呼和浩特市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約利用研究

王琸鑫　包斯琴

摘 要：呼和浩特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展階段，土地與人口壓力不斷增大，各類建設(shè)用地需求水平增高，從2010年到2015年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增大了1.09倍，年均增大了21.77個(gè)百分點(diǎn)，比同時(shí)期全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值有所上漲。但粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式并沒有從根本上轉(zhuǎn)變，土地節(jié)約潛力較大，促進(jìn)呼和浩特市土地資源的最大化利用，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久穩(wěn)定的發(fā)展。本文以呼和浩特市為研究對(duì)象，通過分析呼和浩特市建設(shè)用地中出現(xiàn)的問題，得到建設(shè)用地集約的有關(guān)意見，分析結(jié)果可為分類引導(dǎo)呼和浩特市城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約使用提供更多的參考。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地；集約利用；呼和浩特市

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2018）05-0082-03

當(dāng)前，呼和浩特市的城市化正處于迅速發(fā)展時(shí)期，建設(shè)更多的土地，用于城市的發(fā)展需要，其中非農(nóng)建設(shè)占據(jù)了很大的面積。城市內(nèi)部擁有很多存量土地，有較為嚴(yán)重的粗放使用狀況。在土地資源不夠充裕的前提下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形式也產(chǎn)生了一定程度的改變，從粗放轉(zhuǎn)變成集約，不管是站在維護(hù)土地資源的角度還是站在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式最優(yōu)化的方面，對(duì)土地集約使用的深入分析至關(guān)重要。長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展的基本思想以及城市規(guī)劃方式的改變都給土地集約使用打下非常好的基礎(chǔ)。所以，對(duì)該市建設(shè)用地集約使用進(jìn)行深入分析，也是該市土地管理的關(guān)鍵要求。

一、相關(guān)概念

建設(shè)用地指的是用在建設(shè)構(gòu)筑物，建筑物等方面的土地，通過土地具有的承載力，將土地當(dāng)作基地以及大型生活場(chǎng)所，其主要包含建設(shè)，交通，水利工程，軍事旅游以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地。建設(shè)用地集約利用需要完善土地的價(jià)格機(jī)制；不同的空間層次，建設(shè)用地集約利用的目標(biāo)不同；建設(shè)用地集約利用表現(xiàn)為基本經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化組合；建設(shè)用地集約利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。

建設(shè)用地集約使用指的是在建設(shè)用地上恰當(dāng)適度得增大勞動(dòng)力投入，增大土地資源給人類社會(huì)帶來的機(jī)制，集約用地大部分取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)歷程，指的是利用提高生產(chǎn)要素的投入，增大土地資源使用效率，改進(jìn)土地基本結(jié)構(gòu)，讓土地效率能夠處于較好層次。

二、呼和浩特市新農(nóng)村建設(shè)土地利用現(xiàn)狀和出現(xiàn)的問題

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入用工業(yè)推動(dòng)農(nóng)業(yè)，用城市帶領(lǐng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的新時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期，呼和浩特市必須利用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，增大提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使農(nóng)民才能加快速度進(jìn)入全面小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家建設(shè)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。因此，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的意義重大。

（一）呼和浩特市新農(nóng)村建設(shè)土地利用現(xiàn)狀

呼和浩特市2016年耕地是由55973.12平方米的旱地、44589.86平方米的水澆地、710.66平方米的菜地構(gòu)成，總計(jì)達(dá)到101273.64平方米。在進(jìn)行建設(shè)用地轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)過程中，將當(dāng)前的2766.66平方米的建制鎮(zhèn)以及275.69平方米獨(dú)立工礦，將它們合并起來，當(dāng)作規(guī)劃中的建制鎮(zhèn)，地類碼從202改變?yōu)?12；將農(nóng)村居民點(diǎn)當(dāng)作規(guī)劃基數(shù)中的，它的面積不發(fā)生任何改變，地類碼從203變成213；將采礦用地總面積15.56平方米當(dāng)作規(guī)劃階段里的采礦用地區(qū)域；將獨(dú)立工礦用地總面積992.90平方米當(dāng)作獨(dú)立建設(shè)用地。在交通水利土地轉(zhuǎn)換過程中，該市將交通、水利設(shè)施用地合并到一起，變成規(guī)劃基數(shù)中的交通水利用地。轉(zhuǎn)換以后它的用地面積達(dá)到1732.01平方米。其他不同類型建設(shè)用地轉(zhuǎn)換過程中，將當(dāng)前的特殊用地實(shí)施拆分，分成景區(qū)設(shè)施以及特殊用地。

（二）呼和浩特市新農(nóng)村建設(shè)土地利用出現(xiàn)的問題

1.現(xiàn)有耕地使用不規(guī)范。在耕地上存在諸多的問題。首先村里的人口變動(dòng)使土地多寡現(xiàn)象突出，土地分配有失公平。家庭成員的多寡直接影響擁有土地的多寡，造成村風(fēng)不正的影響。其次在利益的影響下，某些村民隨意改變土地使用類型，不能合理地利用土地。

2.在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面技術(shù)落后。呼和浩特市耕地的零星分布不利于村民在管理上能夠起到積極的效果，也不適合生產(chǎn)過程中使用機(jī)械開展規(guī)?；a(chǎn)；農(nóng)田水利設(shè)施的不完善，導(dǎo)致高投入低產(chǎn)出的現(xiàn)象，生產(chǎn)防御水平落后。自然災(zāi)害提前預(yù)警不完善，沒有抵御突發(fā)自然災(zāi)害能力，一場(chǎng)大水就會(huì)讓村民顆粒無收。

3.農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)粗放，耕地被閑置。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及房地產(chǎn)業(yè)近幾年的興起，其市場(chǎng)需求及房地產(chǎn)商對(duì)利益追求迫使建設(shè)用地越來越大。大部分的農(nóng)民單純地依賴于種植莊稼，難以維持正常的生活，更多的農(nóng)民遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，成為一名外來務(wù)工人員。有些農(nóng)民則放棄土地，以至于農(nóng)田長(zhǎng)期荒廢，浪費(fèi)了土地資源，破壞了土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

4.農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃缺失，建設(shè)用地土地利用率低。呼和浩特市的有些地區(qū)在建設(shè)居民點(diǎn)時(shí)，主要采用了分散建設(shè)，導(dǎo)致布局錯(cuò)亂，占用土地面積大。另外，沒有規(guī)定住房大小，也沒有規(guī)定的高低標(biāo)準(zhǔn)，而且在質(zhì)量方面更是存在很多的問題。不僅如此，基礎(chǔ)設(shè)施需要進(jìn)一步加強(qiáng)與完善，村內(nèi)道路存在彼此隔絕不相通的狀況，路面高低不平。

5.呼和浩特市的土地流轉(zhuǎn)可操作性不夠。法律規(guī)定土地流轉(zhuǎn)堅(jiān)持的原則是依法自愿有償，重點(diǎn)關(guān)注土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，不改變土地用途，且要確保土地集體所有制性質(zhì)，保證農(nóng)民土地的承包權(quán)不受損害。房屋與土地兩者是相互聯(lián)系的，密不可分，只要出現(xiàn)房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，就一定要進(jìn)行土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。無論是普通農(nóng)民，還是城鎮(zhèn)居民，他們都沒有土地所有權(quán)，但是擁有土地的使用權(quán)。

三、呼和浩特市建設(shè)用地集約利用模式

（一）土地市場(chǎng)導(dǎo)向模式

建設(shè)用地集約利用水平得到較大的提高與土地市場(chǎng)發(fā)揮的作用密不可分[2]。模式的引導(dǎo)，加快發(fā)展土地市場(chǎng)，并逐步完善，優(yōu)化市場(chǎng)配置土地資源，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。經(jīng)濟(jì)得到跨越式的發(fā)展，社會(huì)取得了全面的進(jìn)步，各種產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，人口大量增加，這些都給土地資源帶來了發(fā)展的需求。在土地資源配置方面，堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，目前土地價(jià)格嚴(yán)重偏離了供求關(guān)系，導(dǎo)致城市土地的利用結(jié)構(gòu)不合理，也使得城市土地的空間布局極不科學(xué)。

（二）城鄉(xiāng)增減掛鉤模式

此模式主要的導(dǎo)向包括兩方面：一是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，二是減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地[3]。有文昌等7個(gè)市縣正在適用。它們共同的特點(diǎn)就是“城小村大”，所以堅(jiān)持整治農(nóng)村廢棄空閑土地，以此為切入點(diǎn)，并且城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減情況相互結(jié)合，優(yōu)化土地資源配置，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用的進(jìn)程。

（三）“控增逼存”模式

此模式起到的作用就是要對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量進(jìn)行極其嚴(yán)格的控制，堅(jiān)決制止城鎮(zhèn)土地出現(xiàn)的低效增長(zhǎng)以及形成的一種慣性，以倒逼機(jī)制，解決存量用地，既要關(guān)注最新增加的建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)也要全面考慮消化存量閑置土地，兩者相互聯(lián)系，并對(duì)存量用地要采取一切措施進(jìn)行盤活，從而能夠較好地集約利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

（四）“產(chǎn)業(yè)用地”協(xié)調(diào)發(fā)展模式

在這種模式的影響下，所有的市縣要以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為己任，加快發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)在發(fā)展的問題上，要始終堅(jiān)持與相鄰的市縣發(fā)展上的錯(cuò)位，激活區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，與此同時(shí)，要不斷完善和創(chuàng)新土地配置制度，優(yōu)化發(fā)展機(jī)制，重視土地要素組織功能可以得到有效的發(fā)揮，推進(jìn)集約化利用產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展進(jìn)程。

四、建設(shè)用地集約利用的政策建議

（一）樹立科學(xué)的土地利用倫理觀

首先要有尊重自然的意識(shí)。這就要求人們?cè)趯?duì)土地利用過程中，不管是單獨(dú)的個(gè)體，還是有利益訴求的集團(tuán)，對(duì)土地的利用必須要建立在對(duì)生態(tài)環(huán)境沒有傷害的基礎(chǔ)上。其次要形成一定的道德判斷。人類在對(duì)土地使用中要對(duì)自己的行為形成道德判斷，如是否充分考慮到自己后代子孫所擁有的土地使用權(quán)。再次要保證對(duì)土地進(jìn)行必要的養(yǎng)護(hù)。由于土地的稀缺性和不可再生性，在土地使用過程中要考慮到使用損耗，保證土地的可持續(xù)發(fā)展。最后還要對(duì)土地使用有充分的價(jià)值判斷。充分認(rèn)識(shí)到土地所擁有的生態(tài)價(jià)值。

（二）處理好區(qū)域發(fā)展和耕地保護(hù)的關(guān)系

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，只要對(duì)所占用耕地面積保持在一個(gè)合理范圍內(nèi)，這種現(xiàn)象的發(fā)生是正常的。但是，在實(shí)際發(fā)展中，這一合理范圍很難進(jìn)行量化，而且也缺乏必要的監(jiān)管，這就使得無序、盲目的占用耕地情況時(shí)有發(fā)生，在一定程度上影響了城市正常發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃的使用，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。

事實(shí)上，這種快速發(fā)展的城市化過程與耕地保護(hù)，本質(zhì)上并不是一對(duì)矛盾體。由于兩者之間呈正相關(guān)，即城市化發(fā)展對(duì)于提升土地集約化使用是有積極推動(dòng)作用的，這就在一定程度了降低了對(duì)耕地的占用。但考慮到各地實(shí)際情況存在差異性，因此各地在對(duì)本土地的規(guī)劃利用過程，一定要正確處理好區(qū)域發(fā)展與土地利用間的關(guān)系。

（三）實(shí)現(xiàn)土地制度創(chuàng)新，保證土地的集約利用

1.實(shí)行公眾參與土地利用規(guī)劃。隨著公民參與社會(huì)治理意識(shí)的興起，以及公眾對(duì)政府政策制定和決策等影響力的擴(kuò)大，使得公眾參與已經(jīng)成為土地利用規(guī)劃中不可忽略的關(guān)鍵影響因素。

2.完善地價(jià)公示制度，明晰土地產(chǎn)權(quán)，引導(dǎo)土地利益的合理分配。土地作為一種特殊的商品，由于其與公眾的生活息息相關(guān)，因此其交易過程應(yīng)該盡可能地保持公開透明，這就要求政府相關(guān)部門要對(duì)土地的基準(zhǔn)價(jià)格、標(biāo)定價(jià)格和交易價(jià)格等內(nèi)容，都需按照相關(guān)要求進(jìn)行必要的公示。同時(shí)，要進(jìn)一步完善我國(guó)土地公示制度，國(guó)家及各地方要加快制定與土地價(jià)格公示相關(guān)的制度規(guī)范，進(jìn)而提升土地交易過程中的透明性和公平、公正性。

3.規(guī)范集體建設(shè)土地、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。進(jìn)一步完善土地管理制度，制定集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)管理辦法，明確不同用地的主體、權(quán)責(zé)和義務(wù)；要做好對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)土地的管理工作，對(duì)于具有進(jìn)入市場(chǎng)流通資格的土地允許其進(jìn)入市場(chǎng)交易，并加強(qiáng)對(duì)交易過程的監(jiān)管。

4.制定建設(shè)項(xiàng)目退出和土地再出讓或轉(zhuǎn)讓制度。針對(duì)一些土地利用的節(jié)約和集約化程度不夠高、建設(shè)用地利用效率低下的城市和農(nóng)村等區(qū)域，出臺(tái)新規(guī)定約束其本地政府用地規(guī)模擴(kuò)大的權(quán)利和能力，嚴(yán)格控制其用地審批，并暫時(shí)阻斷其土地招、拍、掛和土地類型轉(zhuǎn)換等一系列流程。

5.建立建設(shè)項(xiàng)目用地控制制度。土地有關(guān)部門需要確立清晰的建設(shè)項(xiàng)目用地的指標(biāo)批復(fù)流程和審查機(jī)制，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，使整個(gè)區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)和類型符合國(guó)家要求和城市發(fā)展要求，且合理合法，進(jìn)而增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)土地資源的利用效率和土地集約節(jié)約化。

6.推行土地集約利用考核制度。針對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的使用情況和實(shí)際利用效率，確立完善的評(píng)價(jià)體系，優(yōu)化土地出讓流程、出讓細(xì)則和約束條款，保證項(xiàng)目用地使用的及時(shí)性和有效性。同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)用地的項(xiàng)目建設(shè)情況，將不符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)或不符合土地出讓約束條件的項(xiàng)目依法依規(guī)進(jìn)行記錄和責(zé)任落實(shí)；實(shí)施區(qū)域性土地節(jié)約集約利用的綜合評(píng)估。

（四）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃體系

一個(gè)區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)情況和區(qū)域系統(tǒng)的出現(xiàn)息息相關(guān)。區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的各門類的產(chǎn)業(yè)分布情況和發(fā)展態(tài)勢(shì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配比和空間布局。通過實(shí)施特定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的情況，保證區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分布情況和大體格局的完整性，進(jìn)而使區(qū)域明確自身性質(zhì)，選擇適合區(qū)域自身的發(fā)展方向。

（五）優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和用地布局

因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史情況特殊，土地利用存在許多結(jié)構(gòu)上的問題。第一產(chǎn)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)的用地規(guī)模不具有協(xié)調(diào)性，而商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)用地的局限性比較大，占比較低。所以，針對(duì)這種情況，規(guī)劃人員應(yīng)當(dāng)利用級(jí)差地租理論，在舊城改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型中改善用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化用地布局，有效配置土地使用類型。同時(shí)，在這個(gè)過程中，決策者應(yīng)當(dāng)把土地利用的綜合效益放在首位，即社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三效的統(tǒng)一。城市核心區(qū)域的交通用地?cái)?shù)量必須和中心區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相協(xié)調(diào)，來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中人流和信息流的流動(dòng)速度，進(jìn)而增加土地利用效率。

五、結(jié)論

本文通過對(duì)傳統(tǒng)的土地利用模式的分析，結(jié)合呼和浩特的實(shí)際情況，論述了建設(shè)用地集約利用模式創(chuàng)新的路徑和層次。一是通過土地的合理配置來保證土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；二是針對(duì)用地類型實(shí)行土地資源類型的匹配，進(jìn)而促使土地利用能夠激發(fā)集聚效應(yīng)和組合效應(yīng)；三是推進(jìn)建設(shè)用地利用的多維、多元化，使土地利用的形態(tài)效應(yīng)得以顯現(xiàn)；四是強(qiáng)調(diào)閑置土地的再利用，激活存量土地的使用價(jià)值。此外本文針對(duì)這幾個(gè)方面，提出一些建議。

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