減少低?！案＠B加”和“懸崖效應(yīng)”

低保制度實施以來，圍繞制度出臺的掛鉤政策和配套措施越來越多。例如，低保對象可以享受住房、醫(yī)療、教育、殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼等，這在一定程度上造成了低保制度“福利疊加”。對于其他低收入人群來說，則出現(xiàn)所謂的“懸崖效應(yīng)”。所謂“福利疊加”，是指疊加在低保制度上的其他救助性福利安排。一旦成為低保對象，就被標示為社會中的貧困者，由此可能引起更廣泛的社會關(guān)注，獲得更多的社會支持。實際上，低保證成為很多綠色通道的憑證。[4]例如，低保家庭的子女可以享受教育救助，低保家庭可以享受更高數(shù)額或者更大比例的醫(yī)療救助，低保家庭可以申請廉租房或者享受租金補貼，低保家庭成員可以優(yōu)先獲得公益性就業(yè)崗位等等。

與低保對象相比較，則是更多貧困“邊緣”群體面對的福利“懸崖效應(yīng)”。所謂“懸崖效應(yīng)”，顧名思義，就是指由于受到低保標準或貧困線的限制，更多貧困群體無法享受低保制度或者其他疊加在低保制度上的救助性福利安排，使低保制度成為貧困“邊緣”群體無法跨越的福利懸崖。事實上，在低保制度實施的過程中，由于制度的快速發(fā)展，使得低保制度的“福利疊加”和“懸崖效應(yīng)”像滾雪球一樣，越滾越大，要防范低保制度“一家獨大”、其他救助制度變成附屬性制度的風(fēng)險。

二、整合是低保制度目標調(diào)整的第二個任務(wù)

2014年頒布實施的《社會救助暫行辦法》，確立了我國社會救助的基本制度框架，辦法規(guī)定了八項社會救助項目：最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助。此外，20世紀80年代以后，國家根據(jù)人均收入標準劃定國家重點扶持貧困縣，提出扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。在我國社會救助制度的整體框架中，各項社會救助制度發(fā)展并不均衡?？傮w來看，社會救助制度的綜合效能發(fā)揮不充分，社會救助安全網(wǎng)的兜底功能并不均衡。

（一）低保制度與其他救助制度的整合

前文已述，目前低保制度與其他各項救助制度發(fā)展極不均衡，亟須整合。整合的前提是厘清各項救助制度之間的邊界，而厘清各項救助制度的邊界需要一條一以貫之的邏輯主線。總體來看，目前八項救助制度內(nèi)容略顯龐雜且零亂，似乎很難從中尋找出一條邏輯主線：如果單就需要滿足而言，應(yīng)從衣食住行等基本需要方面入手，但缺少精神慰藉和心靈關(guān)懷的內(nèi)容；如果從救助對象的角度考慮，則應(yīng)該按照貧困者、失依老人、失依兒童、殘疾人、風(fēng)險受害者的邏輯順序展開；如果就社會保障的研究領(lǐng)域來劃分，住房救助和教育救助又明顯帶有社會福利或者公共福利的色彩。尤其是教育救助，在九年制義務(wù)教育等制度不斷完善的前提下，更多是一種福利制度，而不是救助制度。[5]同時，目前除低保外的各項救助制度需要政府各個部門之間的協(xié)調(diào)配合，如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等。但是，實際上政府部門間的配合受到諸多因素的制約，有些救助項目有名無實，甚至連基本的統(tǒng)計資料都很難獲得（見表5）。

（二）低保制度的城鄉(xiāng)整合

受經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)低保之間的制度整合也是重要方面。目前，除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化以外，大多數(shù)省市還是實行城市低保和農(nóng)村低保分離的做法。從實際情況看，城鄉(xiāng)低保制度在低保標準、待遇水平、管理方式等方面都有較大差異。我們計算了2015年的城鄉(xiāng)低保標準收入占比，結(jié)果顯示，城市最低生活保障標準占城鄉(xiāng)居民月平均收入的比例為17.03%，農(nóng)村最低生活保障標準占城鄉(xiāng)居民月平均收入的比例為29.50%（見表6）。從保障水平看，2015年城市低保的人均支出為316.60元/月，農(nóng)村低保為147.20元/月，分別占居民人均收入的11.95%和16.40%（見表7）。

需要說明的是，隨著城市化水平的提高和戶籍制度的取消，統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標準是大勢所趨。在待遇水平、管理方式等方面，城鄉(xiāng)低保一體化也將成為今后最低生活保障制度的重要方向。目前，有些省市已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標準，城市低保和農(nóng)村低保支出水平也日漸縮小，城鄉(xiāng)低保制度的全方位整合已初見成效。

（三）低保制度與扶貧開發(fā)的整合

2007年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村低保制度正式建立。扶貧開發(fā)則早在上世紀80年代就成為我國政府解決農(nóng)村貧困問題、促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要政策工具。雖然兩個制度的政策對象有一定程度的重合，但在政策對象、運行機制和政策屬性等方面，也有很大不同（見表8）。

從低保標準的全國數(shù)據(jù)看，在制度建立之初的2007和2008年，農(nóng)村低保標準低于扶貧標準，2009年農(nóng)村低保標準超過扶貧標準。此后，從2010—2014年，農(nóng)村低保標準均低于扶貧標準。2015年以后，農(nóng)村低保標準開始超過扶貧標準（見表9）。

如果單以貧困縣的低保標準和扶貧標準作比較，就會發(fā)現(xiàn)，我國各省的國家級貧困縣中，2015年低保標準總體上高于扶貧標準的有3個?。ê邶埥?、海南、內(nèi)蒙古），基本統(tǒng)一的有1個?。ń鳎?，總體上低于扶貧線的有17個?。ê颖?、山西、吉林、安徽、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）。其中，在低于扶貧標準的17個省份中，還有的8個省份的個別或是少部分貧困縣的低保標準高于扶貧標準（山西、吉林、安徽、河南、湖北、四川、貴州、甘肅）（見圖1所示）。根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計資料估算，2016、2017年全國貧困縣中低保標準高于扶貧標準的數(shù)量將大幅增加。

我們認為，扶貧標準體現(xiàn)了貧困地區(qū)的居民平均收入水平，理論上應(yīng)當高于同一地區(qū)作為兜底性政策的低保標準，因為低保標準是區(qū)分貧困地區(qū)的貧困群體與非貧困群體的分界線。把低保標準與扶貧標準統(tǒng)一，甚至政策性調(diào)高低保標準，使低保標準超過扶貧標準的做法都是不合理的。

三、創(chuàng)新是低保制度目標調(diào)整的第三個任務(wù)

創(chuàng)新是社會發(fā)展和民族進步的不竭動力。最低生活保障同樣需要制度創(chuàng)新。這里所說的制度創(chuàng)新，既有吸收世界上其他國家的先進經(jīng)驗進行本土化構(gòu)建的問題，也有立足本國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際創(chuàng)造新經(jīng)驗的問題。

在低保制度的建立和發(fā)展過程中，曾經(jīng)有很多創(chuàng)新性的做法，比如成立低收入家庭認定中心、實現(xiàn)政府部門間的信息比對等?？梢哉f，低保制度的每一步推進，都離不開制度創(chuàng)新。然而，當制度發(fā)展到相對成熟穩(wěn)定階段后，制度創(chuàng)新的內(nèi)在驅(qū)動力開始下降。在有些基層政府看來，創(chuàng)新帶有一定的風(fēng)險。不愿創(chuàng)新、不敢創(chuàng)新，政策跟風(fēng)、施政從眾等種種現(xiàn)象，開始在政策領(lǐng)域出現(xiàn)。比如，有的地方低保標準調(diào)整主要參考周邊省市標準，出臺政策也要先看看周圍其他兄弟縣市出臺了政策沒有；有的地方為了完成精準扶貧目標，而刻意扭曲低保目標；有的地方為了維穩(wěn)而隨意調(diào)整政策，使得政策平衡性、均衡性出現(xiàn)問題；還有的地方認為創(chuàng)新就是攬了不該攬的事，“法無規(guī)定不可為”。凡此種種，不一而足。

（一）借鑒國際經(jīng)驗進行本土化設(shè)計

當前，可以針對低保制度的一些空白點優(yōu)先進行制度創(chuàng)新，比如低保對象的遴選、救助方式、低保戶的心理健康服務(wù)，再比如按照家庭規(guī)模細化救助標準等，這些都有國際社會的成熟經(jīng)驗可供借鑒。

以低保救助方式創(chuàng)新為例。上門送餐服務(wù)（MOW，Meals on Wheels）是國際社會比較成熟的救助服務(wù)項目。MOW最早起源于二戰(zhàn)中的英國，民防戰(zhàn)線下的婦女志愿服務(wù)社（The Womens Volunteer Service for Civil Defence，后改名為女子皇家志愿服務(wù)團Womens Royal Voluntary Service）為處于困境中的人們提供膳食幫助。后隨著時代發(fā)展變化，逐步演變成為足不出戶的老年人提供免費食物及捐贈物的活動。[6]送餐上門服務(wù)有以下幾個特點：第一，對于訂餐顧客，即老年人群體來說，MOW服務(wù)通過向居家養(yǎng)老的獨居老人提供營養(yǎng)餐，保證老年人獲得充足的營養(yǎng)，提高老年人身體健康水平，以更好地實現(xiàn)獨立生活；其次，在心靈慰藉方面，MOW服務(wù)讓老年人得以參與社區(qū)活動，無論是接受志愿者送餐還是作為志愿者為他人送餐，都能夠加強老年人尤其獨居老人與外界的交流，使老年人的隔離感和孤獨感降低，精神健康狀況改善；第三，在其他類型社區(qū)服務(wù)的推廣上，MOW服務(wù)可以作為“敲門磚”，將各類社會服務(wù)介紹、推廣給老年人，促進社區(qū)福利發(fā)展；第四，MOW在一定程度上促進本地的經(jīng)濟發(fā)展，作為本地自我供養(yǎng)、自給自足的模式，能夠增強本地社會資本流通，促進經(jīng)濟發(fā)展；最后，在社會安定和諧方面，MOW服務(wù)也做出了自己獨有的貢獻。老年人在與送餐工作人員的互動中建立人際間的信任和親密關(guān)系，能夠提升成員的社區(qū)意識與社區(qū)歸屬感，促進社區(qū)的安定與和諧發(fā)展。[7]

美國MOW送餐上門服務(wù)的興起，在各州各地呈現(xiàn)“星星之火”之勢。1954年1月，美國首次送餐上門活動開始于賓夕法尼亞州的費城。應(yīng)費城衛(wèi)生與救濟機構(gòu)的要求，費城燈塔社區(qū)中心的社會服務(wù)人員開創(chuàng)了這個項目，為行動不便的老人和本地其他不能外出的人提供食物，防止他們挨餓。MOW有兩種服務(wù)形式，一種是個人、社會團體或企業(yè)自主自發(fā)提供的服務(wù)，如服務(wù)于紐約地區(qū)的城市上門送餐服務(wù)（City meals on wheels）；另外一個，也是占此項服務(wù)主體部分的，是美國上門送餐服務(wù)協(xié)會（Meals on Wheels America Association，即MOWAA）主要監(jiān)管的項目。[6]

我國低保家庭中，很大一部分是無人照料的老年人家庭。如果開展類似MOW的上門送餐服務(wù)，不但創(chuàng)新了救助方式，也為老年人社會福利服務(wù)與社會救助制度的銜接實現(xiàn)了突破。

（二）立足社會現(xiàn)實進行制度創(chuàng)造

低保制度也要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，植根于中國社會文化母體，有針對性地進行制度創(chuàng)新。比如，如何處理農(nóng)村低保對象民主評議中的宗族勢力、如何發(fā)揮農(nóng)村基層黨支部的作用、如何將主觀評議與客觀指標相結(jié)合，從而更加有效地發(fā)揮低保制度的反貧困作用。再比如，如何適應(yīng)城市化進程加快和戶籍制度改革，解決流動人口參加低保的限制并進行有效管理；精準扶貧與農(nóng)村低保如何有效銜接，低保制度、家庭責(zé)任和鄰里關(guān)系如何有機結(jié)合，等等。

事實上，在低保制度的實施過程中，民政部門創(chuàng)造性的做法有很多。比如，信息管理系統(tǒng)建設(shè)、分類救助、低保金銀行卡發(fā)放、低收入家庭信息比對。近年來，各地積極創(chuàng)新救助辦法，積累了一些值得推廣的成功經(jīng)驗。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市在旗區(qū)層面實現(xiàn)了低保認定標準“一把尺子”，使低保對象的認定更加科學(xué)和精準。主要做法是：一是探索將抽象的勞動能力轉(zhuǎn)化為具體的勞動力系數(shù)，根據(jù)申請人及其家庭成員的年齡、性別、健康狀況、殘疾程度等因素，確定申請人及每個家庭成員的勞動力系數(shù)；二是解決了種養(yǎng)殖收入和務(wù)工收入核算；三是明確了贍養(yǎng)費收入測算，解決了贍養(yǎng)費核定難的問題；四是建立剛性支出核減“標尺”，將重特大疾病和慢性病患者、未享受教育救助的大學(xué)生家庭的剛性支出在其家庭收入進行核減。[8]湖南省長沙市按照“估算結(jié)合、收支兼顧、上下聯(lián)動、無縫對接”的工作思路，探索建立了“五統(tǒng)一”模式：一是統(tǒng)一政策制度。全面并軌城市和農(nóng)村低保兩個制度，出臺了《長沙市最低生活保障辦法》，實施定量計算評估收入的精準補差救助。二是統(tǒng)一保障標準。通過試點先行、穩(wěn)妥推進的辦法，實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)低保一個標準。三是統(tǒng)一管理體制。進一步強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主體責(zé)任，對城鄉(xiāng)低保的申請受理、調(diào)查審核和審批公示等權(quán)限進行了明確，規(guī)范基層的自由裁量權(quán)。四是統(tǒng)一操作程序。規(guī)范書面申請、信息核對、計算評估、民主評議、張榜公示、審核審批、銀行發(fā)放等工作程序，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保操作程序的標準化。五是統(tǒng)一信息平臺。整合現(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保管理系統(tǒng)和居民家庭信息核對管理等系統(tǒng)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保管理四級網(wǎng)絡(luò)互動。[9]江蘇省南京市成立街道社會救助服務(wù)中心。到2012年底，全市所有街鎮(zhèn)實現(xiàn)了社會救助服務(wù)中心的全覆蓋，形成了“前臺一門受理、后臺統(tǒng)一辦理”模式，初步規(guī)范了社會救助管理服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，社會救助服務(wù)新模式在試點街道實施后，其政務(wù)服務(wù)工作人員減少70%以上，居民辦事時間節(jié)約84%以上，工作效率提升77%以上，政務(wù)服務(wù)空間節(jié)約85%以上。第三方開展的2016年度南京民生幸福建設(shè)群眾滿意度測評中，民生幸福建設(shè)綜合滿意度得分達到89.2分。[10]

經(jīng)驗證明，社會政策的制定者不僅是政治家，還要是藝術(shù)家。要把低保制度這一最后安全網(wǎng)織牢織密，單靠出臺政策方案不夠，還需要對政策方案進行操作化和精密化設(shè)計，使制度實現(xiàn)無縫銜接。

四、幾個重點問題的討論

毋庸置疑的是，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會急劇轉(zhuǎn)型的過程中，社會救助制度的改革和發(fā)展，無論對國家還是民眾，都具有重要意義。城市低保制度的建立和實施，不僅直接發(fā)揮了對城市下崗失業(yè)工人等貧困群體的生活救助和心靈慰藉功能，而且彌補了市場經(jīng)濟改革初期社會政策的缺位和社會保險制度的某些不足，因而成為中國改革以來最為重要的基礎(chǔ)性制度。[11]上文對低保制度目標調(diào)整的分析，只是就目前制度存在的問題而言。長遠來看，低保制度的健康運行，還離不開以下幾個重要方面。

一是目標定位。低保制度的目標定位依然是制度運行的首要問題，應(yīng)當防止在制度運行過程中，出現(xiàn)政策目標偏移甚至背離。首先，低保制度的目標群體是貧困人口，因此，應(yīng)當逐步聚焦于生活無依的貧困老人和喪失勞動能力的貧困者。其次，低保制度的目標群體不是單一的個體，而應(yīng)兼顧家庭規(guī)模，使單一的個體救助向家庭政策過渡。其三，適當考慮生活救助與工作福利的結(jié)合，在減負的同時，考慮低保與就業(yè)救助、臨時救助的結(jié)合，提高制度彈性。

二是救助標準。低保救助標準應(yīng)充分考慮與最低工資標準、居民收入的關(guān)系，最終確定一個低保標準調(diào)整的參數(shù)值。同時，應(yīng)當盡量簡化低保標準的制定和調(diào)整方法，用簡單有效的計算方法，確定和調(diào)整低保標準，比如按照居民收入的一定比例區(qū)間來確定低保標準。

三是救助方式。目前的救助方式是現(xiàn)金救助。未來可以考慮根據(jù)救助對象特征，通過政府購買社會救助服務(wù)，逐步探索從單一的現(xiàn)金救助向多元化的救助方式的可能路徑。

四是財政投入。低保資金的財政投入至關(guān)重要。財政投入既包含總量的多少，也包含中央級、省級和地市級財政投入在低保資金中的占比。與國際社會比較，低保財政投入的比重還應(yīng)提高。同時，應(yīng)當增加各級政府間的財政投入的透明度，使低保制度更加公開透明運行。

五是工作人員。低保制度的工作人員，尤其是基層工作人員，對于制度執(zhí)行至關(guān)重要。民政部門、街道居委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)和農(nóng)村村民委員會干部，是低保制度“臨門一腳”能否“應(yīng)聲入網(wǎng)”、實現(xiàn)制度目標的重要保證。在保證低保工作人員合理配比的同時，應(yīng)當提升其工作素質(zhì)，增進他們的業(yè)務(wù)能力，以便更好地發(fā)揮出制度效能。

（本文部分觀點曾在“中國-歐盟社會保障改革項目：關(guān)于社會救助法律框架分組座談會”和“第四屆中國社會救助研討會”上提出，感謝寧倩文、王美杰、李瑞媛對數(shù)據(jù)測算和數(shù)據(jù)收集付出的辛勤勞動。文責(zé)自負）

參考文獻：

[1]韓克慶，郭瑜.“福利依賴”是否存在？——中國城市低保制度的一個實證研究[J].社會學(xué)研究，2012，（2）.

[2]Herwig Immervoll，Stephen P.Jenkins，Sebastian K？觟nigs，2015，Are Recipients of Social Assistance “Benefit Dependent”？ Concepts，Measurement and Results for Selected Countries，IZA Discussion Papers，No.8786.

[3][德]瓦爾特·伍倫韋伯.反社會的人[M].李欣，譯，北京：光明日報出版社，2014.

[4]洪大用.當?shù)懒x變成制度之后——試論城市低保制度實踐的延伸效果及其演進方向[J].經(jīng)濟社會體制比較，2005，（3）.

[5]韓克慶.中國社會救助制度的改革與發(fā)展[J].教學(xué)與研究，2015，（2）.

[6]Meals on Wheels.In Wikipedia，The Free Encyclopedia.Retrieved 08：34，June 10，2015.

[7]ODwyer C，Timonen V.Doomed to Extinction？ The Nature and Future of Volunteering for Meals-on-Wheels Services.Voluntas International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations，2009，20（1）：35-49.

[8]內(nèi)蒙古鄂爾多斯：完善體系，規(guī)范管理，全力推進低保對象精準認定[EB/OL].民政部網(wǎng)站，2017-10-20.

[9]湖南長沙：構(gòu)建“五位一體”新模式，大力推進城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展[EB/OL].民政部網(wǎng)站，2017-10-20.

[10]江蘇南京：借力民生保障大平臺，打造救助服務(wù)新模式[EB/OL].民政部網(wǎng)站，2017-10-20.

[11]韓克慶，等.城市最低生活保障制度研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2015.

（責(zé)任編輯 焦德武）