中俄界河水上交通安全監(jiān)管合作機制探討

高維民

（黑龍江海事局，黑龍江 哈爾濱 150076）

十九大報告指出：“不忘初心，牢記使命，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢不懈奮斗”這是在堅持黨領(lǐng)導(dǎo)一切前提下，確保黨的國家事業(yè)始終沿著正確方向勝利前進并全面建成小康社會的指南針，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，要統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，即經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在我國發(fā)展轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵階段提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。習(xí)近平總書記強調(diào)：“抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來”。開放發(fā)展，要解決的是內(nèi)外聯(lián)動問題；要在擴大對外開放、“一帶一路”倡議和區(qū)域合作中謀發(fā)展，提升利用國際國內(nèi)市場和資源的效率和效益，加快培育新的競爭優(yōu)勢。發(fā)展理念是行 動的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。中俄兩國界河水上交通安全監(jiān)管就要適應(yīng)新時代新形勢，真正落實“五位一體”和“五大發(fā)展理念”，為一帶一路建設(shè)和中俄兩國的經(jīng)濟文化大通道打造安全暢通的通航環(huán)境。

黑龍江是我國最北的省份，與俄羅斯接壤，中國與俄羅斯有3 000多公里的共管水域（界河），是與俄羅斯密切往來的窗口，多年來水上交通對與俄羅斯的經(jīng)濟和文化交流起著重要的作用，水上安全監(jiān)管更是兩國界河運輸?shù)闹匾踩Ｕ?，海事部門發(fā)揮著不可替代的重要作用。但是多年來由于兩國體制發(fā)生了不同的變化，國家管理機制、體制迥異。尤其我國改革開放以來，體制改革逐步深化，兩國在界河水上交通安全監(jiān)管手段、方式、溝通交流平臺都發(fā)生著重大變化。對國家“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展，保障安全暢通的水上交通安全環(huán)境存在著一定的瓶頸。習(xí)總書記說過，“一帶一路”建設(shè)離不開和平安寧的環(huán)境。筆者將兩國水上安全監(jiān)管歷史、現(xiàn)狀、存在的問題予以分析探討，以期為界河水上交通安全監(jiān)管提供建議。

一、中俄界河水上交通基本情況

中俄兩國有3 750公里的水域邊界，通航里程3 549公里，主要包括“兩江、兩河、一湖”（即黑龍江、烏蘇里江、額爾古納河、松阿察河、興凱湖），其中，額爾古納河949公里，黑龍江上、中游1 861公里，烏蘇里江口以下為下游，長約950公里，均在俄羅斯境內(nèi)。烏蘇里江454公里，松阿察河215公里，興凱湖70公里。目前，轄區(qū)內(nèi)共有15個水路一類口岸，其中已正式開放口岸13個。黑龍江船籍港注冊內(nèi)河國際航線船舶211艘，94 211總噸。2017年國際航行船舶進出口岸查驗共9 126艘次，俄羅斯籍船舶出口岸查驗共8 048艘次，同比分別增長-29.81%，7.82%，12.81%。國際航行船舶進出口岸查驗總貨運量839 305.2噸，總載客量672 306人，同比分別增長13.8%，6.42%，如圖1所示。其中中國籍國際航行船舶運輸貨物343 573.12噸，載運旅客371 421人，俄羅斯籍船舶運輸貨物495 732.08，載運旅客300 885人，同比分別增長51.91%、0.66%、-3.05%、14.52%。

圖1 國際航行船舶進出口岸客貨量分析

根據(jù)圖1數(shù)據(jù)分析，國際航行船舶進出口岸艘次數(shù)在經(jīng)過3年的持續(xù)負增長后，于2017年度出現(xiàn)回升，且回升幅度較大?？拓浟窟\輸經(jīng)過2015年負增長后，穩(wěn)步回升，其中貨運量在2017年度達到4年內(nèi)的最高值，客運量同比增長幅度較2016年有所下滑。客貨量的上升，導(dǎo)致國際航行船舶密度增大、碰撞發(fā)生概率提升以及搜尋應(yīng)急救助增加，都對海事實施有效監(jiān)管和應(yīng)急保障提出了更高要求。

二、中俄界河水上交通安全監(jiān)管歷史和現(xiàn)狀

中俄兩國自1950年建交并開始航運經(jīng)濟貿(mào)易以來已68年，在當(dāng)時兩國政治體制相似相近的情況下，為了更好更安全地打造界河水上交通安全管理，1951年1月中華人民共和國中央人民政府交通部和蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟政府內(nèi)河航務(wù)部就締結(jié)了《關(guān)于黑龍江、烏蘇里江、額爾古納河、松阿察河及興凱湖之國境河流航行及建設(shè)協(xié)定》（以下簡稱“1951航行協(xié)定”）。根據(jù)這個協(xié)定，兩國共同組建中蘇航聯(lián)委（1992年更名中俄航聯(lián)委），雙方設(shè)立辦公室負責(zé)日常工作。其主要職責(zé)：一是管理中俄界河航道、航行事務(wù)，總結(jié)航道航行工作；二是審理界河海損事故；三是研究、審定結(jié)合航道年度工作計劃；四是研究航行監(jiān)督管理工作，制定、修改界河航行規(guī)則和其他保障通航安全的措施；五是討論解決界河其他重要的涉航問題。

中俄界河航道1951～1958年為中央垂直管理，1958～1983年地方管理為主，1983～2000年為交通部與黑龍江省雙重管理，2000年至今為地方管理為主。我國在1998年體制改革之前，政治體制框架與俄羅斯相似，當(dāng)時黑龍江航運管理局為交通部唯一中直單位，海事、航運、航道、港口、公安都是其內(nèi)設(shè)機構(gòu)。但隨著我國體制改革，原來的黑龍江航運管理局一分為三，即黑龍江省航務(wù)局（航道、航務(wù)、公安、航聯(lián)委中方辦）劃歸黑龍江省交通廳、黑龍江航運集團（黑龍江省國資委）、黑龍江海事局（交通部直屬），國家對界河監(jiān)管事權(quán)由黑龍江海事局全權(quán)負責(zé)，但是對俄聯(lián)系溝通的唯一平臺（中俄航聯(lián)委）卻下放給了黑龍江省交通廳，由交通廳副廳長擔(dān)任中俄航聯(lián)委中方主任。俄方主任由阿穆爾河流航道管理局局長擔(dān)任。對界河安全監(jiān)管的所有工作的開展都必須在航聯(lián)委的組織框架下開展，黑龍江海事局在界河水上交通安全監(jiān)管要想與俄羅斯磋商和合作，必須由航聯(lián)委中方辦出面聯(lián)系溝通，如圖2所示。這種體制不順嚴重制約了中俄界河水上交通安全監(jiān)督管理。

俄羅斯對中俄界河航道航行管理始終作為中央事權(quán)由國家垂直管理，中方卻經(jīng)歷了“中央—中央委托地方—中央—委托黑龍江省”。目前主要存在中央事權(quán)履行不到位、管理責(zé)任主體錯位、管理機構(gòu)與外方不對等、管理模式不統(tǒng)一、養(yǎng)護經(jīng)費不足等問題。國務(wù)院曾經(jīng)明確，界河管理（包括國家領(lǐng)土、領(lǐng)水主權(quán)和安全等國家利益）要納入中央國家事權(quán)管理范圍。而負責(zé)中央事權(quán)管理的單位和職責(zé)卻隸屬于地方政府，在國家事權(quán)管理上存在不協(xié)調(diào)不平衡不充分的現(xiàn)象，與我國全面深化改革，落實“一帶一路”戰(zhàn)略，打造安全暢通的良好環(huán)境相悖！

圖2 中俄雙方在航聯(lián)委框架下的管理機構(gòu)圖

從圖2可以看出，兩國界河管理的基本層級和隸屬關(guān)系，但是在應(yīng)急救助和防治水域污染方面卻沒有明確部門單位和職責(zé)。雖然黑龍江海事局通過各種途徑與俄羅斯遠東緊急情況總局（俄羅斯國家緊急情況總局）開展了10年合作，并取得了突破性進展，開展了多次大型搜尋救助應(yīng)急演練，但卻不是在政府合法的聯(lián)絡(luò)溝通渠道下開展的，受到很多因素的影響和制約，不能有效協(xié)調(diào)中俄相關(guān)部門協(xié)同作戰(zhàn)，瓶頸就在上述部門所有的兩國合作必須由航聯(lián)委牽頭溝通才能參與開展。

三、中俄界河水上交通安全監(jiān)管合作存在的問題

1.法律法規(guī)建設(shè)不完善

我國為國際航運大國，在國際海事組織（IMO）具有一定的影響力和話語權(quán)。IMO制定了許多關(guān)于航行安全、防止污染、人命安全、保護船員合法權(quán)益等國際規(guī)則，但是中俄界河卻不在生效范圍內(nèi)，對兩國的航行船舶以及作業(yè)沒有法律制約力，雖然通過航聯(lián)委制定了《中俄河運船舶安全航行標(biāo)準》《中俄界河船舶拖帶木排安全管理規(guī)定》《氣墊船安全管理規(guī)定》《中俄雙方船舶違章通報制度》《黑河港區(qū)和布拉戈維申斯克港區(qū)航行和停泊示意圖》，但是對新形勢下的應(yīng)急搜尋救助和防治水域污染方面的規(guī)定不能協(xié)商確定，“1951航行協(xié)定”嚴重制約了中俄界河兩國相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)。

2.安全監(jiān)管合作體制機制不順暢

水上交通安全與船舶防污染監(jiān)督管理是中國海事的兩大職責(zé)。而在俄羅斯，水上交通安全的管理部門既有港監(jiān)部門，又有航監(jiān)部門，而船舶防污染歸衛(wèi)生檢疫部門管理。在合作上體制差異造成的困難較大，一對幾的國際合作機制建立難度較大，另外船舶在界河航行一旦發(fā)生險情，需臨時溝通，雙方按照各自的機制進行處置，不能高效開展合作。

在我國監(jiān)管體制方面，航聯(lián)委隸屬地方卻管理國家事權(quán)，海事部門代表國家行使界河國家事權(quán)，卻不能合法與俄羅斯有關(guān)部門進行有效溝通。航務(wù)、航道與海事各自為政，存在發(fā)展不平衡不充分的問題，通航安全得不到有效保障。

3.外交途徑不順暢

中俄兩國在界河管理和水上交通安全監(jiān)管方面，缺少有效的溝通合作平臺，外交途徑和通道梗阻。

4.軍地合作不到位

在領(lǐng)水主權(quán)國家事權(quán)管理上，軍地各自為政，不能科學(xué)合理有效地開展合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，整體概念不強。

5.資金使用不科學(xué)

對界河管理投資和資金使用上不能體現(xiàn)國家事權(quán)管理的垂直性，不能以發(fā)展、可持續(xù)性的戰(zhàn)略眼光統(tǒng)籌規(guī)劃。

四、完善中俄界河水上交通安全監(jiān)管合作機制的幾點建議

1.完善法律法規(guī)

中俄兩國應(yīng)當(dāng)在“1951年航行協(xié)定”基礎(chǔ)上重新修訂，明確中俄界河水上交通有關(guān)船舶航行、港口、應(yīng)急搜尋救助、事故處理和防止水域污染以及領(lǐng)水主權(quán)的相關(guān)職責(zé)和合作機制。打破原來單一的針對界河航道、船舶航行的有關(guān)約定，成為界河綜合監(jiān)管具有戰(zhàn)略合作意義的兩國協(xié)定。

2.理順安全監(jiān)管體制機制

建議將中俄界河航道管理領(lǐng)導(dǎo)小組，改為中俄界河安全監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括所有涉及的國家部委；將中俄界河航行聯(lián)合委員會改為中俄界河安全監(jiān)管聯(lián)合委員會。

在全面落實“四個全面”的新時代背景下，建議深化海事體制改革，理順體制機制，使界河的航道、應(yīng)急救助、航務(wù)、海事安全監(jiān)管、領(lǐng)水主權(quán)的職責(zé)統(tǒng)一劃歸中央事權(quán)。

將界河國家事權(quán)由國家直接管理，中方航聯(lián)委應(yīng)由交通運輸部唯一派出機構(gòu)黑龍江海事局牽頭負責(zé)，這樣既能真正履行國家對界河的主管和水上交通安全監(jiān)管事權(quán)，又能對兩國有關(guān)合作機制進行科學(xué)、可持續(xù)性的發(fā)展創(chuàng)新。

將界河航道維護治理、安全監(jiān)管、領(lǐng)水主權(quán)的維護作為國家財政獨立預(yù)算，改變在海事監(jiān)管和應(yīng)急搜救工作中發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀。

3.外交上要建立合作發(fā)展機制

加強與俄羅斯的對話與溝通，將界河航道發(fā)展納入到新時代國家外交戰(zhàn)略，切實發(fā)揮界河航道在跨境互聯(lián)互通上的戰(zhàn)略作用，成為新時代我國對外開放的重要途徑，為“一帶一路”戰(zhàn)略的實施發(fā)揮作用。

4.軍地合作要加強

界河航道劃歸國家垂直管理后，需加強軍地合作，使界河航道能更好地為保障國家安全、發(fā)展地方經(jīng)濟服務(wù)。建立軍、地合作，在基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備配備、日常事務(wù)等方面建立相應(yīng)的溝通和協(xié)調(diào)機制，加強信息共享，共同維護界河安全和主權(quán)。

5.加強戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)費投入

界河航道的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展，需要制定長遠發(fā)展戰(zhàn)略，明晰中央和地方、中央各部門的職責(zé)定位，制定近期界河航道發(fā)展規(guī)劃，并加大相應(yīng)的經(jīng)費投入，將保障國家邊界安全和維護國家主權(quán)落到實處。

習(xí)近平指出，“中俄友好六十多年來，中俄秉承睦鄰友好合作精神，樹立了大國、鄰國關(guān)系的典范。中俄世代友好、合作共贏不僅是兩國人民的歷史選擇，也是建設(shè)持久和平、共同繁榮、開放包容世界的現(xiàn)實需要。不管外部環(huán)境怎樣變化，我們對發(fā)展中俄關(guān)系的決心和信心都不會變。中國同俄羅斯是山水相連的友好鄰邦。我們要攜起手來，發(fā)揚時代精神，為中俄關(guān)系向前發(fā)展添薪加柴，為鞏固和發(fā)展兩國友好關(guān)系貢獻力量，共圓兩國人民追求幸福生活的美好夢想”。

中俄界河體現(xiàn)中央事權(quán)更有利于在復(fù)雜的國際環(huán)境中維護國家利益，而界河航道由國家垂直管理有利于改變邊海防交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的局面；有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)，為增強邊海防控制能力提供通航保障；有利于與俄羅斯就界河航道管理開展對等外交，提升我國負責(zé)任的大國形象。界河作為涉及邊境管理、領(lǐng)土得失和國家形象的河流，在維護領(lǐng)土主權(quán)、航行安全、促進區(qū)域發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用，做好界河管理和水上交通安全監(jiān)管也是國家治理體系和治理能力的有效體現(xiàn)。