PPP老年公寓的契約模式選擇

尚云云

摘 要：PPP 模式是政府大力支持的養(yǎng)老方式之一，也比較受老年人的青睞。本文將PPP 模式與當(dāng)前社會(huì)老齡化問(wèn)題相結(jié)合，以湖北襄陽(yáng)道安老年公寓項(xiàng)目為例，對(duì) PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目提出具體建議對(duì)策，為推動(dòng)我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：老齡化；PPP模式；老年公寓

引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入老齡化社會(huì)。當(dāng)前主要的養(yǎng)老模式是將社區(qū)居家養(yǎng)老，這種養(yǎng)老模式由政府完全投資和運(yùn)行，會(huì)產(chǎn)生很多的弊端。引進(jìn) PPP 模式可以更好地滿足老年人的需求，提升社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量，規(guī)避政府單獨(dú)操控的弊端。

一、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

PPP模式的雛形為19世紀(jì)Chad Wick引入特許經(jīng)營(yíng)權(quán)這一方式來(lái)解決污水處理的問(wèn)題。20世紀(jì)90年代初英國(guó)政府實(shí)行私人主動(dòng)投資的模式，在公共領(lǐng)域引入社會(huì)資本，當(dāng)代PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)內(nèi)對(duì)PPP模式的研究雖然開(kāi)始較晚。李秀輝、張世英（2002）對(duì)PPP產(chǎn)生的背景、概念特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)和應(yīng)用實(shí)例進(jìn)行了簡(jiǎn)潔介紹，并將PPP在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用前景進(jìn)行了預(yù)測(cè)。

國(guó)內(nèi)對(duì)老年公寓的PPP模式的研究更少。我國(guó)自90年代起，由于人口老齡化的不斷加劇，使得政府與社會(huì)開(kāi)始關(guān)注老齡化帶來(lái)的各種問(wèn)題。因此本文主要通過(guò)ppp的契約選擇來(lái)研究當(dāng)前亟待解決的養(yǎng)老問(wèn)題。

二、PPP的概念與契約模式

1、PPP的概念。PPP 是公私部門(mén)在提供公共物品或服務(wù)時(shí)，為實(shí)現(xiàn)各方利益最大化，在項(xiàng)目全生命周期中建立關(guān)系性契約的公私合作伙伴模式，具體合作內(nèi)容為融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

2、PPP的契約模式介紹。廣義的 PPP，具體模式分為有外包和整體式外包、特許經(jīng)營(yíng)、私有化等三類(lèi)。

三、湖北襄陽(yáng)道安老年公寓項(xiàng)目契約模式選擇

1、湖北襄陽(yáng)道安老年公寓項(xiàng)目

湖北襄陽(yáng)道安老年公寓項(xiàng)目是2016年由襄陽(yáng)市政府發(fā)起的社會(huì)養(yǎng)老項(xiàng)目，項(xiàng)目用地為劃撥用地，面積92.3畝，容積率為1.5，建筑密度為27.7%，綠化率為37%。共有建筑面積9.02萬(wàn)㎡，其中有一棟11層的醫(yī)院，約1.85萬(wàn)㎡，賓館一棟，共12層，約1.62萬(wàn)㎡，養(yǎng)老公寓4.1萬(wàn)㎡（包括公寓、各功能配套設(shè)施），特護(hù)公寓0.24萬(wàn)㎡，地下車(chē)庫(kù)1.35萬(wàn)㎡。該項(xiàng)目有五大功能區(qū)域：配套公建區(qū)、老年公寓區(qū)、特護(hù)公寓區(qū)、服務(wù)用房區(qū)和中心景觀區(qū)。項(xiàng)目總投資為4億元，投資來(lái)源由政府資本、社會(huì)資本和融資資金組成。其中政府和社會(huì)資本項(xiàng)目總投資額為15.3%，即6117萬(wàn)元；剩余33883萬(wàn)元由項(xiàng)目公司通過(guò)融資籌集。項(xiàng)目按PPP的方式進(jìn)行投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，擬采用BOOT模式運(yùn)營(yíng)，組織機(jī)構(gòu)方面將由社會(huì)投資管理公司來(lái)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。項(xiàng)目的建設(shè)期為2年，運(yùn)營(yíng)期為20年。

2、BOT模式

湖北襄陽(yáng)道安老年公寓項(xiàng)目采用BOOT模式（即建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—移交），承包商根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但是并不將此項(xiàng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目移交給公共部門(mén)。BOOT屬于BOT模式的一種，是當(dāng)前社會(huì)主要養(yǎng)老模式。私人投資者根據(jù)東道國(guó)政府或政府機(jī)構(gòu)授予的特許協(xié)議或許可證，以自己的名義從事授權(quán)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。在特許期，項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目的占有權(quán)、收益權(quán)以及為特許項(xiàng)目進(jìn)行投融資、工程設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)管理和合理收費(fèi)等的權(quán)利，并承擔(dān)對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行維修、保養(yǎng)的義務(wù)。為收回投資并獲得投資回報(bào)，私人投資者被授權(quán)在項(xiàng)目建成后的一定期限內(nèi)對(duì)項(xiàng)目享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，并獲得經(jīng)營(yíng)收入。期限屆滿后，將項(xiàng)目設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給項(xiàng)目東道國(guó)政府。由此可見(jiàn)，項(xiàng)目設(shè)施最終經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然掌握在國(guó)家手中，而且在BOT項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，私人投資者自始至終都沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目的所有權(quán)。

四、PPP模式下老年公寓面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)建議

1問(wèn)題與挑戰(zhàn)

（1）包括政府在內(nèi)的各方對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)沒(méi)有完全到位。一些地方政府采用PPP模式，往往是為緩解當(dāng)前債務(wù)壓力，將PPP模式簡(jiǎn)單等同于一種新的融資渠道，忽視了PPP是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度設(shè)計(jì)。

（2）PPP所涉及的領(lǐng)域讓民營(yíng)資本大多持觀望態(tài)度。PPP項(xiàng)目屬于高投資產(chǎn)業(yè)，對(duì)資本要求比較高，需要面臨現(xiàn)有的國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)。民營(yíng)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性心存戒備持觀望態(tài)度。

（3）地方政府相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士缺乏。PPP項(xiàng)目基本屬于各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)，由于缺乏專(zhuān)業(yè)的投資機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)人才嚴(yán)重缺乏，許多項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目基本上有財(cái)務(wù)、法律人員為主導(dǎo)推動(dòng)，項(xiàng)目的科學(xué)性。運(yùn)營(yíng)的合理性難以得到充分保障。

2對(duì)策建議

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各方權(quán)責(zé)。目前襄陽(yáng)市針對(duì) PPP 的法律法規(guī)還很缺乏，但PPP 模式的運(yùn)用涉及到所有權(quán)、使用權(quán)等一系列的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系比較復(fù)雜，居家養(yǎng)老的 PPP項(xiàng)目涉及面寬廣，這就更要求要明確權(quán)責(zé)，健全法律法規(guī)。

（2）處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。PPP模式的運(yùn)行需要政府對(duì)自身的定位，應(yīng)當(dāng)與社會(huì)通力合作，注意自己的職責(zé)范圍，重視契約精神。

（3）創(chuàng)新投資融資體制，拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道。為了更好的滿足老年人的需求，更好的實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，首要條件就是要保證資金充足。PPP 模式作為一種融資方式，能有效結(jié)合社會(huì)資金和政府財(cái)政投入，充分利用政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)。

（4）完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，進(jìn)一步放寬民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，改善民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制；完善項(xiàng)目退出機(jī)制，建立PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和股全轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，是投資者能通過(guò)股份轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)投資收回，進(jìn)而合理退出。

（5）加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制。建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)的不守信行為，財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)PPP的監(jiān)管，實(shí)行事前、事中、事后監(jiān)督，防患于未然。加大懲戒力度，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作中暴露的違紀(jì)違規(guī)違法現(xiàn)象，依法依規(guī)查處。

參考文獻(xiàn)

[1]朱楠.PPP老年公寓的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)研究[D].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2017.

（作者單位：福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）