資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的成效評(píng)價(jià)與優(yōu)化路徑
——以山西省為例

姬 超

(1. 許昌學(xué)院 中原農(nóng)村發(fā)展研究中心，河南 許昌 461000；2.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006)

新時(shí)代下，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為中央和地方政府治國理政和日常工作的重中之重，也是實(shí)現(xiàn)全國“共同富裕”和全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的必然要求[1]。當(dāng)前，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的非均衡發(fā)展帶來的貧困差距日益成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素[2]，全面減貧已是大勢(shì)所趨。我們認(rèn)為，中央對(duì)各地減貧和扶貧成效進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估必將常態(tài)化，全面貫徹習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想，高效治理貧困，也將成為地方政績(jī)考核的重要方面。在精準(zhǔn)扶貧的核心理念指導(dǎo)下，各地還要結(jié)合地方實(shí)際，建立并完善配套的扶貧體系。其中，產(chǎn)業(yè)扶貧是形成貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，從“要我脫貧”向“我要脫貧”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)永久脫貧的根本之路。那么，對(duì)于資源型地區(qū)而言，什么樣的產(chǎn)業(yè)是適應(yīng)當(dāng)?shù)氐模吭诋a(chǎn)業(yè)扶貧過程中還存在哪些問題？為了回答這些問題，本文作者于2016年7月至9月深入山西省貧困村(晉北22個(gè)，晉中22個(gè)，晉南34個(gè))，對(duì)貧困農(nóng)戶和村干部進(jìn)行了系統(tǒng)的訪談和抽樣調(diào)查，在此基礎(chǔ)上對(duì)山西省產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行了較為客觀的評(píng)價(jià)，以期為其他資源型地區(qū)更好地開展扶貧工作提供參考建議。

一、山西省貧困村的基礎(chǔ)稟賦狀況

(一)地偏山多，生活性勞動(dòng)擠出了大量生產(chǎn)性勞動(dòng)

致貧原因多種多樣，偏遠(yuǎn)的地理位置多是造成貧困的初始因素，土壤貧瘠和交通不便將這些地區(qū)隔離在現(xiàn)代社會(huì)之外。我國資源型地區(qū)大多位于老、少、邊區(qū)域，資源型村莊在所有的貧困村中占比71%。其中，屬于山地類型的村莊占比71%，其次是丘陵類型的村莊，占比17%，剩下的貧困村散落地分布在高原、平原地帶。對(duì)于山西省而言，大多數(shù)貧困村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主(農(nóng)業(yè)區(qū)比重達(dá)到95%)，而且自然和地理?xiàng)l件較為惡劣。

生活環(huán)境方面，山西省貧困村的住房以磚木(占比33%)和磚混(占比52%)結(jié)構(gòu)為主，采用現(xiàn)代鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的房屋很少。樓房在貧困村中很少見，大多數(shù)村民生活在平房(42%)和瓦房(24%)里，還有27%的貧困村村民住在窯洞中。絕大多數(shù)的貧困村實(shí)現(xiàn)了電力覆蓋，在家庭取暖上，使用傳統(tǒng)的火炕(墻、爐)設(shè)備的村莊比重為82%，使用暖氣和空調(diào)的村莊數(shù)量還很少。飲用水上使用自來水的貧困村比重為59%，剩下的則是使用井水、湖泊水、塘水等自然水源來直接滿足用水需求，部分村莊在飲用水上還存在很大困難，甚至飲用水存在污染問題。在用于生活的能源燃料上，使用電、沼氣和液化氣(天然氣)的村莊數(shù)量還很少，大多數(shù)村莊使用柴草和煤炭。

傳統(tǒng)的生活方式不僅為貧困村民的人身安全帶來了很大隱患，還將大量勞動(dòng)力綁定在煩瑣的生活性勞動(dòng)而不是生產(chǎn)性勞動(dòng)中。在這樣的生活環(huán)境下，許多村民對(duì)當(dāng)前的生活狀況產(chǎn)生了很大不滿。調(diào)查顯示，表示對(duì)當(dāng)前生活狀況不滿意的貧困村比重為31%，表示滿意的貧困村比重為35%，剩下的則表示一般；感覺當(dāng)前生活壓力很大和較大的貧困村比重為63%，表示當(dāng)前生活壓力很小或沒有壓力的貧困村比重不到7%。

(二)人口和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)總體合理，部分村落空心化端倪顯現(xiàn)

人口和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)是影響地方發(fā)展的關(guān)鍵因素。從當(dāng)前來看，山西省貧困村的勞動(dòng)人口數(shù)量總體較為充足，喪失勞動(dòng)能力和常年生活困難的人口總體可控。大多數(shù)貧困村中完全不具備勞動(dòng)能力的人口比重在20%以下，常年生活困難的人口比重大多也在20%以下。但是，在貧困人口較多的村莊，表示常年生活困難的人口比重顯著大于喪失了勞動(dòng)能力的人口比重，表明喪失勞動(dòng)能力并非導(dǎo)致貧困的唯一原因。事實(shí)證實(shí)了這一論斷，貧困村中許多具有勞動(dòng)能力的人并未完全投入到能夠創(chuàng)造更多勞動(dòng)價(jià)值的產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)中去，許多村民雖然具備勞動(dòng)能力，卻是將勞動(dòng)投入到了家務(wù)和生活事務(wù)，勞動(dòng)資源事實(shí)上處于一種閑置或低效配置狀態(tài)。

山西省貧困村的老齡化總體處于較為合理的水平，大多數(shù)貧困村(56%)的老年人口占全村人口比重低于20%，35%的貧困村的老年人口比重在20%～40%之間，另有10%的貧困村的老年人口占比超過了40%；與此同時(shí)，大多數(shù)貧困村的兒童數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于老年人口數(shù)量，89%的貧困村的兒童數(shù)量占全村人口比重低于20%，兒童數(shù)量占比20%～40%的貧困村不到7%，兒童數(shù)量占比40%以上的貧困村僅有4%。老年人和兒童數(shù)量的極大反差反映出了一個(gè)潛在的勞動(dòng)力隱患，隨著老年人口的不斷增加，適齡勞動(dòng)力的增長不能相應(yīng)地彌補(bǔ)這一缺陷。從長遠(yuǎn)來看，這些貧困村將會(huì)面臨空心化問題。

(三)區(qū)域差異顯著，晉南脫貧任務(wù)更加艱巨

分區(qū)域來看，晉北、晉中、晉南的貧困村的人口和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)存在很大差異，精準(zhǔn)扶貧需要重視這種個(gè)體差異，在不同地區(qū)采取有針對(duì)性和差異化的扶貧措施。老年人口占比超過40%的貧困村全部位于晉南，老年人口占比在20%以下的貧困村大多位于晉中，老年人口占比在20%～40%之間的貧困村大多位于晉北；兒童人口占比在40%以上的貧困村大多位于晉中，兒童人口占比在20%～40%之間的貧困村同樣位于晉中。這一比較結(jié)果顯示，與晉北和晉中相比，晉南將面臨更為嚴(yán)重的老齡化問題，適齡勞動(dòng)力稀缺問題在晉南將會(huì)更加嚴(yán)重。與此相對(duì)應(yīng)的是，晉南無勞動(dòng)能力和常年生活困難的人口和村莊比重更大，晉南的脫貧任務(wù)更加艱巨，晉中次之，在扶貧資源的配置過程中，有必要進(jìn)行相應(yīng)的傾斜。

二、山西省產(chǎn)業(yè)扶貧的主要方法和效果

目前，山西省近半數(shù)的貧困村已經(jīng)開展了產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，但在不同區(qū)域存在很大差異，晉北地區(qū)開展產(chǎn)業(yè)扶貧的貧困村比重達(dá)到了65%，晉南和晉中地區(qū)開展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的比重分別只有34%和38%，遠(yuǎn)低于晉北。

(一)扶貧多措并舉，產(chǎn)業(yè)扶貧最受地方歡迎

為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的宏偉目標(biāo)，山西省實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)、教育脫貧、技能培訓(xùn)、易地扶貧、社保兜底、金融扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種形式的扶貧舉措[3]。與其他形式的扶貧相比，產(chǎn)業(yè)扶貧的效果最優(yōu)，對(duì)村民的吸引力也最大(表1)。分區(qū)域來看，無論是晉北，還是晉南和晉中，產(chǎn)業(yè)扶貧在地區(qū)扶貧項(xiàng)目中的比重都顯著高于其他形式的扶貧項(xiàng)目(表2)；此外，從收入水平、年齡、受教育水平來看，產(chǎn)業(yè)扶貧都是所有扶貧項(xiàng)目中最受支持，也是開展最為廣泛的扶貧項(xiàng)目。

表1 山西農(nóng)民最需要的幫扶措施

表2 山西省不同地區(qū)參與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的情況(單位：%)

(二)激發(fā)村民參與熱情，助推村莊內(nèi)生發(fā)展

產(chǎn)業(yè)扶貧需要貧困村民的廣泛和主動(dòng)參與，這樣才能充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在開展過程中都會(huì)召開會(huì)議，廣泛聽取貧困村民的意見和建議。在發(fā)展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的意愿上，絕大多數(shù)(96%)村民表示是自愿行為，不同收入水平的村民在這個(gè)問題上也未表現(xiàn)出太大差異(表3)，反映了大多數(shù)村民對(duì)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的認(rèn)可，認(rèn)為涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一種行之有效的脫貧之路。在發(fā)展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)過程中，大多數(shù)村民并未獲得政府任何獎(jiǎng)勵(lì)，這就進(jìn)一步加強(qiáng)了上述論點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困村民發(fā)自內(nèi)心認(rèn)可的扶貧方式，因而也更容易形成內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，真正提高村莊的內(nèi)生發(fā)展能力。

表3 不同收入水平農(nóng)戶自愿發(fā)展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)情況(單位：%)

(三)因地制宜，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶持政策的精細(xì)分類

不同收入水平的村莊對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持政策的訴求存在很大差異(表4)。大多數(shù)低收入村民最希望獲得的是扶貧信息，相比資金，首先政府提供扶貧信息和精確扶貧對(duì)象對(duì)他們而言更加關(guān)鍵。中低收入村民最希望獲得的是技術(shù)指導(dǎo)，中高收入和高收入的村民反而對(duì)資金的需求最為迫切。這就需要在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，進(jìn)一步重視扶持政策的精準(zhǔn)度，審慎分類，精細(xì)施政。

在政府扶持的產(chǎn)業(yè)類型方面，種植業(yè)是多數(shù)貧困村希望獲得支持的產(chǎn)業(yè)類型，其次是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)。分區(qū)域來看，種植業(yè)依然是各地最希望獲得扶持的產(chǎn)業(yè)類型，但對(duì)于晉北地區(qū)而言，養(yǎng)殖業(yè)是當(dāng)?shù)刎毨Т褰酉聛碜钕Ｍ@得扶持的產(chǎn)業(yè)類型，而農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)是晉南和晉中地區(qū)貧困村接下來最希望獲得扶持的產(chǎn)業(yè)。

表4 不同收入水平村民對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策的需求類型(單位：%)

三、山西省產(chǎn)業(yè)扶貧過程中存在的問題和不足

通過產(chǎn)業(yè)扶貧，山西省廣大貧困村獲得了許多新的發(fā)展機(jī)會(huì)。村民在產(chǎn)業(yè)扶貧的帶動(dòng)下，收入水平有了很大幅度提高，產(chǎn)業(yè)扶貧的成效有目共睹。與此同時(shí)，我們?cè)谡{(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)扶貧過程中存在的一些問題和不足。

(一)集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，制約貧困村民協(xié)同致富

大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是產(chǎn)業(yè)扶貧的首要之義。對(duì)于大多數(shù)貧困村而言，資金和信息獲取能力都極為有限，承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力也較弱，通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)將村民組織到一起共同發(fā)展是扶貧的第一選擇，也是符合大多數(shù)村莊實(shí)際的扶貧方式。盡管大多數(shù)村民認(rèn)為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)很有必要，但是在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，他們或者不知道應(yīng)該發(fā)展何種集體產(chǎn)業(yè)，或者缺乏足夠的組織動(dòng)力，集體經(jīng)濟(jì)在許多村莊并未如想象中那樣蓬勃發(fā)展。

1.集體經(jīng)濟(jì)在山西省廣大貧困村尚未得到有效組織和發(fā)展。根據(jù)我們的抽樣調(diào)查，山西省超過半數(shù)(55%)的貧困村沒有集體經(jīng)濟(jì)，30%的貧困村不清楚本地是否有集體經(jīng)濟(jì)，明確表示存在集體經(jīng)濟(jì)的貧困村比重不到15%，表示參加集體經(jīng)濟(jì)的村民數(shù)量也很少，75%的村民明確表示沒有參加集體經(jīng)濟(jì)。分區(qū)域來看，晉北和晉南擁有集體經(jīng)濟(jì)的貧困村比重顯著高于晉中。盡管晉北貧困村的集體經(jīng)濟(jì)比重高于晉中，但晉北加入集體經(jīng)濟(jì)的村民數(shù)量比重并不高，反映了許多地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)流于形式，村民加入的積極性不高。

2.缺乏高附加值集體經(jīng)濟(jì)影響村民的參與積極性。如果不同類型的村民都對(duì)參加集體經(jīng)濟(jì)缺乏興趣，很可能是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)能夠創(chuàng)造的收益有限。事實(shí)上，對(duì)于山西省大多數(shù)貧困村而言，能夠帶動(dòng)村莊發(fā)展的有效產(chǎn)業(yè)并不多，煤炭市場(chǎng)不景氣的時(shí)候更是如此。在這種條件下，現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)附加值較低，大多數(shù)村民參與的集體組織局限在農(nóng)民專業(yè)合作社，土地股份合作社和集體企業(yè)的比重很小。另外，大多數(shù)參加集體經(jīng)濟(jì)的村民只能通過提供勞動(dòng)力和土地獲得分紅，獲得的收益是很有限的，且有很多村民根本不清楚所加入的集體經(jīng)濟(jì)的收益來源[4]。

根據(jù)我們的調(diào)查結(jié)果，大多數(shù)村民加入集體經(jīng)濟(jì)組織的目的是為了發(fā)展種植業(yè)(占比91%)，也就是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作范疇，產(chǎn)業(yè)形式單一，林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、傳統(tǒng)手工業(yè)等形式的集體組織非常有限，幾乎為0，缺乏高附加值的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，傳統(tǒng)的集體產(chǎn)業(yè)已經(jīng)不能滿足貧困地區(qū)的發(fā)展需求。

3.激勵(lì)不足導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)的組織類型單一。山西省貧困村的集體經(jīng)濟(jì)不僅形式單一，而且缺乏有效的組織者和帶頭者，村干部是絕大多數(shù)貧困村集體經(jīng)濟(jì)的組織者和帶頭者。但是事實(shí)上，村干部組織集體經(jīng)濟(jì)更多的是響應(yīng)上級(jí)號(hào)召，其出發(fā)點(diǎn)并不在于發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也缺乏足夠的動(dòng)力和能力，因而這種類型的集體經(jīng)濟(jì)常常面臨適應(yīng)性問題，白白浪費(fèi)了許多集體資源。

與此同時(shí)，在現(xiàn)有的村莊環(huán)境和資源條件下，大多數(shù)村莊獨(dú)立發(fā)展特定的產(chǎn)業(yè)都面臨很大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，沒有相應(yīng)的政策扶持是不現(xiàn)實(shí)的。但是，政府對(duì)集體產(chǎn)業(yè)的扶持顯然是不到位的，或者存在很大的模糊之處，未能落到實(shí)處。僅有18%的村民明確表示集體經(jīng)濟(jì)享受過政策扶持，18%的村民明確表示集體經(jīng)濟(jì)沒有享受過政策扶持，64%的村民表示不清楚。

在有限的政策扶持中，政府將重心放在了資金扶持上，其次是種苗幼崽補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及提供市場(chǎng)信息和交易對(duì)象，而對(duì)生產(chǎn)資料和工具、貼息貸款、技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)的扶持力度還很不夠。再加上現(xiàn)有的補(bǔ)貼由于額度有限，很難在根本上形成集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充足動(dòng)力，許多資金實(shí)際上是打了水漂，形式上的支持不但無助于集體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，反而浪費(fèi)了有限的資源[5]。

(二)缺乏有效組織和實(shí)際帶頭人，村干部主導(dǎo)引發(fā)干群矛盾

在貧困村，大多數(shù)村民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，其能力也不足以單獨(dú)支撐某個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的開展，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)更是大多數(shù)村民無法承擔(dān)的，因此成功的產(chǎn)業(yè)扶貧首先需要一個(gè)合適的組織和帶頭人。但是，大多數(shù)貧困村沒有有效的組織和帶頭人，有45%的貧困村沒有帶頭人來組織發(fā)展精準(zhǔn)脫貧項(xiàng)目。其中，56%的晉北貧困村有項(xiàng)目發(fā)展帶頭人，64%的晉南貧困村有項(xiàng)目發(fā)展帶頭人，均高于全省平均值，41%的晉中貧困村有項(xiàng)目發(fā)展帶頭人，低于另外兩個(gè)地區(qū)，也低于全省平均值。

值得一提的是，一些貧困村雖然有項(xiàng)目帶頭人，但主要都是村干部主導(dǎo)的，村干部一方面負(fù)責(zé)村莊事務(wù)，另一方面也帶頭組織專業(yè)合作社和企業(yè)，成為某個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)大戶。這樣的組織安排很大程度上是由于村干部熟悉相關(guān)扶持政策，擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)，但也為村干部趁機(jī)攫取村莊公共利益埋下了隱患，甚至成為干群矛盾的導(dǎo)火索[6]，一定程度上抑制了村民參與扶貧項(xiàng)目的積極性。在扶貧過程中，許多村民認(rèn)為能夠參與到扶貧方案制定或討論中的機(jī)會(huì)非常有限，甚至根本沒有機(jī)會(huì)參與其中。

(三)資金投入不足，激勵(lì)不當(dāng)影響脫貧積極性

在貧困村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)很大，因此需要政府給予充分的激勵(lì)，以此降低產(chǎn)業(yè)投資成本，同時(shí)鼓勵(lì)貧困村民積極投入到產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中進(jìn)行主動(dòng)脫貧，而不是一味地享受政府“輸血式”扶貧。但是隨著政府“輸血式”扶貧思路的改變，政府對(duì)貧困村的資金投入大幅減少。事實(shí)上，無論何種形式的扶貧都離不開大量資金投入，需要審慎的是資金投入的方式、方向。我們?cè)谡{(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，60%的貧困村民表示在脫貧后沒有獲得上級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)，晉中和晉南的這一比例就更低了，從而挫傷了貧困村民主動(dòng)脫貧的積極性，不脫貧反而能夠享受到一些好處，脫貧后反而享受不到了。

那些脫貧后獲得上級(jí)政府獎(jiǎng)勵(lì)的主要是些優(yōu)惠政策，甚至是口頭嘉獎(jiǎng)，并不能帶來實(shí)質(zhì)性好處，缺位或錯(cuò)位的激勵(lì)方式無法有效帶動(dòng)貧困村民主動(dòng)脫貧的積極性，浪費(fèi)了大量的扶貧資源[7]。分區(qū)域來看，晉北獲得資金獎(jiǎng)勵(lì)的比重顯著高于晉南和晉中，對(duì)貧困村民主動(dòng)脫貧的激勵(lì)作用前者明顯比后者更大，這也是晉北扶貧效果優(yōu)于晉南和晉中的重要原因之一。此外，產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象不精準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)扶貧信息無法獲知、推行的扶貧產(chǎn)業(yè)不符合村莊或農(nóng)戶發(fā)展需要、扶貧資金或補(bǔ)貼發(fā)放滯后、缺乏技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)等，也在很大程度上影響貧困村民主動(dòng)參與脫貧的積極性。

(四)村民對(duì)扶貧效果的認(rèn)可度不高，政府配套扶持項(xiàng)目不足

精準(zhǔn)扶貧工作開展以來，盡管政府認(rèn)為對(duì)扶貧已經(jīng)不遺余力了，也取得了一些成績(jī)，但是從扶貧效果的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，許多村民對(duì)地方政府扶貧的認(rèn)可程度并不高，特別是配套的扶持項(xiàng)目嚴(yán)重不足。例如民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的扶持力度不大，影響村民對(duì)政府扶貧的認(rèn)可。69%的貧困村民認(rèn)為政府幫扶農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目個(gè)數(shù)為0，28%的貧困村民表示政府幫扶農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目在5個(gè)以下，85%的貧困村民表示政府幫扶工業(yè)的項(xiàng)目個(gè)數(shù)為0，99%的貧困村村民表示政府幫扶的旅游項(xiàng)目個(gè)數(shù)為0。如果說個(gè)別貧困村不具備產(chǎn)業(yè)扶貧的條件，那么還有72%的貧困村民表示政府沒有組織過任何技能培訓(xùn)，85%的貧困村民表示政府沒有組織過外出務(wù)工培訓(xùn)，64%的貧困村民表示政府沒有幫助解決低收入戶的住房困難問題，78%的貧困村民表示政府硬化道路公里數(shù)為0，95%的貧困村民表示政府建設(shè)的小型農(nóng)田水利項(xiàng)目為0。

四、山西省產(chǎn)業(yè)扶貧的改進(jìn)方向和政策著力點(diǎn)

(一)以產(chǎn)業(yè)扶貧為主，加強(qiáng)配套扶貧項(xiàng)目的協(xié)同建設(shè)

授人以魚不如授人以漁，在眾多扶貧項(xiàng)目中，產(chǎn)業(yè)扶貧已經(jīng)成為最受群眾歡迎的扶貧手段，也是從根本上實(shí)現(xiàn)貧困村脫貧，形成村民內(nèi)在發(fā)展能力的重要舉措。問題的關(guān)鍵在于什么樣的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目才是符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的。對(duì)于很多貧困村而言，發(fā)展的初始資源極度匱乏，按照市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，以盈利為目的的產(chǎn)業(yè)不可能選擇這些地區(qū)。為了彌補(bǔ)這一先天缺陷，首先是要降低企業(yè)運(yùn)行的成本。即使有合適的扶貧產(chǎn)業(yè)，投資者不可能承擔(dān)過多的公共設(shè)施建設(shè)投入責(zé)任，例如電力、公路、生活和生產(chǎn)性用水、娛樂、購物、餐飲等，這些配套項(xiàng)目對(duì)于吸引外來企業(yè)和外來人力資本必不可少。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，簡(jiǎn)單地引入項(xiàng)目和相關(guān)企業(yè)多半不能奏效，還要由政府出資或者引進(jìn)新的資本進(jìn)行配套建設(shè)[8]。其次，為了減少產(chǎn)業(yè)扶貧的風(fēng)險(xiǎn)，在主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)建設(shè)的同時(shí)，還要統(tǒng)籌資源分配，加強(qiáng)配套設(shè)施的協(xié)同建設(shè)，只有科學(xué)規(guī)劃，多管齊下，才能推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧的順利進(jìn)行。

(二)重視區(qū)域間差異，鼓勵(lì)高附加值產(chǎn)業(yè)入駐貧困村

由于扶貧資源有限，為了獲得更多的資源分配權(quán)，許多地方官員頻繁活動(dòng)，這就為權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件，同時(shí)導(dǎo)致地區(qū)之間、部門之間的關(guān)系趨于緊張，不利于扶貧工作的協(xié)作開展。為了避免這種矛盾，主管部門對(duì)許多扶貧資源進(jìn)行了平均分配[9]，扶貧政策也是相同的。但是，山西省不同區(qū)域之間的差異非常顯著，資源稟賦很不相同，發(fā)展階段和發(fā)展形態(tài)各異，在扶貧過程中搞平均主義并非一個(gè)合適的選擇。平均主義雖然化解了資源紛爭(zhēng)矛盾，同時(shí)也將有限的扶貧資源進(jìn)一步稀釋了，導(dǎo)致資源不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。其結(jié)果就是，看似每個(gè)貧困戶都在扶貧政策中得到了一定好處，卻不能從根本上改變貧困局面，反而助長了個(gè)別貧困戶的懶惰之風(fēng)，只知道一味地向政府討要扶貧款。

為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，就要重視區(qū)域之間、貧困村之間、貧困戶之間的個(gè)體差異，根據(jù)其具體特征，細(xì)化扶貧資金的數(shù)量以及扶貧政策的優(yōu)惠程度，制定差異化的扶貧方案，精確劃分扶貧資金和政策的投入?yún)^(qū)間。進(jìn)一步地，為了更有效地利用扶貧資源，發(fā)揮資源的乘數(shù)效應(yīng)，還要根據(jù)各地實(shí)際，重點(diǎn)扶持一批高附加值的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，例如農(nóng)產(chǎn)品加工、旅游等能夠拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動(dòng)更多的人就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

(三)激發(fā)村民能動(dòng)性，以反向激勵(lì)促進(jìn)村民主動(dòng)脫貧

在很多扶貧項(xiàng)目中，貧困戶都是被動(dòng)地參與其中，從扶貧方案的制定、項(xiàng)目的選擇到實(shí)施，他們都未獲得足夠的尊重。首先在個(gè)人情感上就對(duì)扶貧項(xiàng)目沒有太多的好感。事實(shí)上，貧困戶才是脫貧過程中最重要的參與者，越是能發(fā)揮他們的主動(dòng)性和能動(dòng)性，扶貧的效果也就越好。因此，從扶貧的開始階段，就要把貧困戶納入進(jìn)來，使他們參與扶貧項(xiàng)目的討論、扶貧方案的制定，同時(shí)在扶貧的整個(gè)過程中，要尊重并充分保障村民的知情權(quán)。這就需要嚴(yán)格規(guī)范管理扶貧產(chǎn)業(yè)和相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，使得扶貧流程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、可操作化和精細(xì)化。

還有一些貧困戶，即使具備脫貧能力或者在事實(shí)上已經(jīng)脫貧，仍然千方百計(jì)地隱藏脫貧事實(shí)，繼續(xù)從國家扶貧政策中獲取補(bǔ)助。目前，國家和地方扶貧政策大多是針對(duì)貧困戶制定的，缺少脫貧之后的相關(guān)政策。從收入水平來看，許多貧困戶在脫貧之后的收入并不比貧困戶高多少，甚至存在所謂的“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象[10]。一旦取消對(duì)他們的政策補(bǔ)助，或者出現(xiàn)一些意外情況，這部分人群很容易重新陷入貧困。出于這種擔(dān)憂，許多貧困戶在心理上對(duì)脫貧的積極性并不是很高。為了充分激勵(lì)村民脫貧，建議實(shí)施反向激勵(lì)法，改變以往只對(duì)貧困戶進(jìn)行救濟(jì)和扶持的做法，在政策上向那些愿意脫貧、主動(dòng)脫貧并且成功脫貧的村民傾斜，通過反向激勵(lì)法，實(shí)現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變。

(四)精確識(shí)別帶頭人，轉(zhuǎn)變政府自上而下的扶貧思路

個(gè)體之間存在廣泛的差異性，每個(gè)貧困戶的能力、家庭條件、性格等都互不相同，在脫貧過程中，如果沒有一個(gè)帶頭人帶著村民參與產(chǎn)業(yè)扶貧，很多村民是不敢邁出第一步的。目前，充當(dāng)這個(gè)帶頭人的以村干部為主，但是很多村干部并非合適的帶頭人，他們更多的是在執(zhí)行上級(jí)政府命令，或者試圖憑借信息優(yōu)勢(shì)獲得個(gè)人收益，并不能真正帶動(dòng)全體村民實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。為了更精確地識(shí)別致富帶頭人，在政策制度上需要重新設(shè)計(jì)，激勵(lì)那些真正有能力并且愿意帶領(lǐng)村民脫貧的人站出來。例如，傳統(tǒng)的扶貧方案中，政府要么將扶貧款分散發(fā)放給每個(gè)貧困戶，要么引進(jìn)幾個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，將重心放在了投資者身上，從而偏離了既定扶貧目標(biāo)，轉(zhuǎn)向了地方發(fā)展目標(biāo)。在地方發(fā)展目標(biāo)的導(dǎo)向下，外來投資者很可能轉(zhuǎn)向攫取村莊公共資源和 村民利益，不能真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。

為了實(shí)現(xiàn)地方扶貧目標(biāo)和地方發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一，將產(chǎn)業(yè)和貧困村民的利益切實(shí)綁定在一起，就要轉(zhuǎn)變政府一刀切式的自上而下扶貧思路，將扶貧的主導(dǎo)權(quán)交給脫貧主體。例如，政府可以確定具體的扶貧項(xiàng)目，以項(xiàng)目包的形式進(jìn)行外包，承包特定扶貧項(xiàng)目的帶頭人需要簽訂責(zé)任書，由承包責(zé)任者與村民談判、合作，同時(shí)還要保證村民同等的談判權(quán)、話語權(quán)和話語權(quán)，最后根據(jù)村民脫貧程度進(jìn)行付費(fèi)，并且給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。這樣一來，政府就將扶貧的主導(dǎo)權(quán)交到了真正有能力帶領(lǐng)村民脫貧的人手中，避免了資源低效配置，政府的角色也回歸到了扶貧的引導(dǎo)者和監(jiān)督者上來，能夠更有效地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。

(五)促進(jìn)主體間互動(dòng)，政府、企業(yè)、村民多元化合作

最后，精準(zhǔn)扶貧與傳統(tǒng)扶貧的最大不同之處在于，傳統(tǒng)扶貧更多的是政府單方面的“扶”，精準(zhǔn)扶貧的要義在于扶貧者和脫貧者多方面的協(xié)作。只有主動(dòng)合作，密切配合，積極參與，才能真正做到有的放矢，準(zhǔn)確識(shí)別“誰來扶”“扶誰”“怎么扶”“用什么產(chǎn)業(yè)扶”以及“扶的效果怎么樣”。為了做到這一點(diǎn)，促進(jìn)主體之間的互動(dòng)，就要政府主動(dòng)放權(quán)，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，讓真正想脫貧和能夠帶領(lǐng)村民脫貧的人積極參與其中，為他們創(chuàng)造發(fā)揮才能的條件。同時(shí)，還要通過各種手段，吸引更多的外來企業(yè)和社會(huì)力量，根據(jù)各個(gè)地方的實(shí)際情況，發(fā)掘村莊潛在的脫貧因子，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的多領(lǐng)域合作和多元化合作。

EffectivenessEvaluationandOptimizationofIndustrialDevelopmentforPovertyReductioninResource-basedRegions: Based on the Example of Shanxi Province

JI Chao

(1.Rural Development Research Center of the Central Plains, Xuchang University, Xuchang 461000, China; 2.Department of Politics and Public Administration, Shanxi University, Taiyuan 030006, China)

Abstract:Targeted Poverty Alleviation is an inevitable requirement for realizing the grand goal of "common prosperity" in the country and building a well-off society in an all-round way. Among them, industrial poverty alleviation is the endogenous development impetus to the poverty-stricken areas. For resource-based areas, poverty alleviation has its own uniqueness. A single industrial structure and a fragile ecological environment have added new difficulties to its elimination. Based on the sample survey in Shanxi Province, the main reasons that restrict the effectiveness of industrial poverty alleviation in resource-based areas include: a serious shortage of collective economic development, especially lacking high value-added industries; passive participation of villagers in poverty reduction and poor motivation; lack of effective driving force; inappropriate incentives for poverty alleviation and lack of industrial support projects. In order to give full play to the role of industrial poverty alleviation, we need to further stimulate the initiative of villagers, pay attention to the differences among regions, introduce adaptive industries according to local conditions, and at the same time, strengthen the construction of ancillary projects and establish a diversified cooperation mechanism among governments, enterprises and villagers.

Keywords:resource-based areas; industrial poverty alleviation; subjective initiative; multiple cooperation