關(guān)于加強我國交通運輸基層執(zhí)法隊伍建設(shè)的思考

李 明 劉 廣 黃 淼

（廣東省交通運輸規(guī)劃研究中心，廣東 廣州 510101）

黨的十九大報告明確提出建設(shè)交通強國的發(fā)展目標(biāo)，我國交通運輸事業(yè)迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇，同時也面臨著復(fù)雜形勢的挑戰(zhàn)。作為交通運輸事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)保障，基層行政執(zhí)法工作肩負(fù)著更為艱巨的使命。2012年全國交通運輸法制工作會召開以來，特別是交通運輸部在全系統(tǒng)部署開展以“基層執(zhí)法隊伍職業(yè)化、基層執(zhí)法站所標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)管理制度規(guī)范化”為主要內(nèi)容的“三基三化”建設(shè)試點工作以來，我國交通運輸基層執(zhí)法建設(shè)取得了一定成就，為我國交通運輸事業(yè)的快速健康發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)?！叭说囊蛩厥堑谝晃坏摹保聲r期加強我國交通運輸基層執(zhí)法工作，需要一支堅強可靠、規(guī)范職業(yè)、保障有力的基層執(zhí)法隊伍提供有力支撐。

本文在對我國14個?。ㄊ校┙煌ㄟ\輸基層執(zhí)法站所和交通運輸部直屬海事基層執(zhí)法單位開展廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前我國交通基層執(zhí)法隊伍建設(shè)存在的突出問題進(jìn)行總結(jié)分析，并結(jié)合新一輪交通運輸綜合執(zhí)法改革的趨勢，提出加強我國交通運輸基層執(zhí)法隊伍建設(shè)的若干建議。

一、交通運輸行政執(zhí)法隊伍現(xiàn)狀

我國交通運輸行業(yè)包括公路、水路、鐵路、民航、郵電等子行業(yè)，其中鐵路、民航以中央垂直管理為主，郵電行業(yè)管理雖然已下放各省、市、自治區(qū)，但也是相對獨立的管理模式，本文主要是針對公路、水路行業(yè)的交通行政執(zhí)法門類開展研究。

與交通運輸行業(yè)管理體制相對應(yīng)的，我國交通運輸行政執(zhí)法領(lǐng)域產(chǎn)生了公路路政、道路運政、水路運政、港口行政、航道行政、交通質(zhì)監(jiān)、地方海事、部直屬海事幾大門類的交通運輸行政執(zhí)法力量，主要行使行政許可、管理、監(jiān)督、檢查、強制、處罰等職能。

按照管理和執(zhí)法相對分離的原則，2003年，原交通部確定廣東省和重慶市作為推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的試點省份。2014年，交通運輸部又將福建、河南、廣西桂林市列為開展交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的試點地區(qū)。此外，遼寧、山西、安徽等省份也開展了小范圍的交通運輸綜合行政執(zhí)法改革試點工作。因此，交通運輸綜合執(zhí)法隊伍也是我國交通運輸行政執(zhí)法隊伍的重要組成部分。

二、我國交通運輸基層執(zhí)法隊伍建設(shè)存在的主要問題

通過對14個省份公路路政、道路運政、水路運政、港口行政、航道行政、交通質(zhì)監(jiān)、地方海事、綜合執(zhí)法和部直屬海事基層執(zhí)法站所開展問卷調(diào)查，共收集到520份有效的調(diào)查問卷，將各地基層站所反映的普遍共性問題進(jìn)行匯總并統(tǒng)計各類問題占問卷總數(shù)的比例，結(jié)果如附圖所示。

附圖 我國交通運輸基層執(zhí)法隊伍建設(shè)存在的主要問題

根據(jù)反饋的情況，了解到我國交通運輸基層執(zhí)法單位在人員隊伍建設(shè)方面主要存在如下幾方面的突出問題。

（一）人員編制數(shù)不足

人員編制數(shù)不足，基層執(zhí)法人員工作壓力大是目前我國大部分地區(qū)交通運輸基層執(zhí)法單位普遍存在的問題。近年來隨著我國交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的持續(xù)增長以及運輸業(yè)的快速發(fā)展，交通運輸行政執(zhí)法隊伍所承擔(dān)的監(jiān)管任務(wù)更重，監(jiān)管范圍更大，監(jiān)管鏈條更長，監(jiān)管難度更高，但許多地區(qū)交通運輸執(zhí)法人員編制總數(shù)卻未得到有效增加，造成一線執(zhí)法人員工作任務(wù)繁重，“小馬拉大車”的情況非常普遍。為應(yīng)對日益繁重的一線工作，大部分省份均通過借調(diào)、招取聘用人員的方式來擴(kuò)充基層隊伍，以貴州省道路運政系統(tǒng)為例，2016年貴州省共有道路運政基層執(zhí)法站所114個，在崗人員總數(shù)3 491人，其中公務(wù)員、參公人員和其他事業(yè)編制人員占比分別為0.28%、3.06%、61.37%，聘用人員的比例高達(dá)35.29%。此外，部分省份聘用人員在整個交通運輸基層執(zhí)法隊伍中所占的比例在20%以上，如重慶為35.6%，云南為26.3%，江蘇為24.8%等，人員編制數(shù)不足的問題已非常突出，如附表所列。

（二）人員身份得不到確認(rèn)

1992年以來，由于國家層面機(jī)構(gòu)改革的某些原因，造成我國交通執(zhí)法未納入國家執(zhí)法序列，導(dǎo)致目前各地交通運輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，既有公務(wù)員序列單位、參照公務(wù)員管理單位，也有全額財政撥款事業(yè)單位和差額財政撥款事業(yè)單位。在執(zhí)法人員身份方面，有公務(wù)員和參公身份，有事業(yè)身份，還有企業(yè)身份。由于交通行政執(zhí)法行使的是國家公權(quán)力，不具備國家公職身份的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在程序合法性問題，不利于執(zhí)法工作的開展。此外，有的單位由于沒有固定執(zhí)法編制，隨意調(diào)整執(zhí)法人員崗位，執(zhí)法人員的身份得不到保障，走事業(yè)編制卻聘不了職稱，走管理崗位卻走不了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這容易造成人員干勁不足，出現(xiàn)調(diào)離、辭職等情況，致使一些骨干人員流失，影響執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定。

由部分?。ㄊ校┙煌ㄟ\輸層執(zhí)法隊伍人員編制的構(gòu)成情況可以看出，除廣東、重慶、上海和云南4個?。ㄊ校┕珓?wù)員和參公人員所占比例較高外，其他省份的公務(wù)員和參公人員所占比例非常低，編制人員中主要以事業(yè)編制人員為主，如附表所列。

附表 部分省(市)交通運輸基層執(zhí)法隊伍人員編制構(gòu)成情況

（三）人員素質(zhì)參差不齊

受歷史原因及人事制度的影響，在交通運輸基層執(zhí)法隊伍人員構(gòu)成中，有相當(dāng)一部分是由原來的軍轉(zhuǎn)安置人員及其他部門劃轉(zhuǎn)調(diào)入的人員組成，具有法律和交通專業(yè)本科及以上學(xué)歷的人員比例總體偏低。以四川省為例，全省交通運輸基層執(zhí)法人員中，具有本科以上學(xué)歷的約占30%，具有交通或法律專業(yè)的人員約占37%，整體人員素質(zhì)水平還有待提高。

在基層執(zhí)法實際工作中，部分執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高，存在對法律法規(guī)吃不透、執(zhí)法程序不到位、案卷文書不全、應(yīng)急處置能力不足等問題。由于執(zhí)法水平有限，能力欠缺，且缺乏系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，造成部分人員難以勝任一線執(zhí)法工作。同時因為編制限制不能引進(jìn)所需人員，系統(tǒng)內(nèi)部又缺乏開放、流動、競爭的人員輪崗分流機(jī)制，造成直接從事一線行政執(zhí)法工作人員的減少，降低了交通運輸行政執(zhí)法隊伍的工作效能。

（四）人員年齡結(jié)構(gòu)老化

人員年齡結(jié)構(gòu)老化是目前我國部分地區(qū)交通行政執(zhí)法隊伍普遍面臨的一大難題，特別是在路政和海事系統(tǒng)中，人員年齡結(jié)構(gòu)老化的問題較為突出，部分基層單位40歲以上的人員占比高達(dá)50%左右。年齡較大的執(zhí)法人員雖然有著較為豐富的一線執(zhí)法工作經(jīng)驗和處理突發(fā)事件的能力，但在信息化、法律法規(guī)等專業(yè)知識掌握方面仍有所欠缺，特別是在體力和精力上難以長期支撐高強度的一線執(zhí)法工作。年齡結(jié)構(gòu)老化一定程度上削弱了基層執(zhí)法隊伍的活力和戰(zhàn)斗力，不利于隊伍的長遠(yuǎn)建設(shè)，甚至存在若干年后老一輩執(zhí)法人員退休后事業(yè)無人接班的風(fēng)險，應(yīng)該引起高度重視。

（五）人員待遇較差

由于人員編制及身份等根源性問題的存在，且近年來隨著物價、工資水平的不斷上漲，部分地區(qū)在執(zhí)法人員經(jīng)費支出保障方面落實不到位，基層執(zhí)法人員待遇較差。此外，大部分省份交通運輸行政執(zhí)法系統(tǒng)缺乏像公安、城管系統(tǒng)一樣的外勤補助標(biāo)準(zhǔn)，或補助標(biāo)準(zhǔn)過低，這與繁重的一線工作不匹配，造成一線人員外勤巡查、檢查及執(zhí)法的積極性不足。

三、加強交通運輸基層執(zhí)法隊伍建設(shè)的建議

黨的十九大報告提出“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”的目標(biāo)要求。黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，方案明確提出“整合組建交通運輸綜合執(zhí)法隊伍。整合交通運輸系統(tǒng)內(nèi)路政、運政等涉及交通運輸?shù)膱?zhí)法職責(zé)、隊伍，實行統(tǒng)一執(zhí)法”。在改革時間節(jié)點安排上，要求部本級機(jī)構(gòu)改革工作在2018年底前完成，地方機(jī)構(gòu)改革工作在2019年3月底前基本完成，實行綜合行政執(zhí)法將是我國交通運輸領(lǐng)域新一輪改革的方向。

實行交通運輸綜合行政執(zhí)法，將原來分散在各部門的執(zhí)法力量集中由交通運輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，能夠有效避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、趨利執(zhí)法等不規(guī)范執(zhí)法行為，對于精簡機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊伍、提升執(zhí)法效能具有積極意義。通過推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革，理順交通運輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能配置、編制性質(zhì)和經(jīng)費渠道，可從體制機(jī)制上推動我國交通運輸基層執(zhí)法隊伍的建設(shè)。圍繞交通運輸綜合執(zhí)法這一改革趨勢，針對目前我國交通運輸基層執(zhí)法隊伍建設(shè)存在的問題，提出如下建議。

（一）切實解決編制人員身份

實施綜合執(zhí)法改革后，應(yīng)當(dāng)明確綜合執(zhí)法人員的公務(wù)員身份，針對我國目前交通運輸基層執(zhí)法人員普遍以事業(yè)身份為主的實際情況，對改革過程中的人員身份可考慮采取如下方式過渡解決：原分屬于各執(zhí)法部門的已錄用、調(diào)任和轉(zhuǎn)任為國家公務(wù)員的在編人員可劃轉(zhuǎn)至新的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。部分省份目前屬于參公管理的人員，在機(jī)構(gòu)改革后也應(yīng)當(dāng)納入公務(wù)員隊伍。事業(yè)編制人員建議按照“人隨事走”的原則，部分劃入新成立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)從事內(nèi)業(yè)后勤及監(jiān)督檢查等輔助執(zhí)法工作，遠(yuǎn)期可通過考試取得公務(wù)員身份。對于原分屬于各執(zhí)法部門的需重新安置的人員，建議各部門按照人員的年齡、學(xué)歷、資歷、素質(zhì)等進(jìn)行安置，可通過提前退休、調(diào)動分流、自然減員等方式妥善解決。

（二）明確編制核算依據(jù)

目前各地交通運輸基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)普遍缺乏人員編制核算的依據(jù)，執(zhí)法單位在做“三定方案”過程中難以科學(xué)定編定員，后續(xù)招考相應(yīng)人員也缺乏依據(jù)支持，導(dǎo)致實際工作中人員不足的情況。借由綜合執(zhí)法改革的契機(jī)，建議交通運輸部會同中央編辦出臺有關(guān)交通運輸基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員配備的相關(guān)指導(dǎo)性文件，作為地方交通運輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)同地方編辦爭取人員編制的依據(jù)，以規(guī)范基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員編制管理。

綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員編制配備，應(yīng)根據(jù)綜合執(zhí)法基層單位的具體職責(zé)及工作任務(wù)量來確定，做到“因事設(shè)崗”。通過明確人員編制測算的指標(biāo)及方法，合理配備人員，如考慮轄區(qū)內(nèi)各等級公路里程數(shù)、交通量水平（路政），轄區(qū)內(nèi)客貨營運車輛數(shù)、運輸企業(yè)、場站數(shù)、機(jī)動車維修及駕培業(yè)戶數(shù)、行政區(qū)劃面積（運政），港口岸線長度、不同噸位等級的港口碼頭泊位數(shù)、?；吠掏铝浚ǜ壅┑戎笜?biāo)確定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員需求數(shù)。同時兼顧各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異，科學(xué)合理配備人員，滿足日常執(zhí)法工作需要，從本質(zhì)上解決基層執(zhí)法工作任務(wù)繁重且監(jiān)管難到位的問題，有利于推動基層執(zhí)法隊伍的長遠(yuǎn)建設(shè)。

（三）強化隊伍素質(zhì)建設(shè)

執(zhí)法人員的道德素質(zhì)、政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不僅影響工作態(tài)度、工作方法，而且還影響整個執(zhí)法工作的權(quán)威和執(zhí)法隊伍形象。一是在基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)中開展不同層次、不同方式的教育培訓(xùn)。加強基層執(zhí)法人員的思想教育、職業(yè)道德教育、愛崗敬業(yè)教育、廉潔自律教育等各項教育，做到思想教育“常抓”、“長抓”，提高執(zhí)法隊伍法制化建設(shè)的思想保障能力；二是加強業(yè)務(wù)素質(zhì)教育培訓(xùn)。通過組織開展集中培訓(xùn)、集體學(xué)習(xí)等多種形式的教育活動，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，使執(zhí)法工作適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會及行業(yè)發(fā)展所提出的新要求，更好地履行新時期交通運輸行政執(zhí)法隊伍承擔(dān)的使命。

（四）健全選人用人機(jī)制

推動高素質(zhì)專業(yè)人才的引進(jìn)工程，通過公務(wù)員考試逐步吸收一批法律、交通等專業(yè)的高素質(zhì)年輕人才進(jìn)入執(zhí)法隊伍，逐步完成新老交替，提高整個基層執(zhí)法隊伍的人員綜合素質(zhì)水平。同時建議在系統(tǒng)內(nèi)部推行人員輪崗競爭機(jī)制，建立“開放、流動、競爭、協(xié)作”的人才使用、培養(yǎng)和競爭機(jī)制，實行崗位目標(biāo)責(zé)任制，優(yōu)化人員考核體系，制定并規(guī)范人員晉升的規(guī)章制度，健全監(jiān)督保障機(jī)制，提高整個基層執(zhí)法隊伍的活力與戰(zhàn)斗力。

（五）提高基層執(zhí)法人員待遇

各級交通運輸執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)關(guān)心基層執(zhí)法人員的工作和生活，切實落實經(jīng)費保障，提高基層執(zhí)法人員的待遇水平。一是建立健全外勤補助標(biāo)準(zhǔn)，保障聘用人員的福利待遇，努力激發(fā)一線執(zhí)法人員的工作熱情和積極性；二是落實各項工會福利制度，重視家庭文化建設(shè)，經(jīng)常性開展一些文體活動、健康體檢、親子活動等形式多樣的工會活動，提高基層執(zhí)法人員的幸福感、獲得感，提高基層執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性和凝聚力。